張雪霖

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

征拆背景下低保政策執(zhí)行的邏輯
——以豫中南市G鄉(xiāng)的低保政策實(shí)踐為例

張雪霖

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

征拆背景下，在鄉(xiāng)村低保政策的執(zhí)行中出現(xiàn)了未民主評(píng)議和民主公示、“終生?！?、“死人?！币约霸诘捅艉偷捅Ｈ酥g搖擺等問(wèn)題。從結(jié)構(gòu)-制度上看，村莊內(nèi)生的分類治理體系瓦解，村干部對(duì)低保政策的執(zhí)行陷入了制度性乏力。征地拆遷為村莊帶來(lái)巨額利益，贏利型經(jīng)紀(jì)人競(jìng)相登上村莊政治舞臺(tái)。通過(guò)“賄選民主”上臺(tái)的村干部卻采取寡頭式治理，群眾對(duì)低保信息不知曉，對(duì)村干部實(shí)行自下而上的民主監(jiān)督成為制度擺設(shè)?；鶎诱媾R征地拆遷的中心工作，需要借助村干部的力量，無(wú)力自上而下的監(jiān)督。在中央政府介入后，地方政府為求自保，變相上收低保分配權(quán)，低保政策執(zhí)行異化。

農(nóng)村低保；贏利型經(jīng)紀(jì)人；村民自治；鄉(xiāng)村利益共同體；策略主義

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)80年代初以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略”，取得重大歷史成就。邁入21世紀(jì)之后，中國(guó)已經(jīng)初步解決溫飽問(wèn)題，貧困人口的區(qū)域性和集中性特征在淡化，呈現(xiàn)出點(diǎn)狀式的分散化趨勢(shì)。有鑒于此，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》），這標(biāo)志著農(nóng)村低保制度已進(jìn)入全面推進(jìn)階段?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。不同于區(qū)域式扶貧開發(fā)政策，農(nóng)村低保制度主要是以收入補(bǔ)貼的形式救助農(nóng)村貧困家庭居民。低保制度被譽(yù)為社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”和社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”。研究低保制度不僅具有理論意義，還具有更為重大的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村低保制度的研究主要有三種視角：一是制度和政策研究的視角，即分析農(nóng)村低保制度和政策存在的問(wèn)題以及對(duì)策。如認(rèn)為低保政策標(biāo)準(zhǔn)模糊、低保對(duì)象難確定、低保資金缺乏、程序不民主與不公開、管理不規(guī)范、低保制度不健全和缺乏相關(guān)的配套機(jī)制等，詳見鄧大松[1]、方菲[2]、李忠林[3]、張雪林[4]。二是從農(nóng)民的視角理解低保分配的異化。如劉燕舞[5]、李寬[6]認(rèn)為農(nóng)民對(duì)低保政策的救助功能存在認(rèn)知偏差，分配的悖論在于農(nóng)民自身不能吃虧的小私邏輯或以個(gè)人為中心的極端平均主義邏輯，致使低保的分配不管是由村干部決定，或是由村民代表會(huì)議評(píng)選決定，亦或是全民公決的形式都會(huì)有不滿出現(xiàn)。三是從鄉(xiāng)村治理的視角分析低保政策在實(shí)踐中的異化。如賀雪峰[7]、耿羽[8]、郭亮[9]發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革后村級(jí)治理資源萎縮和治權(quán)的弱化使得由上而下輸入的低保資源在分配中性質(zhì)異化，低保資源從救助貧困人口的目標(biāo)轉(zhuǎn)變成村組干部的治理手段。單純的制度與政策研究的視角難以深入到政策實(shí)踐的復(fù)雜經(jīng)驗(yàn)中去，研究結(jié)果難免落于空泛。農(nóng)民和村級(jí)治理的研究視角能夠深入到低保政策執(zhí)行過(guò)程，呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜性和靈動(dòng)性，本文也將采用鄉(xiāng)村治理的視角。鄉(xiāng)村治理涉及到鄉(xiāng)政府、村組織和農(nóng)民三方利益主體，以及鄉(xiāng)村關(guān)系和干群關(guān)系兩組關(guān)系。但既有的研究側(cè)重分析的是低保分配中的村組織或農(nóng)民兩方利益主體，忽視了鄉(xiāng)政府一級(jí)主體和鄉(xiāng)村關(guān)系；且僅僅從村級(jí)治理資源萎縮的角度對(duì)村組織分析，忽視了村組織的性質(zhì)、角色以及村民自治的約束。

筆者調(diào)查的豫中南市G鄉(xiāng)從2010年開始快速的城市化，帶來(lái)大量的征地拆遷工作。以G村為例，自2010年第一次征地至今已經(jīng)征走了1000多畝地，整個(gè)村1/3的土地已經(jīng)被征完。關(guān)于土地利益的分配，鄉(xiāng)政府每征一畝地鄉(xiāng)提取1000元，村提取2000元，因此，光征地這一項(xiàng)而言，G村的集體收入就有200多萬(wàn)元。對(duì)于G村而言，因?yàn)檎鞯夭疬w工作而使得村莊的資源流量增大，從利益稀疏型的村莊變成了利益密集型的村莊，村組織重新獲得了豐富的治理資源。村組織擁有了治理資源后，并沒(méi)有使村莊達(dá)到善治狀態(tài)，低保政策的執(zhí)行反而出現(xiàn)了特殊的亂象。

二、田野實(shí)踐：低保政策執(zhí)行的問(wèn)題

按照《通知》的規(guī)定，低保制度應(yīng)該實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，即低保戶中死亡的人口要及時(shí)去掉以及當(dāng)時(shí)符合低保條件現(xiàn)在不符合低保條件的也應(yīng)該及時(shí)取消，而過(guò)去不符合低保條件現(xiàn)在符合低保條件的應(yīng)及時(shí)評(píng)上，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退。G村有近3000口人，按照4.5%的比例應(yīng)該能分配到135個(gè)低保名額，但是現(xiàn)在村莊中評(píng)上的只有128個(gè)低保人，因剛?cè)ナ酪粋€(gè)，所以還剩下127個(gè)。筆者統(tǒng)計(jì)了 G村自2006年以來(lái)的新增低保數(shù)量（見表1）和G村李西組的低保情況（見表2）。結(jié)合訪談和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，G鄉(xiāng)的低保政策執(zhí)行存在未民主評(píng)議和民主公示、終生保、低保指標(biāo)空檔以及在低保戶與低保人之間搖擺等問(wèn)題。

表1 G村每年新增低保數(shù)量

（一）未民主評(píng)議和民主公示

《通知》規(guī)定低保的評(píng)選程序是個(gè)人申請(qǐng)、村組干部提出評(píng)選意見、鄉(xiāng)民政所審核、區(qū)（縣）民政局審批。村委組織在代理評(píng)選低保工作時(shí)應(yīng)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議和民主公示。對(duì)于村組干部提供的低保名單，民政所要100%入戶調(diào)查審核，民政局則進(jìn)行30%的抽查。鄉(xiāng)民政所入戶調(diào)查，因?yàn)闆](méi)有權(quán)力核實(shí)低保戶（人）的真實(shí)家庭收入，入戶調(diào)查一般只能看其家庭的外觀，如房子、家具設(shè)施以及有無(wú)太陽(yáng)能、冰箱等大型家電等，對(duì)低保對(duì)象的甄別是處于信息不對(duì)稱的位置上。因此，低保的評(píng)選鄉(xiāng)實(shí)際上需要依賴村委組織這個(gè)中介力量識(shí)別低保對(duì)象，因?yàn)榇甯刹可钤谑烊松鐣?huì)社區(qū)內(nèi)，對(duì)各家各戶的真實(shí)情況比較熟悉和了解。G鄉(xiāng)總共有13個(gè)行政村，鄉(xiāng)民政所下去審核，一般是只審核當(dāng)年新上報(bào)的低保戶（人），之前已經(jīng)評(píng)選上的就不再入戶審核了。而民政局只對(duì)30%的低保戶進(jìn)行抽查，相較于鄉(xiāng)民政所而言，對(duì)低保戶的家庭情況處于信息更加不對(duì)稱的位置，因此，難以對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)基層組織實(shí)施有效的自上而下的監(jiān)管。

表2 G村李西組低保情況

G村對(duì)低保評(píng)選的決定權(quán)完全在村干部手里，個(gè)人先向村民組長(zhǎng)提出申請(qǐng)，各村民組長(zhǎng)再把申請(qǐng)上報(bào)到村委，最后村委從各組上報(bào)的名單中進(jìn)行篩選和議定，未召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議。普通村民和村民組長(zhǎng)都既不知道每年的低保指標(biāo)數(shù)量、評(píng)上低保的事由及落選的事由，很多人反映低保評(píng)選結(jié)果并未進(jìn)行公示，也不知道小組內(nèi)都是哪些人吃了低保。筆者只在村委會(huì)文書的辦公室內(nèi)看到低保評(píng)選程序的公示牌以及自2006年以來(lái)吃上低保的名單，甚至有村民懷疑公示出來(lái)的低保名單是否全面，可能存在只公示部分合格的低保戶的現(xiàn)象，村委村干部的暗箱操作堵塞了自下而上的監(jiān)管渠道。在有效的監(jiān)管機(jī)制缺位的情形下，低保的評(píng)審就容易出現(xiàn)兩種后果：一是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織合謀對(duì)低保資金進(jìn)行截留或私占，二是村干部作為代理者容易失控，將低保作為治理資源進(jìn)行暗箱操作。

（二）“應(yīng)退盡退”的幻滅：終生保、死人保

G村的低保有三個(gè)等級(jí)，A類、B類和C類，A類是長(zhǎng)期低保，低保金最多，B類是一年一評(píng)低保，低保金次之，C類是半年一評(píng)，低保金最少。由于半年一評(píng)的C類低保在實(shí)踐中起不到作用，很難有吃低保的家庭半年之內(nèi)就能脫離最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，所以G村只評(píng)選A類和B類低保。但是就一年一評(píng)的B類而言，在低保的實(shí)踐中也演變成了和A類只有低保金額的差別，一旦評(píng)上了低保，就會(huì)一直吃低保，即使家庭條件好轉(zhuǎn)不應(yīng)再吃低保，也不會(huì)將其取消。從表1可以看出，G村低保的兩個(gè)高峰期是2006年和2009年，2006年是第一年開始實(shí)施低保救助政策，2009年則是低保指標(biāo)大幅增加的一年，而其余年份新增的低保數(shù)額在全村15個(gè)村民組的分配中，平均每個(gè)小組分不到一個(gè)指標(biāo)。這里面存在的一個(gè)問(wèn)題就是當(dāng)年評(píng)上的低保就沒(méi)有再變動(dòng)過(guò)，除非發(fā)生人口死亡，即活人排死人的隊(duì)，甚至有的村莊出現(xiàn)死人保。表2中G村李西組除了2010年李峰直接從鄉(xiāng)民政所跑到的低保名額外，只有2006年和2009年新增過(guò)低保名額，其余年份一個(gè)沒(méi)有，而且2006年評(píng)選的劉啟一戶低保在動(dòng)態(tài)管理上是屬于應(yīng)該及時(shí)取消的，但至今未取消。

2010年 G村開始出現(xiàn)大規(guī)模的征地拆遷工作，村莊的資源流量和利益密度增加，村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，村干部不愿意得罪村民。2009年評(píng)選的B類低保，按照政策規(guī)定在2010年應(yīng)該重新評(píng)選，將不合格的低保者取消，但是村干部坦言一旦評(píng)上的低保從未變動(dòng)過(guò)，除非是人口死亡或女兒出嫁的自然情形。負(fù)責(zé)低保工作的村文書告訴筆者G村存在一些不合格的低保戶，該取消的未取消，群眾對(duì)此很不滿，開始存在攀比心理，再不及時(shí)取消的話就會(huì)出事，如前文表2中列舉的劉啟一戶的情況。但是村干部并沒(méi)有直接將不合格的低保戶予以取消，而是將矛盾推向上級(jí)政府。他已經(jīng)多次向鄉(xiāng)民政所反映村莊存在不合格的低保戶，希望借助鄉(xiāng)民政所進(jìn)行普查的機(jī)會(huì)，取消不合格的低保人。

（三）“應(yīng)保盡?！钡呐で旱捅Ｖ笜?biāo)空檔

很多村民小組長(zhǎng)一致反映從2009年之后他們每年都把低保申請(qǐng)上報(bào)到村委，村干部每年不再上報(bào)，村干部給出的理由是沒(méi)有低保指標(biāo)了，要想新評(píng)上低保只能等已經(jīng)評(píng)上低保的人去世后騰出指標(biāo)，活人排死人的隊(duì)。但我們從鄉(xiāng)民政所了解到，2007年全市統(tǒng)一將低保名額的分配按照人口3%的比例下發(fā)到各鄉(xiāng)，各鄉(xiāng)又按照這個(gè)比例分配到各村，而2009年這一比例上升到4.5%。G鄉(xiāng)擁有2.7萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，按照4.5%的比例計(jì)算，2.7萬(wàn)×4.5%=1215，實(shí)際上G鄉(xiāng)已經(jīng)評(píng)上的低保名額只有900多個(gè)，存在約300個(gè)低保指標(biāo)空檔。為什么在有約300個(gè)低保指標(biāo)空檔的情況下，符合低保條件的年年申請(qǐng)低保卻年年評(píng)不上？

2011年河南省紀(jì)委、監(jiān)察廳、民政廳、財(cái)政廳、審計(jì)廳聯(lián)合印發(fā)《全省農(nóng)村低保政策執(zhí)行情況專項(xiàng)檢查工作方案》，核查對(duì)象是2009年1月1日至2011年6月的各類農(nóng)村低保戶。截至9月5日，河南省僅沈丘縣、泌陽(yáng)縣、舞陽(yáng)縣、鄢陵縣、許昌縣五縣，就取消4.35萬(wàn)名不符合規(guī)定的“低保戶”。[10]另外查處河南省駐馬店市驛城區(qū)雪松街道辦事處9名工作人員涉嫌編造材料、偽造事實(shí)騙取低保金，其中1人竟然是該辦事處民政所所長(zhǎng)。9名相關(guān)責(zé)任人被立案調(diào)查，其中1人移交司法機(jī)關(guān)處理。[11]河南省此次對(duì)農(nóng)村低保政策執(zhí)行情況專項(xiàng)檢查活動(dòng)在全省范圍內(nèi)引發(fā)不小的地震。在2011年這次清查之前，G鄉(xiāng)共有1200多名低保人，清查當(dāng)年取消了三百多名不合格的低保人，目前全鄉(xiāng)只有900多名各類低保戶。此次事件后，鄉(xiāng)民政所對(duì)于低保的審批把關(guān)更加嚴(yán)格，為保持不出事，則只審批愛(ài)滋病者、有殘疾證的重殘者、患有癌癥者以及特別困難戶等易于識(shí)別和認(rèn)定的類別。而且規(guī)定只能申報(bào)低保戶，而不能申報(bào)低保人，即全家都符合低保條件的方能申請(qǐng)。針對(duì)約300個(gè)低保指標(biāo)空檔，鄉(xiāng)民政所給出的策略式理解為：“所謂的按4.5%的人口比例分配低保是指不超過(guò)4.5%這個(gè)比例就可以了，沒(méi)有說(shuō)一定要按實(shí)分配?！?/p>

（四）在低保戶與低保人之間搖擺

G村低保評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了兩次變遷。在2006年首次評(píng)選低保之時(shí)，低保的指標(biāo)比較少，村干部按照戶為單位進(jìn)行遴選和分配。評(píng)上低保的主要是“三無(wú)人員”和因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，也都是被村民公認(rèn)為處于村莊底層的可憐人。造成這些家庭困難的條件往往具有長(zhǎng)期性和不可修復(fù)性，他們總是處于村莊的最底層，所以評(píng)上的低保戶基本上都是終生保，村民也都沒(méi)有異議。但到了2009年低保指標(biāo)大幅度增加后，除了少數(shù)處于村莊最底層的低保戶之外，其余村民的家庭條件都差不多，難以再按照低保戶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定，否則民怨沸騰。村干部只有采取將低保戶拆分為低保人的權(quán)宜策略，以求擴(kuò)大低保的覆蓋面。如前所述本屬于一年一評(píng)的B類低保，在2009年評(píng)上之后也都演變成了終生保。在2011年河南省發(fā)生低保風(fēng)波事件之后，鄉(xiāng)民政所為不出事而消極自保，嚴(yán)格按照低保戶進(jìn)行審核把關(guān)，這又回歸到低保戶的遴選標(biāo)準(zhǔn)。

三、民主的異化：村干部的角色與行為

村級(jí)組織是國(guó)家與社會(huì)或國(guó)家與農(nóng)民之間的連接點(diǎn)，學(xué)界一般認(rèn)為村級(jí)組織的擔(dān)綱者村干部屬于半正式行政力量，扮演著對(duì)上是國(guó)家的代理人，對(duì)下為村莊的當(dāng)家人的雙重角色。[12]也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)后稅費(fèi)時(shí)期絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)型村莊的村干部的行動(dòng)邏輯，既不是積極的代理人，也不是維護(hù)村莊公益的當(dāng)家人，而是兩頭不作為的消極“撞鐘者”。[13]農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期國(guó)家與農(nóng)民之間屬于一種自下而上的資源汲取型關(guān)系，后稅費(fèi)時(shí)期隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的推行，國(guó)家與農(nóng)民之間轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌馁Y源供給型關(guān)系，低保政策就是國(guó)家資源輸入農(nóng)村的表現(xiàn)之一。作為國(guó)家扶貧政策的低保資源輸入農(nóng)村，按理說(shuō)不管對(duì)國(guó)家還是農(nóng)民都是一件好事，村干部也不像收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)那樣處于基層政府與農(nóng)民之間的夾縫中，為什么村干部既沒(méi)有做好國(guó)家的代理人，也沒(méi)有做好村莊的當(dāng)家人呢？

（一）內(nèi)生的分類治理體系消解

村干部生活在村莊社區(qū)內(nèi)，對(duì)村民的家庭情況比較熟悉和了解，能夠在村治中實(shí)施有效的分類治理。在2009年農(nóng)村低保指標(biāo)大幅度增加之前，被評(píng)上低保的一般是各個(gè)村民組中處于生活最底層和最邊緣者，多為無(wú)依無(wú)靠無(wú)勞動(dòng)能力的鰥寡孤獨(dú)、老弱病殘、憨傻癡呆者或者家庭極端困難者。這類人群的吃穿住行一看就知道是村莊中最差的，在村莊的公共事務(wù)和文化生活中也處于邊緣者，是比較容易辨識(shí)和分類的群體。在村莊的公共價(jià)值上，村民也都認(rèn)為他們是值得同情的對(duì)象，是需要國(guó)家與集體幫扶和救濟(jì)的對(duì)象。村干部在分配低保資源時(shí)，雖然未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議，但尚能夠?qū)嵤┯行У姆诸愔卫恚u(píng)選的結(jié)果相對(duì)是比較公正而合理的，獲得了村民的認(rèn)可。

2009年農(nóng)村低保指標(biāo)大幅度增加之后，除了第一批評(píng)上的低保戶之外，另外的指標(biāo)按照什么標(biāo)準(zhǔn)分類就成了問(wèn)題。政策規(guī)定：“農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民?！鞭r(nóng)民的家庭收入不同于城市居民，對(duì)于村中80%的農(nóng)民而言，其收入結(jié)構(gòu)為半耕半工模式，不管是農(nóng)業(yè)收入還是打工收入，都沒(méi)有確切的信息登記，生活在村莊社區(qū)的村干部也難以掌握農(nóng)民的具體家庭收入。除了明顯處于村莊中最底層者之外，村中大多數(shù)村民家庭的情況都差不多，這就給低保的評(píng)選帶來(lái)了困難。低保的評(píng)選給了這一戶，沒(méi)有給那一戶，肯定會(huì)帶來(lái)群眾的不滿，沒(méi)有吃上低保的就會(huì)怨言：“憑什么他有我沒(méi)有?！贝甯刹繛榱似较⒋迕竦脑箽?，只好將低保戶拆分為低保人分配，以求擴(kuò)大低保的覆蓋面。低保人的評(píng)選按照什么標(biāo)準(zhǔn)，家庭困難與否不好認(rèn)定，通行的做法是按照年齡或有無(wú)重大病災(zāi)來(lái)評(píng)定。這在實(shí)踐中也很困難，失去勞動(dòng)能力的老人或家庭成員患病的，但有贍養(yǎng)或撫養(yǎng)義務(wù)人的而且家庭條件還不錯(cuò)的應(yīng)不應(yīng)該吃低保？農(nóng)村低保政策的制定仿照城市低保的遴選標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中不具有可操作性，在低保指標(biāo)尚未擴(kuò)大之前，村干部尚能夠依托于村莊內(nèi)生的分類治理體系進(jìn)行公正而合理的分配。低保指標(biāo)大幅度增加使得村莊內(nèi)生的分類體系發(fā)生紊亂，村干部不管按照什么分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配都會(huì)有不滿。

（二）贏利型經(jīng)紀(jì)人登上政治舞臺(tái)

從結(jié)構(gòu)—制度進(jìn)行分析，低保政策遴選標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和不合理性，使得處于國(guó)家與農(nóng)民之間連接點(diǎn)的村干部，有心當(dāng)好國(guó)家代理人和農(nóng)民當(dāng)家人而不能，呈現(xiàn)一種制度性乏力。村干部同時(shí)也是有主體的理性行動(dòng)者（理性是指從行動(dòng)者自身的角度去考慮），一般而言擔(dān)任村干部的動(dòng)力不外乎三種：物質(zhì)性報(bào)酬（經(jīng)濟(jì)利益）、社會(huì)性報(bào)酬（面子、威望等象征性資本）和政治性報(bào)酬（體制性身份和政治晉升）。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，發(fā)生了基層政權(quán)“懸浮”，基層政府“脫嵌”于村莊，村莊內(nèi)部干群關(guān)系松散化，村干部和農(nóng)民之間地位平等化，由過(guò)去的支配—被支配變成服務(wù)—被服務(wù)的關(guān)系，這是內(nèi)地絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)型村莊的鄉(xiāng)政村治生態(tài)。[14]在實(shí)行公務(wù)員選拔制度之后，村干部沒(méi)有了通過(guò)政治晉升向上流動(dòng)進(jìn)入正式的國(guó)家科層體制的機(jī)會(huì)、工資又比較低的情況下，村干部的權(quán)力地位進(jìn)一步下降，社會(huì)性報(bào)酬也急劇減少，致使村莊的精英不愿意當(dāng)村干部，或者村干部職位副業(yè)化。

相反，位于城郊位置的鄉(xiāng)村因?yàn)槌鞘谢@得大量征地拆遷的機(jī)會(huì)，村集體重新獲得巨額經(jīng)濟(jì)收入，村組兩級(jí)干部從中可以獲得優(yōu)厚的物質(zhì)性報(bào)酬。如豫中南市郊G鄉(xiāng)每征一畝地提成1000元，村集體提成2000元，G村近三年因征地獲得了200多萬(wàn)的集體收入，村干部為動(dòng)員村民組長(zhǎng)，給予村民組長(zhǎng)100元/畝的提成。除了顯性的物質(zhì)報(bào)酬之外，還有很多隱性的物質(zhì)報(bào)酬，如承包工程、村集體發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)和福利等，很多人都爭(zhēng)著競(jìng)選村組干部。村民自治表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，但實(shí)質(zhì)上流于三年一換屆的村莊選舉形式。面對(duì)著巨額的利益，G村村莊的換屆選舉從2008年就開始出現(xiàn)賄選和花錢買選票的現(xiàn)象，村支書選票1000元/張，村主任選票100元/張，副村主任選票50元/張，甚至出現(xiàn)少數(shù)村民組長(zhǎng)也是以100元/張選票的價(jià)格當(dāng)上的?！把蛎鲈谘蛏砩稀保ㄥX當(dāng)上的村干部，不僅沒(méi)有動(dòng)力做好國(guó)家的代理人和村莊的當(dāng)家人，而且因沒(méi)有一定的治理經(jīng)驗(yàn)也沒(méi)有足夠的治理能力，形成了杜贊奇筆下村莊的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”[15]。農(nóng)村低保指標(biāo)的大幅度增加后，在面臨村莊內(nèi)生的分類治理體系瓦解的情況下，村干部對(duì)低保指標(biāo)的分配有了更大的操作空間，如暗中將少數(shù)低保指標(biāo)分配給在選舉中幫自己拉選票的人或近親屬進(jìn)行利益俘獲，即所謂的“人情?！?、“關(guān)系保”。若通過(guò)村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議，村干部就失去了利益俘獲的手段，而若將結(jié)果進(jìn)行真實(shí)而適當(dāng)?shù)墓?，村干部暗箱操作就容易被村民識(shí)破。

（三）村民自治提供的機(jī)會(huì)與約束

村民自治推行之前，村干部的產(chǎn)生機(jī)制是從后備干部中產(chǎn)生的，村干部要靠選拔和培養(yǎng)。一般是培養(yǎng)一批德才兼?zhèn)?、有政治覺(jué)悟和治理能力的人作為后備干部先進(jìn)行包組鍛煉。而在推行村民自治之后，村干部換屆選舉是不設(shè)置任何門檻的，什么樣的人都能合法參與到選舉競(jìng)爭(zhēng)中去，富人、混混或勞改犯等都能通過(guò)合法選舉渠道進(jìn)入體制內(nèi)，這為“贏利型經(jīng)紀(jì)人”進(jìn)入政治體制內(nèi)提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)村莊民主選舉使村干部作為村莊公共權(quán)威實(shí)施者的合法性基礎(chǔ)和權(quán)力授權(quán)來(lái)源發(fā)生了變化，除了受到上級(jí)政府的約束監(jiān)督之外，還面臨著自下而上的村民的約束監(jiān)督。在實(shí)踐中自下而上的約束并沒(méi)有促使村干部更好地發(fā)揮村莊當(dāng)家人的角色，卻演變成不得罪人的消極行動(dòng)邏輯，而這種不得罪人實(shí)質(zhì)上是不得罪少數(shù)既得利益者。村兩委三年一換屆，任期很短，花錢買來(lái)的村干部，只是暫時(shí)的村官，仍然面臨下次換屆落選的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不合格的低保戶，本應(yīng)由村干部予以直接取消，但面臨著村莊選舉的約束，他們不愿意得罪低保戶（人）。村干部并沒(méi)有直接將不合格的低保戶予以取消，而是將矛盾推向上級(jí)政府，希望借助鄉(xiāng)民政所進(jìn)行普查的機(jī)會(huì)，由鄉(xiāng)民政所出面取消不合格的低保人。村干部擔(dān)心自己若是把不符合條件的低保戶給取消了，就會(huì)得罪他們，他們?cè)谙乱淮螕Q屆選舉的時(shí)候就有可能通過(guò)拉選票的方式把你選掉。本地的門頭勢(shì)力雖然有衰弱的趨勢(shì)，但在村莊選舉等活動(dòng)中還能起到很大作用，每個(gè)人背后都有門頭這個(gè)結(jié)構(gòu)性力量的支撐。只要不出事，村干部不愿意為了公正地評(píng)選低保而得罪自己的選民。

村干部不得罪人的邏輯在無(wú)資源型村莊和有資源型村莊的表現(xiàn)不同，無(wú)資源型村莊中的村干部在治理資源匱乏和治權(quán)弱化的條件下，沒(méi)有動(dòng)力做好村莊的當(dāng)家人，像“撞鐘者”一樣，不得罪村民，多一事不如少一事，為公得罪村民劃不來(lái)。對(duì)于像豫中南市郊因征拆帶來(lái)資源的村莊G村，村干部不敢取消不合格的低保戶，其不得罪人的內(nèi)在邏輯源于村民自治中的民主選舉，村干部的權(quán)力來(lái)源于選民。國(guó)家通過(guò)推行村民自治的本意是為了讓村干部的權(quán)力受到自下而上的約束，使其更好地為村民提供公共服務(wù)和履行公共服務(wù)職能。通過(guò)低保政策執(zhí)行的實(shí)踐，有資源的村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，村莊的民主選舉為富人、混混或勞改犯等贏利型經(jīng)紀(jì)人進(jìn)入村莊政治提供了合法渠道，而且金錢政治抬高了村莊選舉的經(jīng)濟(jì)門檻，傳統(tǒng)比較公道正派的干部被排斥在村莊政治之外，實(shí)現(xiàn)了“精英替代”。但是通過(guò)“賄選民主”方式上去的村干部，遵循的是贏利的邏輯，并不會(huì)按照制度設(shè)置的本意進(jìn)行民主治理，往往會(huì)采取治理成本最小的寡頭式治理。低保的評(píng)選未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議，而是由村干部獨(dú)斷決定，評(píng)選結(jié)果也未進(jìn)行民主公示，村民和村民組長(zhǎng)都不知道低保的分配比例、指標(biāo)以及評(píng)選結(jié)果，處于信息不對(duì)稱的位置上，無(wú)力行使民主監(jiān)督權(quán)。由于權(quán)力來(lái)源的變化，村干部也不敢輕易得罪不合格的低保戶（人），本應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的低保卻變成了終生保，低保政策的執(zhí)行出現(xiàn)異化，這從側(cè)面宣告了民主神話的幻滅。

四、監(jiān)管的無(wú)力：鄉(xiāng)政府的策略主義行政

（一）鄉(xiāng)政府乏力無(wú)術(shù)

G鄉(xiāng)在2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，社會(huì)勞動(dòng)保障所與民政所分離，民政所只有2個(gè)正式編制，低保制度推行后又在民政所內(nèi)部分立了低保中心專門管低保工作。低保政策的執(zhí)行在政府體系內(nèi)由上而下逐級(jí)落實(shí)，作為最基層的政府同樣面臨如何真正深入到廣大的鄉(xiāng)村社會(huì)的難題。鄉(xiāng)民政所兩個(gè)工作人員要分管全鄉(xiāng)12個(gè)行政村的低保審核工作，不得不借助連接點(diǎn)上村干部的力量，否則鄉(xiāng)民政所公務(wù)人員就猶如瞎子進(jìn)村。鄉(xiāng)干部與眾多分散的村民之間處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱的位置上，在沒(méi)有村干部帶路的情況下，鄉(xiāng)干部甚至都難以摸清具體的低保戶（人）的真實(shí)住處，更不用說(shuō)家庭經(jīng)濟(jì)條件了。村干部提交的低保評(píng)選名單，鄉(xiāng)民政所要入戶進(jìn)行審查核實(shí)，一般要觀察低保戶（人）的房屋以及內(nèi)部設(shè)施的外觀或走訪農(nóng)戶了解真實(shí)信息，如房屋結(jié)構(gòu)以及有無(wú)太陽(yáng)能、電冰箱大型家電，這些都很容易偽造。雖然低保的評(píng)審程序采取區(qū)、鄉(xiāng)和村三級(jí)審核負(fù)責(zé)制對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，但由于上級(jí)監(jiān)督成本過(guò)高和疲軟乏力，容易出現(xiàn)兩種情形，即鄉(xiāng)村合謀或村干部的制度性尋租行為。區(qū)的審批權(quán)、鄉(xiāng)的審核權(quán)和村的評(píng)選提議權(quán)，在低保的評(píng)審上發(fā)揮決定性作用的是村干部，區(qū)政府的審批權(quán)與鄉(xiāng)政府的審核權(quán)不過(guò)是走個(gè)形式。村干部將不合格低保戶（人）予以取消的矛盾上移至鄉(xiāng)政府，但鄉(xiāng)民政所并沒(méi)有積極性下去普查取消不合格的低保戶（人）。從客觀上說(shuō)，鄉(xiāng)民政所囿于行政力量不足和信息不對(duì)稱無(wú)力對(duì)村干部的行為實(shí)施有效的監(jiān)管。

（二）鄉(xiāng)村利益共同體

從主觀上看，鄉(xiāng)民政所也無(wú)心對(duì)村干部的制度性尋租以及寡頭式治理等種種不合法行為進(jìn)行追究。前文我們提到，豫中南市郊G鄉(xiāng)因城市化而面臨大量的征地拆遷任務(wù)，稅費(fèi)取消后已經(jīng)“脫嵌”的基層組織因征拆帶來(lái)的任務(wù)與利益再次形成了體制性利益共同體。如每征一畝地鄉(xiāng)提成1000元，村集體提成2000元，村干部為動(dòng)員村民組長(zhǎng)，給予村民組長(zhǎng)100元/畝的提成，同樣拆遷工作也有類似的利益動(dòng)員和分配。現(xiàn)在征地拆遷取代農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和計(jì)劃生育成為天下第一難，征地拆遷也成為鄉(xiāng)政府的中心工作，鄉(xiāng)政府做征地拆遷工作，同樣離不開借助村干部的力量，否則根本難以推行。鄉(xiāng)政府面臨的征地拆遷困境，不得不對(duì)村干部在低保政策等次要工作上存在的違法行為睜一只眼閉一只眼。但是以上兩方面仍然難以解釋鄉(xiāng)政府為何存在大量的低保指標(biāo)空檔而不予以下放，致使符合政策條件的低保戶也得不到政策的及時(shí)救助，這需要聯(lián)系到鄉(xiāng)政府的行政邏輯的變遷來(lái)認(rèn)識(shí)。

（三）明哲保身之術(shù)

河南省在2011年發(fā)生了一次不小的低保地震事件，基層政府行政邏輯為之轉(zhuǎn)變。為避免再次出事，基層政府開始將低保資源的分配權(quán)力上收，雖然鄉(xiāng)民政所依然是委托村委進(jìn)行低保評(píng)選，但是鄉(xiāng)民政所只審核易于識(shí)別和甄別的低保對(duì)象，如愛(ài)滋病者、患有癌癥者、有殘疾證的重殘者等特殊群體。對(duì)于家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)這類難以真實(shí)識(shí)別的則一概不再審核，以降低行政執(zhí)行成本。這就致使很多村民組自2009年之后年年提交低保申請(qǐng)，年年都不獲批。如小王莊組長(zhǎng)去年向村委申報(bào)了三個(gè)低保戶都未獲批準(zhǔn)：一個(gè)是60多歲的單身漢，身體有病，失去勞動(dòng)能力；一個(gè)戶主腿殘疾，家有四口人，其中兩個(gè)女兒在上學(xué)；一個(gè)是60來(lái)歲的一對(duì)老人，沒(méi)有兒子，家有四個(gè)女兒都已經(jīng)出嫁，喪失了勞動(dòng)能力。上級(jí)不審核和下放指標(biāo)，村干部就要根據(jù)上級(jí)政府的遴選標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇，否則村干部評(píng)選的名單也不被通過(guò)，實(shí)質(zhì)上村干部的分配權(quán)在弱化。上級(jí)政府對(duì)低保政策執(zhí)行情況的審查和監(jiān)管，并沒(méi)有促使基層政權(quán)按照低保政策的本意進(jìn)行落實(shí)和執(zhí)行，反而使得基層政權(quán)行政走向了另一個(gè)極端，即因怕出事而選擇消極自保和策略主義運(yùn)作[16]。這帶來(lái)的后果就是歪曲了國(guó)家低保政策救助目標(biāo)的本意，農(nóng)村很多需要救助和扶持的貧困戶得不到政策的幫助，無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的救助目標(biāo)。同時(shí)將300個(gè)低保名額閑置在那不用，造成了由上而下輸入的國(guó)家資源的極大浪費(fèi)。

五、結(jié)論

在征拆背景下的鄉(xiāng)村低保政策的執(zhí)行中出現(xiàn)了未民主評(píng)議和民主公示、“終生?！?、“死人?！币约霸诘捅艉偷捅Ｈ酥g搖擺等問(wèn)題。作為國(guó)家政策與農(nóng)民間連接點(diǎn)的村干部，在擁有豐富治理資源的情況下卻未能發(fā)揮好國(guó)家代理人和村莊當(dāng)家人雙重角色。從結(jié)構(gòu)—制度上看，村莊內(nèi)生的分類治理體系瓦解，村干部對(duì)低保政策的執(zhí)行陷入了制度性乏力。征地拆遷為村莊帶來(lái)巨額利益，贏利型經(jīng)紀(jì)人競(jìng)相登上村莊政治舞臺(tái)。通過(guò)“賄選民主”上臺(tái)的村干部卻采取寡頭式治理，群眾對(duì)低保信息不知曉，對(duì)村干部實(shí)行自下而上民主監(jiān)督成為制度擺設(shè)。自上而下的監(jiān)管乏力，基層政府面臨著征拆任務(wù)，需要借助村干部的力量，既無(wú)心也無(wú)力對(duì)村干部在低保分配中的違法行為實(shí)施監(jiān)管。在面臨低保事件風(fēng)波后，鄉(xiāng)政府為求自保，變相將村干部的低保分配權(quán)上收，致使出現(xiàn)大量低保指標(biāo)空檔，扭曲了“應(yīng)保盡?！钡恼弑疽?。

[1]鄧大松，王增文.“硬制度”與“軟環(huán)境”下的農(nóng)村低保對(duì)象的識(shí)別[J].中國(guó)人口科學(xué)，2008，（5）.

[2]方菲，李華聲.農(nóng)村低保制度的倫理失范以及矯治探討[J].求實(shí)，2010，（8）.

[3]李忠林，崔樹義.我國(guó)農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].東岳論叢，2009，（8）.

[4]張雪林，趙婷.農(nóng)村低保的困境與對(duì)策研究[J].經(jīng)濟(jì)視角，2008，（7）.

[5]劉燕舞.農(nóng)村低保政策實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)[J].湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）.

[6]李寬.規(guī)范失序與價(jià)值解體：村莊語(yǔ)境下農(nóng)村低保研究——以鄂東北 S 村為例[J].2012，（3）.

[7]賀雪峰.農(nóng)村低保緣何轉(zhuǎn)化為治理手段[J].中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊，2008，（3）.

[8]耿羽.錯(cuò)位分配：當(dāng)前農(nóng)村低保的實(shí)踐狀況[J].人口與發(fā)展，2012，（1）.

[9]郭亮.從“救濟(jì)”到“治理手段”[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2009，（6）.

[10]該則新聞來(lái)源于http://news.xinmin.cn/domestic/gnkb/2011/09/06/11963202.html

[11]該則新聞來(lái)源于：http://news.hexun.com/2011-07-14/131426809.html

[12]徐勇.村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人[J].二十一世紀(jì)（香港），1997，（8）.

[13]吳毅.“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來(lái)自田野的學(xué)術(shù)札記[J].開放時(shí)代，2001，（12）.

[14]周飛舟.從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)[J].社會(huì)學(xué)研究，2006，（3）.

[15]杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家——1900至1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，1995.

[16]歐陽(yáng)靜.策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯[M]，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011.

責(zé)任編輯：徐慧楓

C913.7

A

1008-4479（2017）04-0121-08

2016-12-09

教育部重大攻關(guān)課題項(xiàng)目（14JZD030）的階段性成果。

張雪霖，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)與基層治理。