徐晨

摘要：本文首先描述了中等職業(yè)學(xué)校（以下簡稱中職學(xué)校）貫徹內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系遇到的問題，然后探討了中職學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的真正意義：不僅僅是防貪防腐，也不僅僅是把《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》體現(xiàn)在報(bào)表上，更重要的是建立中職學(xué)校現(xiàn)代管理體系，使其成為全面高效的管理工具。

關(guān)鍵詞：中職學(xué)校 內(nèi)部控制 評(píng)價(jià)體系

2014年1月1日行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施系統(tǒng)正式起動(dòng)，短短幾年間，財(cái)政部已將內(nèi)部控制管理規(guī)范變成全面動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，用于指導(dǎo)各級(jí)政府及事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。但是，也有不少單位存在將建立“體系”認(rèn)為主要是“不貪不腐”，而忽視了其重大的意義：政府執(zhí)政能力的改革和提高。特別是有中國特色的各廳、局下屬的中職學(xué)校，在“體系”建立中有不少問題值得探討。

一、中職學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系主要由四大模塊組成：一是對(duì)學(xué)校單位層面的控制；二是對(duì)具體業(yè)務(wù)層面的控制；三是形成評(píng)價(jià)結(jié)果；四是優(yōu)化改進(jìn)。

首先，學(xué)校層面控制主要針對(duì)單位的工作機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、崗位設(shè)置、財(cái)務(wù)與信息系統(tǒng)建設(shè)等幾方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如：所涉及的業(yè)務(wù)層面的一些具體工作在編制與審批，審批與執(zhí)行，執(zhí)行與評(píng)價(jià)上面是否由同一人完成。再如：對(duì)于權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位是否建立制衡機(jī)制；在分事行權(quán)、崗位設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、關(guān)鍵崗位輪崗和專項(xiàng)審計(jì)方面的執(zhí)行情況。

其次，業(yè)務(wù)層面的控制主要從預(yù)算、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同管理六方面著手，每個(gè)業(yè)務(wù)又圍繞與其相關(guān)的幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

最后，形成本單位內(nèi)部控制工作的經(jīng)驗(yàn)、做法及取得的成績，同時(shí)可補(bǔ)充說明，單位在內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)建立、單位層面內(nèi)部建設(shè)與實(shí)施和單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)三方面存在的問題。

二、中職學(xué)校執(zhí)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的問題

（一）對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足

目前廣泛存在的現(xiàn)象是認(rèn)為學(xué)校不是什么大單位，只是廳、局附屬的小螞蟻，無足輕重。特別是認(rèn)為“不貪不腐”就達(dá)到了內(nèi)部控制的要求。甚至很多人一聽到內(nèi)部控制就認(rèn)為是財(cái)務(wù)的事兒，事實(shí)上財(cái)務(wù)控制只是內(nèi)部控制的一部分，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)務(wù)涵蓋的范圍，而是對(duì)學(xué)校主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全面管理與控制?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》指出行政事業(yè)內(nèi)部控制是指由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的動(dòng)態(tài)過程。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的指導(dǎo)下，制定符合本單位內(nèi)部控制制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)控制活動(dòng)的科學(xué)性、全面性和可行性。

（二）實(shí)施內(nèi)部控制的人員有名無實(shí)

中職學(xué)校普遍重視財(cái)務(wù)人員的篩選，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也能嚴(yán)把關(guān)勤檢查嚴(yán)防貪腐行為。然而，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是一個(gè)復(fù)雜且龐大的系統(tǒng)工程，不是一兩個(gè)填表人員編編湊湊就能完成的，全面而完善的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建立，必須由多個(gè)部門相互溝通并協(xié)作完成。而現(xiàn)在的人員安排主要存在兩方面問題。一方面是，大部分的內(nèi)部控制人員只存在于文件中。另一方面是，很多崗位在涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)沒有考慮分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)和關(guān)鍵崗位輪崗制。

（三）對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系流于形式

學(xué)校的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的目標(biāo)是為了保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。但現(xiàn)實(shí)中因?yàn)槿狈?zhí)行和監(jiān)督，特別是過去多年來形成的習(xí)慣，難以成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中指導(dǎo)手冊(cè)。規(guī)章很充足，距離很遙遠(yuǎn)。

（四）積習(xí)難改，新要求下還是老辦法

1.預(yù)算編制

多數(shù)學(xué)校還是按多年形成的老一套辦，這里既有經(jīng)費(fèi)預(yù)算制約，上級(jí)主管部門對(duì)所屬學(xué)校的重視程度約束，更有主觀改革精神不夠。多數(shù)單位預(yù)算編制不夠科學(xué)，尚未設(shè)立專門的預(yù)算編制委員會(huì)，每年的預(yù)算均由財(cái)務(wù)人員參照以前年度的預(yù)算結(jié)果和決算結(jié)果來編制本年預(yù)算。在編制方法上，沒有推行學(xué)校內(nèi)部的“上下”預(yù)算編制方法。在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)上，也沒有可參照的預(yù)算定額編制標(biāo)準(zhǔn)。

2.關(guān)于收支業(yè)務(wù)的突發(fā)性

事業(yè)單位中職學(xué)校的特殊性，造成學(xué)校時(shí)常要完成上級(jí)主管部門所交予的臨時(shí)培訓(xùn)等任務(wù)。這些任務(wù)既有利于社會(huì)，也有利于學(xué)校的生存發(fā)展。比如：林業(yè)部門會(huì)突然根據(jù)形勢(shì)需要安排學(xué)校開設(shè)護(hù)林培訓(xùn)班，或者環(huán)保部門會(huì)根據(jù)突發(fā)的環(huán)保問題要求學(xué)校輪訓(xùn)基層干部，這些工作的突發(fā)性、靈活性很大。所有支出金額原先沒有設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，就加大了資金支出的風(fēng)險(xiǎn)。其次，有個(gè)別因不能取得正規(guī)稅務(wù)發(fā)票，如邊疆民族地區(qū)，而用其他發(fā)票來沖抵的行為也會(huì)發(fā)生。第三，開支隨意，存在沒有預(yù)算的開支，和超過預(yù)算的開支。

3.關(guān)于政府采購業(yè)務(wù)

采購中的貪腐問題已引起足夠的重視，有事必議，集體決定。最大的問題在于人員安排與人員職責(zé)上。沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)政府采購專職人員，政府采購相關(guān)崗位的職責(zé)與權(quán)限也不明確。甚至采購需求的制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂等都是所涉及的科室臨時(shí)安排人員完成的。政府采購業(yè)務(wù)終了時(shí)的驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。

4.關(guān)于資產(chǎn)管理

資產(chǎn)管理的問題主要有兩個(gè)。第一，固定資產(chǎn)沒有配備專人管理，也沒有正確區(qū)分學(xué)校的固定資產(chǎn)與庫存材料，雖然財(cái)務(wù)室設(shè)有固定資產(chǎn)賬簿，但因資產(chǎn)管理人員長期缺乏，很容易造成賬實(shí)不符、賬賬不符等問題。第二，財(cái)務(wù)專用章沒有設(shè)專人保管。

5.關(guān)于合同管理

在所有業(yè)務(wù)層面的工作中，合同管理的規(guī)范性是最欠缺的。首先，沒有全面的合同管理制度。崗位設(shè)置、合同的審批和簽署權(quán)限，都存在漏洞。其次，對(duì)于影響重大、涉及專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同缺乏專業(yè)人士的參與指導(dǎo)。第三，定期對(duì)合同統(tǒng)計(jì)、分類、歸檔、登記，合同的訂立、履行和變更等情況也不容忽視。

三、完善學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)

領(lǐng)導(dǎo)帶頭參加培訓(xùn)，定時(shí)定點(diǎn)組織學(xué)習(xí)，圍繞內(nèi)部控制的含義、目標(biāo)、實(shí)施方法進(jìn)行，要講通講透，通過寫心得體會(huì)和搶答競賽等方式把內(nèi)部控制建設(shè)深入到工作的各個(gè)層面中，把內(nèi)部控制的建設(shè)看成是中職學(xué)校單位內(nèi)部的現(xiàn)代管理體系的建立。

（二）認(rèn)真梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)

中職學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系最核心的環(huán)節(jié)就是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的梳理。所謂梳理，就是把經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)逐一寫下來，先后順序落實(shí)清楚、形成流程圖，再找出內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)。這樣有利于保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全性，提高公共服務(wù)的有效性，降低貪腐的發(fā)生率。

（三）建立內(nèi)部控制長效機(jī)制

建立中職學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的長效機(jī)制，關(guān)鍵是把人員落實(shí)到位，責(zé)任分清，用業(yè)務(wù)流程規(guī)范來管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（四）業(yè)務(wù)層面的對(duì)策

第一，完善預(yù)算的科學(xué)性與全面性。在預(yù)算編制的方法和標(biāo)準(zhǔn)上，不僅要參考上年的決算數(shù)據(jù)，更重要的是通過與各部門、各科室在實(shí)際工作中的溝通反饋進(jìn)行填報(bào)。預(yù)算編制應(yīng)建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

第二，加強(qiáng)支出核算的規(guī)范化、嚴(yán)格執(zhí)行歸檔管控。由財(cái)會(huì)部門根據(jù)支出憑證及時(shí)準(zhǔn)確登記賬簿；與支出業(yè)務(wù)相關(guān)的合同等材料作為賬務(wù)處理的依據(jù)。把支出控制在預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，做到“依據(jù)而支，有據(jù)可查”。對(duì)于歸檔資料進(jìn)行整理裝訂，登記入冊(cè)妥善保管。

第三，梳理關(guān)系，建立機(jī)制。政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同管理有一個(gè)共性：專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣。所以理順流程，建全操作規(guī)范尤為重要。例如：合同管理就應(yīng)該與預(yù)算管理和收支管理相結(jié)合。把握好事前計(jì)劃、事中監(jiān)督、事后審核。

總之，中職學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建立不是一蹴而就的，需要在實(shí)際工作中不斷總結(jié)與優(yōu)化。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建立和嚴(yán)格執(zhí)行任重道遠(yuǎn)，但只要我們勤于思考、善于學(xué)習(xí)、勇于探索，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系一定會(huì)成為最得力的管理工具。

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（作者單位：云南省廣播電視學(xué)校）