文／于和

社保繳費違法行為追究期限的設(shè)定與適用

文／于和

《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。”《社會保險法》對社保繳費違法行為也規(guī)定了多種法律責任，但是并未規(guī)定追究期限，由此導致法律適用的難題。立法應(yīng)對該實踐問題予以回應(yīng)并進行相應(yīng)完善。

社保繳費違法 勞動監(jiān)察有期限

2012年10月23日，何某向?qū)俚厝松缇痔峤弧锻对V書》等材料，請求該局對用人單位1996年至2011年3月的社保繳費違法行為進行查處。人社局立案后經(jīng)調(diào)查確認，用人單位已于2009年12月依法為何某參加各項社會保險并繳納保險費，根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定，對何某2009年12月前的相關(guān)社保訴求，不再查處；該用人單位于2010年1月至2011年3月未按何某實際工資為其繳費，已責令用人單位進行整改完成，人社局將處理情況《告知書》送達給何某。何某不服，向法院提起行政訴訟。

法院經(jīng)審理確認了人社局調(diào)查的事實，并據(jù)此認為，用人單位未依法為何某繳納各項社會保險費的違法行為自2009年12月終止，何某如對上述違法行為不服，最遲應(yīng)在2011年12月前向人社局投訴。但何某于2012年10月23日才向該局投訴，超過了2年的時效。人社局對何某的投訴請求處理認定事實清楚，證據(jù)充分，適用法規(guī)正確，予以支持。判決駁回了何某的訴訟請求。

何某不服，上訴稱：《社會保險法》等法律均無規(guī)定欠繳社會保險費2年以上不再追繳，人社局的執(zhí)法義務(wù)并無過期一說；用人單位2011年3月仍存在未依法繳費的違法行為，其2012年10月投訴并未超過法定期限。

二審法院認為，根據(jù)何某提交的《社會保險繳費情況核對表》以及人社局制作的《勞動保障監(jiān)察調(diào)查詢問筆錄》，用人單位于2009年12月已按照何某的實際工資為其繳納了社會保險費，符合當?shù)乩U費規(guī)定，因此何某投訴的用人單位2009年12月份之前存在的關(guān)于繳納社會保險費的違法行為，已于2009年12月份終止。而何某于2012年10月23日投訴，超過了《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條關(guān)于兩年期限的規(guī)定，且無證據(jù)證明勞動保障行政部門在此期間已發(fā)現(xiàn)用人單位存在何某投訴的上述違法行為。人社局依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條等規(guī)定對何某的相關(guān)訴求不再查處并無不當。判決駁回上訴，維持原判。何某不服二審判決結(jié)果，申請再審。省高院支持了人社局以及一、二審法院意見，駁回了何某的再審申請。

在何某一案中，人社局勝訴了。但是，類似案件如果不是由人社局處理，而是由社保機構(gòu)處理，就存在麻煩了。

社保機構(gòu)處理社保繳費違法行為的困境

《勞動保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定，勞動保障行政部門有權(quán)對“用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況”等實施勞動保障監(jiān)察。第二十七條規(guī)定了對用人單位未依法繳費的罰款等責任?！渡鐣ｋU法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！眱烧邔τ趫?zhí)行主體的規(guī)定并不一致?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》的執(zhí)行主體為勞動保障行政部門亦即社會保險行政部門；《社會保險法》規(guī)定罰款主體為“有關(guān)行政部門”，其他主體為“社會保險費征收機構(gòu)”。目前存在的問題在于，《勞動保障監(jiān)察條例》對社會保險繳費違法行為規(guī)定了追究期限，而《社會保險法》并未規(guī)定追究期限，由此導致法律適用的難題。

在上述案件中，法院認為,人力資源和社會保障部《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定“職工認為用人單位有未按時足額為其繳納社會保險費等侵害其社會保險權(quán)益行為的，也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構(gòu)依法處理。社會保險行政部門或者社會保險費征收機構(gòu)應(yīng)當按照社會保險法和《勞動保障監(jiān)察條例》等相關(guān)規(guī)定處理”，據(jù)此社會保險行政部門在處理用人單位未按時足額繳納社會保險費等侵害社會保險權(quán)益行為時應(yīng)當按照《勞動保障監(jiān)察條例》等相關(guān)規(guī)定處理，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)適用2年時效處理未依法繳納社會保險費問題并無不當。

法院這一判斷于法有據(jù)，但主要問題在于，如果不是由社會保險行政部門而是由社會保險費征收機構(gòu)（如社會保險經(jīng)辦機構(gòu)）處理，則難以適用《勞動保障監(jiān)察條例》，會產(chǎn)生很多困難。例如，勞動者退休七八年以后，向社保經(jīng)辦機構(gòu)投訴用人單位在其退休前數(shù)年未足額為其繳納社會保險費，不查，沒有法律依據(jù)；查處，不僅證據(jù)等難以調(diào)查，用人單位亦可能無力履行，即便責令用人單位補繳后，是否重新計算養(yǎng)老金、如何處理過去數(shù)年養(yǎng)老金的增長問題，都比較棘手。實踐中社保經(jīng)辦機構(gòu)往往為此焦頭爛額。

第二個問題是，如何劃分社保經(jīng)辦機構(gòu)與社會保險行政部門（勞動保障監(jiān)察機構(gòu)）對于未依法繳納社會保險費違法行為的處理權(quán)限。目前各地對此做法不一，既有同時管轄的，也有內(nèi)部分配管轄的。由于管轄問題可能降低行政效率，妨礙用人單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也存在互相推諉、扯皮的問題，導致勞動者權(quán)益不能得到及時保護，不利于法律法規(guī)規(guī)定的落實。

第三個問題是，有的勞動者比較較真，非得要求社保機構(gòu)處理未依法繳費行為。對于此種情形，社會保險行政部門能否通過內(nèi)部規(guī)定由社會保險行政部門（勞動保障監(jiān)察機構(gòu)）處理？亦即，對于管轄主體，社會保險行政部門是否具有裁量權(quán)?實踐中對此多持肯定意見，但是由于缺乏上位法的支撐，存在一定的法律風險。

設(shè)立社保繳費違法行為追究期限的意義

對于是否應(yīng)當設(shè)立社保繳費違法行為追究期限，存在一定的分歧。反對意見認為，繳納社保費是用人單位的義務(wù)，設(shè)立追究期限實際上是免除了用人單位的繳費義務(wù)，從而有鼓勵用人單位違法的嫌疑，也降低了用人單位的違法成本；繳納養(yǎng)老保險費越多、繳費時間越長，養(yǎng)老金越多，設(shè)立追究期限將會嚴重損害勞動者的社保利益，不利于保護勞動者權(quán)益；還會減少基金收入。

筆者認為這些理由很難成立?！缎姓幜P法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！薄缎姓幜P法》作為規(guī)范行政處罰的一般法，其對于行政處罰的規(guī)范，應(yīng)當適用于對未依法繳納社會保險費行為的追責，《社會保險法》應(yīng)當吸收這一規(guī)定。

從實踐來說，由于未設(shè)立社保繳費違法行為追究期限，導致大量社保繳費違法行為追究上的難題，引發(fā)很多訴訟。隨著參保人數(shù)的擴展、權(quán)利意識的增長，這一現(xiàn)象會越來越多，使得社保經(jīng)辦機構(gòu)疲于奔命，不利于節(jié)約有限資源服務(wù)于更為迫切的參保人權(quán)益。

從理論上來說，社保繳費違法行為追究期限在性質(zhì)上屬于消滅時效。消滅時效具有制度性的功能，不僅適用于民事領(lǐng)域，也適用于行政和刑事領(lǐng)域。這一制度的主要功能在于，有利于社會秩序穩(wěn)定，避免舉證困難，也有利于促進權(quán)利人及時行使權(quán)利，有利于節(jié)約行政、司法及社會資源。一些社會保險待遇與社會保險繳費之間的關(guān)聯(lián)時間很長，待遇的持續(xù)與變更時間較長，如基本養(yǎng)老保險，其養(yǎng)老金可由幾十年前的繳費形成，退休之后養(yǎng)老金可延續(xù)和變更（提高待遇）幾十年。如果沒有時效制度，則意味著要對幾十年之前的繳費和養(yǎng)老金重新確定，并據(jù)此重新計發(fā)養(yǎng)老金，在制度轉(zhuǎn)型和形成期，這幾乎是無法完成的工作。即便將來制度完善、管理規(guī)范、所有調(diào)整等檔案資料完全可查，要完成這一工作也要耗費無數(shù)的時間和精力，而只要有任何意外因素如檔案滅失，這項工作即無法完成。

社會保險法多數(shù)規(guī)范屬于行政規(guī)范，而行政執(zhí)法和違法查處，都存在追究期限的問題。社會保險執(zhí)法行為應(yīng)當服從行政執(zhí)法的普遍規(guī)則，針對社保繳費違法行為設(shè)立追究期限。具體期限可以參考《勞動保障監(jiān)察條例》的2年期限規(guī)定，從違法行為終了起算。在《社會保險法》修訂之前，可在相關(guān)條例等法規(guī)或規(guī)章中予以明確。

作者單位：河北省承德市機關(guān)事業(yè)社會保險中心