李仁真，申晨

（武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

Fintech監(jiān)管的制度創(chuàng)新與改革

李仁真，申晨

（武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

“Fintech”即技術(shù)引發(fā)的金融創(chuàng)新，主要是指能夠?qū)鹑谛袠I(yè)產(chǎn)生顛覆性影響的科技創(chuàng)新活動。Fintech的迅猛發(fā)展能夠顯著提升金融效率，同時也會帶來新的金融風險，因而對現(xiàn)代金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。為促進金融市場的繁榮與穩(wěn)定，英美等金融發(fā)達國家以及FSB等國際金融組織積極開展Fintech監(jiān)管的創(chuàng)新探索，形成了監(jiān)管沙箱、淡中心化監(jiān)管、風險評估的分析框架等制度成果，從不同側(cè)面揭示了Fintech監(jiān)管制度的發(fā)展方向。這些探索為解決我國Fintech發(fā)展超前而監(jiān)管制度滯后的問題提供了新的思路。未來我國的金融監(jiān)管改革應當秉持創(chuàng)新發(fā)展理念，穩(wěn)步實施穿透式監(jiān)管，逐漸實現(xiàn)主動型監(jiān)管，嘗試在新興領(lǐng)域進行淡中心化監(jiān)管，以跟上Fintech的時代步伐。

Fintech；監(jiān)管創(chuàng)新；監(jiān)管沙箱；分析框架；淡中心化監(jiān)管

“Fintech”（或Fin Tech）是由“Financial Technology”合成而來的一個嶄新詞匯，其英文原意為“金融科技”，最近在英美等金融發(fā)達國家的政策文件和一些國際組織的報告中頻繁出現(xiàn)，當前國內(nèi)盛行的“互聯(lián)網(wǎng)金融”可被視為“Fintech”的典型代表。目前，F(xiàn)intech發(fā)展迅猛，并將對金融市場、金融機構(gòu)和金融服務體系產(chǎn)生難以估量的影響，因而值得加以深入研究。本文首先對Fintech的含義及其影響進行分析，然后就英美等金融發(fā)達國家和金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board,FSB）等國際組織有關(guān)Fintech監(jiān)管的創(chuàng)新探索進行重點梳理，并在此基礎(chǔ)上提出我國金融監(jiān)管制度改革的若干思考和建議，以期引起國內(nèi)學術(shù)界和實務界對Fintech的廣泛關(guān)注，并為國內(nèi)相關(guān)制度的改革和完善提供有益參考。

一、Fintech的含義及其影響

（一）Fintech的含義。

目前，國際上對Fintech尚未形成一個公認的完整定義。英國將其描述為“應用于金融服務的科技”，其作用范圍包括從“為商品和服務提供便利化的支付方式”到“為全球金融機構(gòu)的運作提供必要的基礎(chǔ)設施”。[1](p1)澳大利亞將其理解為“金融服務中科技的使用”，即能夠創(chuàng)造與核心的銀行業(yè)務、保險業(yè)務或者支付功能相競爭的新型的業(yè)務模式和產(chǎn)品。[2](p2)FSB將其稱為“技術(shù)引發(fā)的金融創(chuàng)新”（Technologically Enabled Financial Innovations），指的是對金融市場、金融機構(gòu)以及金融服務供給產(chǎn)生重大影響的新業(yè)務模式、新技術(shù)應用、新產(chǎn)品服務等，其既包括前端產(chǎn)業(yè)，也包含后臺技術(shù)。[3]在我國，F(xiàn)intech一詞較少活躍于公眾視野。一些學者認為，“互聯(lián)網(wǎng)金融”就是其本土化的提法。實際上，“互聯(lián)網(wǎng)金融”雖然是Fintech的一個重要組成部分，但不能反映其全部內(nèi)涵。

一般認為，F(xiàn)intech綜合利用云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，能夠在廣泛領(lǐng)域?qū)ΜF(xiàn)有金融體系產(chǎn)生影響。依其利用科技的程度和發(fā)展階段不同，F(xiàn)intech可被分為“傳統(tǒng)Fintech”和“新興Fintech”兩種模式：前者為傳統(tǒng)金融服務部門提供一般性的技術(shù)支持，①如英國的First Data，我國的“新大陸支付技術(shù)有限公司”以及IBM等大型現(xiàn)有技術(shù)供應商為這類服務提供支持。See UKTI&EY,Landscaping UK Fintech,6 August 2014,page4，at https://www.gov.uk/government/publications/landscaping-uk-Fintech.后者則聚焦于P2P（Peer to Peer）平臺等新興領(lǐng)域，致力于使現(xiàn)有的金融服務公司非居間化，或者為現(xiàn)有需求提供新的科技解決方案。②如英國的Zopa，我國的宜人貸等都在為新興Fintech提供支持，它們多被稱為“顛覆者”和“創(chuàng)新者”。See UKTI&EY,Landscaping UK Fintech,6 August 2014,page4，at https://www.gov.uk/government/publications/landscaping-uk-Fintech.由于新興Fintech具有極強的創(chuàng)新力和影響力，因而成為國際社會普遍關(guān)注的焦點。本文所稱的“Fintech”也主要指這類能夠?qū)鹑谛袠I(yè)產(chǎn)生顛覆性影響的科技創(chuàng)新活動。

表1 Fintech涉及的主要金融市場活動[2](p3)

結(jié)合表1的內(nèi)容，F(xiàn)intech的含義可以從以下方面來理解：

第一，從依托的技術(shù)來看，它往往是對互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等最新科技的綜合運用。尤其是隨著分布式總賬（distributed ledger）技術(shù)的逐漸成熟，其創(chuàng)新應用也在不斷增加。Fintech的思維不是“1+1=2”，而是“1+1＞2”、“1+n≥X (1+n)”甚至“n+n=∞”，其創(chuàng)新應用的倍增效應極其可觀。

第二，從參與主體來看，它體現(xiàn)的是多元化的主體結(jié)構(gòu)，既可以是銀行、證券公司等持牌金融機構(gòu)進行的網(wǎng)絡化改革，也可以是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進軍金融領(lǐng)域的嘗試，還可以是專門為金融機構(gòu)提供技術(shù)開發(fā)之企業(yè)的創(chuàng)新活動。在Fintech的市場主體關(guān)系中，并不是非此即彼的關(guān)系，而是一種相互協(xié)調(diào)、相互補充、共同進步的立體化協(xié)作關(guān)系。

第三，從內(nèi)容來看，它注重的是以技術(shù)為核心驅(qū)動的金融創(chuàng)新，致力于為金融行業(yè)提供服務、提高效率和降低成本的新型金融工具的研發(fā)，其中既包括第三方支付、P2P借貸、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托等傳統(tǒng)金融工具與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的產(chǎn)物，③根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會章程》，P2P網(wǎng)絡借貸、網(wǎng)絡小額貸款、股權(quán)眾籌、互聯(lián)網(wǎng)支付、金融機構(gòu)創(chuàng)新型互聯(lián)網(wǎng)平臺、基于互聯(lián)網(wǎng)的基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融等都屬于“互聯(lián)網(wǎng)金融”的內(nèi)容。也包括比特幣、機器人智能投顧、智能合約等革新性金融產(chǎn)品、金融服務和業(yè)務模式。

綜上所述，筆者認為，F(xiàn)intech是指各類經(jīng)濟活動主體為提高金融服務的便利性、普惠性，綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、分布式總賬等現(xiàn)代科技對金融行業(yè)進行全方位改造，從而使金融消費者多元化，金融產(chǎn)品和金融模式多樣化的創(chuàng)新活動。

（二）Fintech對金融市場的影響。

Fintech綜合利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新型科技，在金融領(lǐng)域形成諸多新業(yè)務模式、新技術(shù)應用、新產(chǎn)品服務，無疑將對金融市場、金融機構(gòu)以及金融服務供給產(chǎn)生重大影響。其具體表現(xiàn)有以下兩個方面：

一方面，F(xiàn)intech可顯著提升金融效率，促進金融市場的繁榮與發(fā)展。從宏觀層面來看，F(xiàn)intech通過降低金融市場的進入門檻，豐富資本的進入渠道，增強金融市場的透明度，能夠提升金融市場化水平；同時，F(xiàn)intech通過對金融市場信息的高效匹配，利用“長尾效應”、“規(guī)模效應”和“網(wǎng)絡效應”，[4](p13-26)能夠提高資本的邊際效率，從而充分調(diào)動國民儲蓄，提高投資儲蓄轉(zhuǎn)化率和資本配置效率；此外，F(xiàn)intech通過催生大量新型中小金融機構(gòu)，能夠改善金融生態(tài)系統(tǒng)，改變金融經(jīng)濟不對稱格局，最終能夠提高貨幣政策效率，擴大金融市場規(guī)模。從微觀層面來看，F(xiàn)intech能夠從用戶基數(shù)、客戶黏性、技術(shù)專業(yè)性等多個維度提高金融機構(gòu)自身的資本創(chuàng)利水平和資產(chǎn)盈利水平。

另一方面，F(xiàn)intech也可能引發(fā)一些新的風險，威脅金融市場的穩(wěn)定。這主要體現(xiàn)在：其一，F(xiàn)intech所依托技術(shù)的開放性、擴散性和隱蔽性放大了金融外部傳染性風險，增加了金融市場的脆弱性，使得傳統(tǒng)的金融風險更為隱蔽，而黑客攻擊、操作失誤等所引發(fā)的負面影響會更加迅速地擴散至整個金融體系；其二，F(xiàn)intech對數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分析的依賴性強，如果不能保證數(shù)據(jù)的精準度，將會極大地浪費監(jiān)管資源，并可能由于信息誤判導致信用風險；其三，F(xiàn)intech在降低門檻、放大金融市場功能的同時，容易引起“劣幣驅(qū)逐良幣”效應，使金融系統(tǒng)的抗風險能力降低，從而放大金融的順周期性；其四，F(xiàn)intech領(lǐng)域存在大量的監(jiān)管空白，使得企業(yè)的風險偏好增加，金融體系的外部風險成倍放大。

Fintech的迅猛發(fā)展及其對金融市場產(chǎn)生的重大影響，無疑對現(xiàn)代金融監(jiān)管體制和制度提出了新的挑戰(zhàn)。面對日新月異的Fintech，現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制和制度顯露出諸多弊端，主要體現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式不能適應Fintech業(yè)態(tài)不斷更新變化的現(xiàn)實情況，不能滿足金融行業(yè)對科技創(chuàng)新的迫切需求，甚至阻礙了相關(guān)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是傳統(tǒng)的金融監(jiān)管手段與Fintech極強的專業(yè)性不匹配，許多技術(shù)層面的問題得不到有效回應和妥善處理；三是傳統(tǒng)的金融監(jiān)管思路難以有效解決數(shù)量成幾何級數(shù)增長的金融消費者的權(quán)利保護問題；四是傳統(tǒng)的國際金融監(jiān)管框架難以有效應對利用Fintech進行跨國金融犯罪以及新型跨國金融風險問題。

二、國際上對Fintech監(jiān)管的制度創(chuàng)新

Fintech創(chuàng)造的可觀價值及其顯現(xiàn)的巨大潛力，①英國的金融科技部門每年的利潤約200億英鎊，其中36億英鎊來源于“顛覆性”（disruptive）金融科技。See Ernst&Young,Landscaping UK Fintech,2014,page2,at https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/341336/Landscaping_UK_Fintech.pdf(EY 2014).（visited on Nov.1,2016）促使一些老牌國際金融中心開始重視如何釋放Fintech創(chuàng)新紅利的問題。它們率先展開相關(guān)研究，并制定出對應的治理方案和監(jiān)管政策。例如，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）于2015年11月發(fā)布了名為《監(jiān)管沙箱》（Regulatory Sandbox）的報告，經(jīng)征求多方意見后于2016年5月正式推出了“監(jiān)管沙箱”項目，旨在鼓勵Fintech的金融科技創(chuàng)新，保證創(chuàng)新性產(chǎn)品、服務和業(yè)務模式在安全可控的前提下展開運營。英國政府辦公室于2016年發(fā)布了名為《分布式總賬技術(shù)：超越區(qū)塊鏈》的研究報告，提出應在系統(tǒng)參與者利益與更廣泛的社會利益之間實現(xiàn)適度平衡，同時避免形成過于嚴格的監(jiān)管架構(gòu)而阻礙了創(chuàng)新。法國國民議會于2014年通過了《參與性融資法令》，授權(quán)銀行業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管部門對P2P平臺進行監(jiān)管。新加坡金融監(jiān)管局（MAS）借鑒了英國經(jīng)驗，于2016年8月完成了《金融科技監(jiān)管沙箱指南（征求意見稿）》的征詢工作。由美國證券交易委員會（SEC）修改了近三年的《創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，簡稱《JOBS法案》）第三部分于2015年10月30日獲得投票通過，其中明確了股權(quán)眾籌的合法地位，并對其運營做出了具體規(guī)定。美國商品期貨交易委員會（CFTC）在近期確認了其有權(quán)依據(jù)《商品交易法》（CEA）對比特幣等虛擬貨幣進行監(jiān)管。

在主要金融發(fā)達國家相繼將Fintech的風險監(jiān)管納入法律監(jiān)管軌道的情況下，相關(guān)國際金融組織也開始關(guān)注Fintech的發(fā)展和監(jiān)管問題。例如，國際貨幣基金組織（IMF）于2016年發(fā)布了《虛擬貨幣及其擴展：初步思考》，對爭議較大的比特幣等虛擬貨幣及其依托的分布式總賬技術(shù)進行了分析研究，并提出了相應的監(jiān)管建議。同年，F(xiàn)SB也發(fā)布了《Fintech：情景描述和分析框架》（Fintech:Describing the Landscape and a Framework for Analysis），明確了Fintech的定義，并推出了一個層次比較清晰的風險監(jiān)管框架。

梳理國際上有關(guān)Fintech監(jiān)管的實踐探索可發(fā)現(xiàn)，具有制度創(chuàng)新特色的成果主要有以下幾項：

（一）監(jiān)管沙箱——鼓勵Fintech創(chuàng)新的監(jiān)管工具。

“監(jiān)管沙箱”首創(chuàng)于英國，是監(jiān)管部門為Fintech開辟的一個“安全空間”，在其中，F(xiàn)intech企業(yè)可以對監(jiān)管存疑的創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新服務和創(chuàng)新商業(yè)模式進行測試，而不會立即引起常規(guī)性監(jiān)管的所有后果。[5](p2)“監(jiān)管沙箱”有別于依據(jù)數(shù)據(jù)報表的傳統(tǒng)風險控制型監(jiān)管，其重點在于為科技創(chuàng)新掃除不必要的監(jiān)管障礙，引導創(chuàng)新企業(yè)與監(jiān)管部門展開雙向互動，是一種主動適應Fintech發(fā)展趨勢的新型監(jiān)管工具。

英國有關(guān)“監(jiān)管沙箱”的實踐起步較早，發(fā)展也較為成熟，后被新加坡、澳大利亞等國紛紛效仿，具有很強的借鑒意義。在英國，“監(jiān)管沙箱”主要實行企業(yè)自愿申請制，由金融行為監(jiān)管局（FCA）負責實施，并針對以下三種不同類型的主體提供不同的配套監(jiān)管方案：一是未取得牌照的Fintech公司。FCA為這類企業(yè)提供“受限制的授權(quán)”以展開測試，如果其滿足了“全部”要求，則可以取消之前的限制。此外，F(xiàn)CA還為一些初創(chuàng)企業(yè)設置了“沙箱保護傘”，以進一步減輕企業(yè)申請授權(quán)的負擔。二是已取得牌照的Fintech公司。這類公司盡管已經(jīng)取得相應牌照，但是產(chǎn)品、服務或經(jīng)營模式在現(xiàn)有監(jiān)管框架中難以找到對應的規(guī)則。FCA為其提供個性化指導（包括解釋相關(guān)規(guī)則等），根據(jù)測試情況移除或者修改部分規(guī)則，在符合條件的情況下為其發(fā)放“無異議函”（No enforcement action letters,NALs）。三是提供金融服務的科技公司?？萍脊就ㄟ^外包合同等為FCA監(jiān)管企業(yè)提供服務的，其適用的監(jiān)管方案參照第二類主體。上述企業(yè)申請進入“監(jiān)管沙箱”前，需要符合一定的評估標準，其中包括能否使消費者獲益，是否必要通過真實環(huán)境并進入沙箱測試，是否為受監(jiān)管業(yè)務提供創(chuàng)新，創(chuàng)新是否具有開拓性或者對市場有重大改變等。FCA依評估標準選出合格企業(yè)后，與它們逐一商定測試方案，并會同PRA（存在雙重監(jiān)管的情況下）發(fā)布“沙箱”監(jiān)管工具。在測試期內(nèi)，企業(yè)定期報告測試結(jié)果和風險管理狀況。測試結(jié)束后，企業(yè)提交最終報告，監(jiān)管部門給出書面反饋。整個測試期一般為3-6個月，這無疑縮短了創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務推向市場的時間，有利于降低上市的成本。

“監(jiān)管沙箱”營造了一個傳統(tǒng)監(jiān)管制度之外的新的監(jiān)管環(huán)境，體現(xiàn)了新時代的創(chuàng)新監(jiān)管理念。首先，“監(jiān)管沙箱”強調(diào)市場主體和監(jiān)管者之間以及監(jiān)管部門之間的溝通交流與合作。這對于促進監(jiān)管和創(chuàng)新的雙向發(fā)展是十分必要的，監(jiān)管者需要幫助市場主體理解和掌握隨時變化的監(jiān)管要求，而市場主體也應當及時反饋創(chuàng)新情況以配合監(jiān)管者調(diào)整監(jiān)管方向，與此同時，各監(jiān)管部門之間也需要在監(jiān)管細則上加強溝通以便測試的順利進行。其次，“監(jiān)管沙箱”重視政府主導的、動態(tài)的監(jiān)管規(guī)則及其改革和完善。監(jiān)管部門根據(jù)申請主體的不同設置差異化的監(jiān)管方案，在守住底線——即符合國家層面的法律以及國際法，不損害金融消費者的合法權(quán)益[5]——的情況下對現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則進行適當調(diào)整，有利于主動適應Fintech的快速發(fā)展變化。最后，“監(jiān)管沙箱”特別注重金融消費者的獲得感?！氨O(jiān)管沙箱”不僅在進入條件中要求創(chuàng)新產(chǎn)品能夠使消費者獲益，而且還規(guī)定消費者在充分知情的情況下可以參與到測試之中，如果其受到損害，可以獲得相應賠償。這種以消費者利益為出發(fā)點和落腳點的制度安排，能夠進一步刺激Fintech企業(yè)的充分競爭，有利于金融市場的良性發(fā)展。

（二）淡中心化監(jiān)管——強化Fintech綜合治理的監(jiān)管思路。

“淡中心化監(jiān)管”是指在監(jiān)管制度設計上，一方面淡化政府的中心作用，另一方面強化金融市場參加者和相關(guān)行業(yè)組織的作用。受分布式總賬技術(shù)及衍生產(chǎn)品應用的影響，“去政府中心”現(xiàn)象在一些科技發(fā)達國家和發(fā)展中國家中正悄然發(fā)生，其主要表現(xiàn)為支付系統(tǒng)、征信系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設施離心力加大，政府的監(jiān)管權(quán)力正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為此，英國政府科學辦公室在一份報告中強調(diào)，要加強監(jiān)管部門與產(chǎn)業(yè)界、學術(shù)界的合作，維護政府在監(jiān)管中的主導地位，以“淡化政府中心”預防“去政府中心”的危險?！暗行幕O(jiān)管”的基本思路是：隨著分布式總賬技術(shù)及其應用的發(fā)展，治理和監(jiān)管之間應當緊密結(jié)合，在包括隱私保護、分布式總賬內(nèi)容的完整性和安全性、針對個人和機構(gòu)的有效認證協(xié)議等核心領(lǐng)域，政府不再是設定監(jiān)管規(guī)則的唯一主體，而是與學術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界一道，共同尋求應對新技術(shù)帶來的法律風險、道德風險和技術(shù)風險的解決方案。[6]這種多主體廣泛合作的監(jiān)管模式，在適度平衡分布式總賬參與者和其他利益相關(guān)方之間權(quán)益的同時，能夠有彈性地應對系統(tǒng)性金融風險和預防犯罪活動，并且避免過于嚴格的監(jiān)管架構(gòu)阻礙金融科技創(chuàng)新。

金融市場參加者和行業(yè)協(xié)會是促使Fintech不斷更新?lián)Q代的原生動力，也是影響Fintech發(fā)展走向的決定性因素。英美等國際金融中心所在地國為強化這些主體的自治能力和自律作用進行了不懈努力。2011年，三家英國牽頭的P2P公司（Zopa、RateSetter、FundingCircle）組成了一個名為P2PFA（Peer to Peer Finance Association）的行業(yè)自律協(xié)會。該協(xié)會于2013年出臺了一套行業(yè)自律規(guī)則，對最低運營資本、客戶資金分離、網(wǎng)絡平臺管理等重要事項進行了嚴格的規(guī)定。以上述規(guī)則為基礎(chǔ)，F(xiàn)CA于2014年3月出臺了《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)眾籌及通過其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法》。該辦法除了更為側(cè)重于宏觀審慎和消費者保護之外，許多核心內(nèi)容與P2PFA的規(guī)則相同。2017年元月，美國發(fā)布了《Fintech框架》白皮書，強調(diào)要改變政府單方面領(lǐng)導的“公私合作”（cooperation）為政企更為平等的“公私協(xié)作”（collaboration），同時還要積極拓寬金融市場的進入渠道，防止技術(shù)歧視，發(fā)展普惠金融，最大限度地使金融消費者獲益。

在Fintech尚處于發(fā)展初期，其業(yè)務屬性和風險輪廓尚不清晰的情況下，推行“行業(yè)自律先行——政府監(jiān)管跟上”的治理與監(jiān)管路徑，能夠有效促使行業(yè)自律與政府監(jiān)管之間的良性互動，有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會與政府部門的各自優(yōu)勢，從不同側(cè)面對發(fā)展中的Fintech整個行業(yè)進行及時規(guī)范和動態(tài)調(diào)整。這對于未來實現(xiàn)高效而專業(yè)化的監(jiān)管具有啟示意義。分析英國P2PFA可以看到，要使“行業(yè)自律先行”較好地發(fā)揮作用，首先要求相關(guān)行業(yè)協(xié)會具有“強中心化”的特征，即擁有嚴格的章程、完備的組織架構(gòu)以及具有廣泛代表性的會員。其次，行業(yè)協(xié)會能夠制定出一套內(nèi)容詳盡、較為嚴格的行業(yè)規(guī)范，并且實際上對相關(guān)領(lǐng)域發(fā)生著積極作用，行業(yè)認可度高。最后，行業(yè)協(xié)會還應主動尋求自身的合法地位，并主動接受政府部門的監(jiān)管，在法律監(jiān)管框架下持續(xù)地發(fā)揮作用?！罢O(jiān)管跟上”則意味著政府部門要充分吸收行業(yè)協(xié)會自律管理的成功經(jīng)驗，制定出能夠更好地服務大局、更有利于促進行業(yè)整體健康發(fā)展的監(jiān)管目標和規(guī)則。除了前述自上而下的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)的合作關(guān)系外，公私協(xié)作也正在越來越多地通過圓桌會議、論壇等展開活動。這種涵蓋政府在內(nèi)，匯聚有關(guān)科技創(chuàng)新、風險分析、政策研究等各類團體的溝通交流平臺，能夠建立更為平等的公私協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新和監(jiān)管之間的良性互動和高效轉(zhuǎn)化。

（三）分析框架——指導Fintech風險評估的監(jiān)管框架。

鑒于Fintech對全球金融系統(tǒng)具有革命性的影響，F(xiàn)SB認為有必要在國際層面建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架，以防控其對于金融穩(wěn)定的潛在風險。為此，2016年3月，F(xiàn)SB發(fā)布了名為《Fintech：情景描述和分析框架》的研究報告，對分布式總賬技術(shù)、虛擬貨幣和P2P借貸等金融科技創(chuàng)新的主要領(lǐng)域進行了分類，并提出了一個評估Fintech對金融穩(wěn)定影響的分析框架。該分析框架著眼于創(chuàng)新的本質(zhì)及其影響，重點提出了監(jiān)管當局評估Fintech應當注重的三個步驟：[3](p3)其一，分析各類金融科技產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新內(nèi)容及其機構(gòu)的創(chuàng)新特征。這是分析框架中最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的一步。Fintech業(yè)態(tài)復雜，創(chuàng)新因素與金融活動層層疊加，這使得監(jiān)管當局難以穿透監(jiān)管對象掌握其本質(zhì)，因此，應從內(nèi)容和主體兩個方面對其進行分析。對于創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的內(nèi)容，主要考察其經(jīng)營模式的實質(zhì)；針對機構(gòu)的特征，則主要考察其管理和內(nèi)控是否符合金融行業(yè)的基本特征。其二，分析金融科技創(chuàng)新的驅(qū)動因素并加以區(qū)分。具體做法為，通過分析創(chuàng)新產(chǎn)品和服務以及創(chuàng)新業(yè)務模式產(chǎn)生的原因，將“真創(chuàng)新”與“偽創(chuàng)新”加以區(qū)分。對有利于降低成本、優(yōu)化風險管理、填補金融服務空白、滿足市場需求的“真創(chuàng)新”，應在整改、規(guī)范的基礎(chǔ)上給予支持；對于意圖規(guī)避監(jiān)管或進行監(jiān)管套利，甚至涉嫌非法集資等犯罪行為的“偽創(chuàng)新”，則應給予嚴厲打擊。其三，評估Fintech在微觀層面和宏觀層面對金融穩(wěn)定的影響。在微觀層面需要考慮的是，F(xiàn)intech創(chuàng)新產(chǎn)品對傳統(tǒng)金融機構(gòu)的商業(yè)模式、金融市場各主體的行為方式以及市場整體購買行為三方面的影響。在宏觀層面則重點評估Fintech的外部性效應大小，以及是否會對金融體系的復雜性、透明度、流動性、杠桿率、信用風險和交易對手風險等方面造成實質(zhì)性影響，是否會對整個金融系統(tǒng)的期限轉(zhuǎn)換、流動性錯配和風險轉(zhuǎn)換造成影響，是否會對市場結(jié)構(gòu)和競爭造成實質(zhì)性影響。

分析框架對Fintech的硬件條件、軟件條件以及外部影響提出了層次分明的評估思路，不僅為各國監(jiān)管當局全面把握Fintech業(yè)態(tài)提供了操作指南，而且為未來國際金融監(jiān)管制度的改革指明了方向。其核心原則包括：第一，在監(jiān)管方式上，應當將“創(chuàng)新監(jiān)管”作為合規(guī)監(jiān)管、風險監(jiān)管的補充。FSB強調(diào)，必須首先確保監(jiān)管框架不抑制創(chuàng)新，并以此為前提，發(fā)揮其對金融變革潛在的系統(tǒng)性風險的防控作用。合規(guī)監(jiān)管注重的是事后，風險監(jiān)管注重的是事前，而創(chuàng)新監(jiān)管則注重引導。因此，在分析框架下，應注重對“創(chuàng)新”含義的解讀，并利用監(jiān)管規(guī)則積極引導企業(yè)走向真正的創(chuàng)新。第二，在國內(nèi)層面，金融監(jiān)管體系內(nèi)各監(jiān)管主體之間必須協(xié)調(diào)一致。只有加強監(jiān)管者之間的溝通交流，才能完整地把握一個Fintech機構(gòu)或者創(chuàng)新產(chǎn)品的整體面貌。這就對采取分業(yè)監(jiān)管模式的國家提出了挑戰(zhàn)，是在現(xiàn)有制度下展開聯(lián)合監(jiān)管，建立一個長效的交流共享機制，還是進行更為徹底的改革，需要各國根據(jù)自己的國情加以考慮。第三，在跨境層面，必須加強國際金融監(jiān)管合作。Fintech所依托的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的跨界性，使得全球金融市場的關(guān)系空前緊密，監(jiān)管部門在分析其外部影響時必須考慮國際因素。FSB已公開表示，將與巴塞爾委員會等國際標準制定機構(gòu)開展務實合作，以分析監(jiān)管框架的具體應用情況。這對建立更為密切的國際金融監(jiān)管合作提出了要求。

當前，各國正處于對Fintech監(jiān)管的探索階段，國際上尚未形成一個可復制的成熟經(jīng)驗。分析框架作為FSB主推的工作重點，提供了一個比較明確的監(jiān)管制度指引，重點指出了風險評估應當注重的基本要素，并為進一步開展國際協(xié)作奠定了基礎(chǔ)，應當引起各國監(jiān)管當局的高度重視。

三、我國對Fintech監(jiān)管的制度弊端與改革思考

（一）我國對Fintech監(jiān)管的制度弊端。

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，我國的Fintech行業(yè)已走在世界前列，未來兩年將迎來發(fā)展高峰。與此同時，泛亞金屬交易所事件、e租寶事件、僑興債事件等接連發(fā)生，嚴重擾亂了金融市場秩序，損害了金融消費者權(quán)益。這些事件背后反映了Fintech行業(yè)發(fā)展超前而監(jiān)管制度滯后的問題，詳言之，其主要表現(xiàn)在：

1.堅持分業(yè)監(jiān)管，容易滋生監(jiān)管套利空間。

目前，我國Fintech的綜合經(jīng)營和跨界經(jīng)營已成常態(tài)，而現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管框架內(nèi)不同機構(gòu)從事相似業(yè)務所接受的監(jiān)管強度并不相同，極易導致跨市場套利行為的出現(xiàn)。這將可能成為我國金融監(jiān)管體系存在的最大結(jié)構(gòu)性風險。例如，我國近年來頗為盛行的“輕松籌”平臺，該平臺開放有“微愛通道”、“夢想清單”和“嘗鮮預售”三大板塊，分別從事類似慈善、保險、融資等業(yè)務，是典型的眾籌機構(gòu)。2016年，“輕松籌”的估值達到3.5億美元。而這樣一個極具市場規(guī)模和社會影響力的企業(yè)卻沒有受到任何一個金融監(jiān)管部門確定性的監(jiān)管，大量沉淀資金的動向不明，金融風險積聚。2017年，“輕松籌”被民政部依據(jù)《慈善法》約談整改，但并未有公開資料顯示其被金融監(jiān)管部門“認領(lǐng)”。盡管我國已經(jīng)出臺了《股權(quán)眾籌風險專項整治工作實施方案》《互聯(lián)網(wǎng)保險風險專項整治工作實施方案》等文件，其整治內(nèi)容包括了“輕松籌”的部分融資項目，但證監(jiān)會、保監(jiān)會如何同時介入這一綜合性平臺進行監(jiān)管仍然是一個懸而未決的問題。此外，我國目前尚未針對其他眾籌形式出臺法律法規(guī)和政策性文件?！拜p松籌”這類平臺仍然可以在未取得相應資質(zhì)的情況下展開眾籌業(yè)務，并且一旦將業(yè)務“改頭換面”，各監(jiān)管部門在識別過程中也會存在困難。造成這種現(xiàn)象的根本原因就在于我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式難以對綜合性經(jīng)營平臺進行有效認領(lǐng)和監(jiān)管。

2.注重事后治理，可能引發(fā)多種后遺癥。

互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在我國金融領(lǐng)域的應用已經(jīng)進入高速發(fā)展期，F(xiàn)intech新生業(yè)務的速度不亞于細胞分裂。以往沿用的先發(fā)現(xiàn)問題、后制定對策的傳統(tǒng)監(jiān)管思路已越來越難以跟上Fintech業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展的節(jié)奏。我國現(xiàn)有法律法規(guī)的滯后性在這種新形勢下也表現(xiàn)得更加突出：一方面，嚴格細化的法律條文不能全部涵蓋金融創(chuàng)新的所有內(nèi)容；另一方面，一些監(jiān)管規(guī)則不能適應、甚至直接制約金融創(chuàng)新的發(fā)展。支付寶目前已經(jīng)成為我國移動支付領(lǐng)域改革的先鋒，但是監(jiān)管滯后使其業(yè)務開展過程中存在著許多風險。2016年底爆發(fā)了僑興債事件，浙商財險為此付出了11億元的代價，而金融消費者的利益也受到不同程度的損害，其嚴重的后遺癥則是直接導致公眾對金融市場的信心下降和對新興業(yè)務的排斥。這一事件反映出，目前我國Fintech業(yè)務的風險管控存在漏洞，而監(jiān)管部門只注重事后處置，這無疑不利于Fintech行業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，其教訓是慘重的。

3.強調(diào)集中監(jiān)管，不適應專業(yè)化發(fā)展趨勢。

互聯(lián)網(wǎng)及其衍生技術(shù)具有扁平化特性，尤其是最近討論得十分火熱的區(qū)塊鏈以及分布式總賬技術(shù)，具有顯著的淡中心化特征。這種技術(shù)發(fā)展所帶來的社會關(guān)系變革在金融體系上體現(xiàn)得十分明顯。而我國傳統(tǒng)的監(jiān)管思路是以中央政府為中心的集中式監(jiān)管，在政策制定、規(guī)則出臺、監(jiān)管實施等各個環(huán)節(jié)，多為自上而下的絕對式傳導，缺乏交流互動，這就導致我國金融監(jiān)管技術(shù)的專業(yè)化程度較低，金融監(jiān)管部門和新興企業(yè)之間的溝通不到位，不利于及時有效地發(fā)現(xiàn)和解決Fintech引發(fā)的新風險和新問題。e租寶事件發(fā)生的一個很重要的因素就是金融監(jiān)管部門沒有及時了解企業(yè)的實質(zhì)情況，未適時介入其網(wǎng)絡銷售平臺進行審核，直至事態(tài)出現(xiàn)大面積惡化以后才有所反應。有關(guān)比特幣的監(jiān)管問題在我國也一直處于比較邊緣的狀態(tài)，與此同時，火幣網(wǎng)等社群對監(jiān)管又存在著十分強烈的需求。這一現(xiàn)狀與比特幣在國內(nèi)龐大的交易量及其所帶來的巨大的潛在風險是不相稱的，其根源也同樣在于過于集中的監(jiān)管模式難以顧及這類科技性較強的前沿產(chǎn)業(yè)。

（二）我國Fintech監(jiān)管制度的改革思考。

從以上分析可知，目前我國的金融監(jiān)管制度在Fintech語境下存在諸多弊端，不能積極應對Fintech在發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。為順應Fintech的時代潮流，我國應當借鑒英美等國和FSB有關(guān)Fintech監(jiān)管創(chuàng)新的制度成果，對現(xiàn)有金融監(jiān)管制度進行適度改革。其主要措施包括：

1.穩(wěn)步實施穿透式監(jiān)管，以應對Fintech發(fā)展的現(xiàn)實需求。

近年來，業(yè)界對混業(yè)監(jiān)管的呼聲日益高漲。誠然，混業(yè)監(jiān)管天然適用于混合經(jīng)營業(yè)態(tài)。從監(jiān)管者角度看，統(tǒng)一的監(jiān)管部門能夠全面掌握受監(jiān)管企業(yè)的各類信息，充分了解企業(yè)的經(jīng)營動向，有效判斷企業(yè)的綜合性金融風險，有利于降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。從企業(yè)角度看，統(tǒng)一監(jiān)管能夠使Fintech企業(yè)從創(chuàng)新研發(fā)到市場投放的整個流程更為便利和高效，有利于促進金融市場繁榮，增進大眾福祉。從改革的方向看，混業(yè)監(jiān)管符合我國金融體系正在發(fā)生的一系列深刻變革。但是，由于相關(guān)各部門對于改革方案的爭論分歧較大，在短時間內(nèi)要進行一個比較完全的機構(gòu)調(diào)整不太現(xiàn)實。面對Fintech的迅猛發(fā)展態(tài)勢，金融監(jiān)管不能停滯不前，必須跟上時代步伐。按照FSB分析框架所提出的監(jiān)管思路，應當在涉及Fintech監(jiān)管的各部門之間建立起一個長期有效的密切溝通渠道，以防范可能發(fā)生的系統(tǒng)性風險。因此，我國可以考慮先從現(xiàn)有的監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊領(lǐng)域入手，建立起一個更加有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，實行“穿透式監(jiān)管”。“穿透式監(jiān)管”首見于國務院辦公廳2016年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》，它要求透過表面判定業(yè)務本質(zhì)屬性，確定監(jiān)管職責，從而判斷各主體應遵循的行為規(guī)則與監(jiān)管要求。穿透式監(jiān)管是實現(xiàn)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的重要手段，[7](p27-28)有利于應對目前金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營的整體態(tài)勢。我國應當穩(wěn)步實施穿透式監(jiān)管，并使其逐漸成為新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的核心內(nèi)容。

2.逐步實現(xiàn)主動型監(jiān)管，以引領(lǐng)Fintech產(chǎn)生的復雜變局。

變被動型監(jiān)管為主動型監(jiān)管，是目前國際上應對Fintech快速發(fā)展所產(chǎn)生的復雜變局的基本思路。我國也應以改革的思路順應Fintech發(fā)展的新態(tài)勢，逐步實現(xiàn)主動型監(jiān)管，努力使政府行為不被Fintech的千變?nèi)f化所牽制，而是主動引領(lǐng)創(chuàng)新，培育創(chuàng)新，把握最新的行業(yè)動態(tài)，并能夠根據(jù)Fintech的發(fā)展動向隨時做出政策上的調(diào)整和應對。其中，監(jiān)管創(chuàng)新應當被置于改革首位，即保持監(jiān)管部門在監(jiān)管規(guī)則制定和監(jiān)管手段應用等方面的科技前沿位置。具體來說，在人員設置上，應選拔同時具備金融專業(yè)背景和信息科技專業(yè)背景的高素質(zhì)復合型人才；在基礎(chǔ)設施配備上，應強化數(shù)據(jù)搜集、分析和聯(lián)合處理的軟硬件設施，加強數(shù)據(jù)和信息的安全防護系統(tǒng)，及時更新病毒數(shù)據(jù)庫并測試應急響應系統(tǒng)；在監(jiān)管方式上，應建立完善的日常的、長效的和動態(tài)的監(jiān)管機制，確保數(shù)據(jù)搜集的完整性、準確性以及數(shù)據(jù)分析的合理性、靶向性，重視同一創(chuàng)新企業(yè)下的并表監(jiān)管；在監(jiān)管手段上，應結(jié)合本國國情，借鑒“創(chuàng)新中心”、“監(jiān)管沙箱”等國外先進經(jīng)驗，進行互動式、動態(tài)化的監(jiān)管。除監(jiān)管創(chuàng)新外，主動型監(jiān)管還應體現(xiàn)在主動引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域的國際規(guī)則制定和國際監(jiān)管合作上。鑒于FSB已經(jīng)提出了評估Fintech風險的分析框架，各監(jiān)管部門應密切關(guān)注其最新動向，積極參與相關(guān)國際規(guī)則和標準的制定，開展全方位、多層次的國際合作，同時，抓緊研究金融數(shù)據(jù)跨境流動的相關(guān)規(guī)則，加強與國外監(jiān)管部門的信息共享，及時更新我國Fintech風險數(shù)據(jù)庫，防范全球系統(tǒng)漏洞和黑客攻擊對金融系統(tǒng)的沖擊和影響。

3.嘗試淡中心化監(jiān)管，以適應新興領(lǐng)域Fintech的快速發(fā)展。

順應互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)帶來的社會扁平化和去中心化趨勢，我國的金融監(jiān)管思路應嘗試實行淡中心化監(jiān)管。需要指出的是，“淡中心”并不是“去中心”，而是在中央政府部門主導下，更多地發(fā)揮金融市場其他主體的能動作用，加強監(jiān)管框架內(nèi)各主體之間的交流互動。淡中心化監(jiān)管應當體現(xiàn)如下特征：首先，中央和地方監(jiān)管部門之間相互配合，監(jiān)管職能的重心更多地放在地方政府。這主要是因為，地方政府處在培育和發(fā)展金融科技企業(yè)的第一線，其對創(chuàng)新企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的掌握和分析有天然優(yōu)勢。第二，政府監(jiān)管與行業(yè)自律并行，行業(yè)自律規(guī)則成為影響監(jiān)管規(guī)則的重要因素。金融科技的專業(yè)性使得行業(yè)組織在這一領(lǐng)域有著技術(shù)等方面的優(yōu)勢，在監(jiān)管部門完成技術(shù)全面升級之前，行業(yè)自律就顯得尤為重要。為此，我國應當強化行業(yè)組織的功能作用，由此形成的相關(guān)規(guī)則也應當成為監(jiān)管部門制定規(guī)則的重要參考。第三，政府與科技企業(yè)、技術(shù)社團和學術(shù)界之間實現(xiàn)深入地溝通合作，使各方及時了解和分享行業(yè)最新動態(tài)，并將數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)分析、信息保護等風險監(jiān)管工作分配給最合適的主體，協(xié)同完成監(jiān)管目標。最后，充分調(diào)動金融消費者的能動性，提高其在監(jiān)管全過程的參與度。鑒于在Fintech中金融消費者的活躍度空前高漲，我國應當及時明確金融消費者的中心位置，使其在監(jiān)管制度設計的落腳點、制度出臺的全過程以及制度維護和完善等各個環(huán)節(jié)上都有所體現(xiàn)。此外，依托大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開展民意的搜集和分析，也有利于監(jiān)管政策的出臺、監(jiān)管過程的監(jiān)督和監(jiān)管效果的反饋，最大限度地實現(xiàn)金融效率和金融安全的平衡。

四、結(jié)語

研究表明，現(xiàn)代金融監(jiān)管的使命就是為金融市場的健康發(fā)展保駕護航；金融監(jiān)管應當兼顧金融安全和金融效率，在鼓勵金融創(chuàng)新的同時維護金融穩(wěn)定。[8](p388-390)為了最大限度地發(fā)揮Fintech對金融市場的促進作用，盡可能地抑制其對金融穩(wěn)定帶來的負面影響，有必要針對Fintech的特性，探索一套新的監(jiān)管模式、監(jiān)管方法和監(jiān)管措施，對Fintech實行科學、適度、有效的監(jiān)管。應當說，緊跟金融創(chuàng)新的步伐開展Fintech監(jiān)管制度創(chuàng)新，不僅是鼓勵金融科技創(chuàng)新、促進金融市場繁榮的現(xiàn)實需要，而且是防范金融風險、維護金融穩(wěn)定的必然要求，對于健全國內(nèi)監(jiān)管體系和完善國際監(jiān)管制度都具有極其重要的意義?？梢灶A見，隨著Fintech的日益發(fā)展及其對金融市場的影響日益增大，這場使科技界和金融界水乳交融的新變革必將賦予金融監(jiān)管制度創(chuàng)新以無限可能性。如何有效利用Fintech技術(shù)優(yōu)勢和創(chuàng)新思維，調(diào)整和完善相應的治理方式和監(jiān)管制度，探索出一套符合Fintech發(fā)展需要的監(jiān)管制度框架，將是擺在我國乃至世界各國金融監(jiān)管者面臨的一項重要而緊迫的任務。

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責任編輯 王 京

D922.28

A

1003-8477（2017）06-0156-08

李仁真（1956—），女，武漢大學中國邊界與海洋研究院、法學院教授；申晨（1992—），女，武漢大學中國邊界與海洋研究院國際法專業(yè)碩士研究生。

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“國際金融法律秩序變革研究”（11JJD82009）的階段性研究成果。