摘要：當(dāng)前，PPP在中國(guó)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，但對(duì)于PPP的內(nèi)涵仍然缺乏明確定義，對(duì)其的認(rèn)識(shí)仍處于探索階段。探究PPP的概念以及模式，對(duì)于中國(guó)當(dāng)前PPP的發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。文章引入世界銀行相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合PPP在中國(guó)的幾個(gè)發(fā)展階段以及相應(yīng)的政策變遷，分析中國(guó)在PPP發(fā)展過(guò)程中遇到的障礙和問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：PPP（政府和社會(huì)資本合作）；政策；模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一、 PPP的概念

關(guān)于PPP的定義有許多種，如公私伙伴關(guān)系、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、公共民營(yíng)合作制等。對(duì)于PPP的定義，在國(guó)際上還未形成統(tǒng)一的解釋，有關(guān)PPP理論實(shí)踐的研究仍在進(jìn)行中。

UNDP（聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署）指出，PPP是政府和企業(yè)合作，雙方能夠達(dá)成共贏，獲得比單獨(dú)行動(dòng)更大的效益。在項(xiàng)目的參與過(guò)程中，涉及的風(fēng)險(xiǎn)需要雙方共同承擔(dān)，而不能轉(zhuǎn)嫁于其中一方獨(dú)自承擔(dān)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，PPP改變了之前由政府部門(mén)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式，通過(guò)公私合作的方式來(lái)提供。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)指出，PPP模式改變了傳統(tǒng)意義上的公共產(chǎn)品提供方式，私人企業(yè)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，滿足相關(guān)服務(wù)和產(chǎn)品的需求。世界銀行認(rèn)為，PPP是政府和私人通過(guò)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，聯(lián)合推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，私人部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)責(zé)任，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。亞洲開(kāi)發(fā)銀行將PPP定義為公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)，為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而建立的一系列合作伙伴關(guān)系。

在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中，財(cái)政部定義PPP模式是為了更好的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府和社會(huì)資本共同推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及建成之后的大部分維護(hù)工作，政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，保證公眾能夠?qū)崿F(xiàn)最大利益。發(fā)改委在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，認(rèn)為PPP是政府通過(guò)改變提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式，達(dá)到提高公共產(chǎn)品供給效率的目的，政府和企業(yè)之間是一種長(zhǎng)期的合作關(guān)系。

從上述對(duì)于PPP理解的不同視角可以看出， 當(dāng)前對(duì)于PPP的理解仍然沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，但仍然可以從中總結(jié)出PPP的一些共同核心特征：首先，政府和私人部門(mén)之間的關(guān)系是一種合作關(guān)系，關(guān)系是對(duì)等的，是平等的法律主體。其次，雙方在利益上共享。最后，項(xiàng)目合作過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。賈康、孫潔提出，PPP 是指政府公共部門(mén)與非政府的主體合作，實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能。從我國(guó)PPP的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在它的融資功能上，最重要的一點(diǎn)，PPP是一種新型的公共治理模式，是國(guó)家治理模式的創(chuàng)新。只要能夠合理利用，PPP將會(huì)成為應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所遇到問(wèn)題的重要機(jī)制。

二、 PPP的模式

PPP是包括諸如BOT、BT、BOO等諸多形式的新型管理模式，PPP的形式包括合同承包、特許經(jīng)營(yíng)和政府撤資。PPP從公營(yíng)屬性漸至民營(yíng)屬性，主要類型依次有O&M、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等（如表1示）。

將傳統(tǒng)模式下由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過(guò)該與民營(yíng)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合同，交由民營(yíng)企業(yè)去做，民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)以及日后的維護(hù)工作。在這種合作方式下，私人部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)和日常的維護(hù)，但資本相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)不需要承擔(dān)。這類合作模式有助于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營(yíng)效率以及供給效率。民營(yíng)部門(mén)需要向政府提供相應(yīng)的租金，其報(bào)酬通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式得以實(shí)現(xiàn)。

1. 租賃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)（LBO）。LBO是私人部門(mén)對(duì)于已經(jīng)存在的政府工程，進(jìn)行擴(kuò)建并經(jīng)營(yíng)，私人資本運(yùn)用自己的資金對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行改造。獲取報(bào)酬的方式通過(guò)制定合同的方式得到明確規(guī)定，同時(shí)私人部門(mén)需要向政府交納一定的租金。在這樣的制度安排下，可以有效避免國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)又能夠提高公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率。

2. 建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)（BTO）。BTO是指，私人部門(mén)為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行融資并投資，完成之后的建設(shè)工作。建設(shè)完成后，基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)移交給政府部門(mén)，由政府所有。政府部門(mén)按照合同規(guī)定，將基礎(chǔ)設(shè)施租賃給私人部門(mén)長(zhǎng)期使用。在合同規(guī)定的租期之內(nèi)，私人部門(mén)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式，收回投資成本并獲得合理的報(bào)酬。

3. 建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（BOT）。私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資并建設(shè)，建設(shè)完成后，私人部門(mén)在規(guī)定的期限內(nèi)，擁有并經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，私人部門(mén)通過(guò)向用戶收費(fèi)的方式獲得相應(yīng)回報(bào)。期限結(jié)束后，公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)歸政府部門(mén)所有。這形式與BTO的十分相似，但在轉(zhuǎn)讓給政府部門(mén)前，它所遇到的法律和債務(wù)上的問(wèn)題，會(huì)比BTO模式所遇到的更多。但目前而言，BOT仍是最常見(jiàn)的公私合作形式。

4. 購(gòu)買—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)（BBO）。政府將公共基礎(chǔ)設(shè)施賣給有能力對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行改造和經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)部門(mén)。民營(yíng)部門(mén)在獲得相應(yīng)資產(chǎn)后，擁有永久性地經(jīng)營(yíng)權(quán)。與其他特許權(quán)的授予存在類似的地方，在出售前的談判中，公共部門(mén)可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)定和安全質(zhì)量問(wèn)題在合同中作出相應(yīng)的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)其對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的控制。

5. 建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)（BOO）。BOO是指，私人部門(mén)投資開(kāi)發(fā)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建成之后的基礎(chǔ)設(shè)施歸私人部門(mén)所有，他們擁有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。但是作為公共產(chǎn)品的供給方，私人部門(mén)同樣需要受到政府部門(mén)的監(jiān)管，接受政府部門(mén)在價(jià)格以及產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量上的規(guī)制。

PPP的這些基本形式，可以用來(lái)建設(shè)新的項(xiàng)目，也可以用來(lái)改造存量項(xiàng)目，提高基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益。當(dāng)政府部門(mén)對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不能滿足公眾的需求時(shí)，就需要私人部門(mén)的加入，以更好的提高供給效率。尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施的高效運(yùn)營(yíng)能夠帶來(lái)切實(shí)利益時(shí)，私人部門(mén)就有更大的動(dòng)力去從事這項(xiàng)事業(yè)。這種情況下，非常適合政府與私人部門(mén)合作共同建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

三、 PPP在中國(guó)的發(fā)展階段

早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就開(kāi)始在投資建設(shè)中探索實(shí)行PPP模式。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，1990年～2016年中國(guó)的PPI項(xiàng)目有1 336個(gè)，總投資額達(dá)到1 466.74億美元。世界銀行PPI的概念和中國(guó)的PPP有所不同。盡管統(tǒng)計(jì)口徑上存在差異，但仍可以從中看出PPP在中國(guó)的幾個(gè)不同發(fā)展階段（圖1）。

1. 地方政府主導(dǎo)階段（1993年～1997年）。1993年分稅制改革以后，中央上收地方大量財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有能力進(jìn)行地方建設(shè)，不得不向民間資本尋求幫助，解決地方發(fā)展過(guò)程中面臨的建設(shè)難題。許多地方政府與私人資本合作，這一時(shí)期大量的BOT類型被運(yùn)用到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域當(dāng)中。這一時(shí)期的廣西的來(lái)賓B電力項(xiàng)目、成都水廠和長(zhǎng)沙電力等項(xiàng)目，都顯示了地方政府尋求與社會(huì)資本合作的努力。這一階段的社會(huì)資本以國(guó)外資本為主，但民間資本已經(jīng)開(kāi)始嘗試進(jìn)入PPP領(lǐng)域，如泉州刺桐大橋項(xiàng)目就是民營(yíng)資本參與為主的基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目。

在這一階段的后期，缺乏政策指導(dǎo)的地方PPP項(xiàng)目出現(xiàn)大量問(wèn)題，中央出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行了回應(yīng)。這一時(shí)期，中央出臺(tái)政策對(duì)PPP不是鼓勵(lì)，而是限制。1998年受到亞洲金融危機(jī)的影響，一方面中央政府實(shí)行積極的財(cái)政政策以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，這降低了敵方政府與私人資本合作的意愿。另一方面金融危機(jī)中暴露出的地方PPP亂象，促使中央對(duì)地方PPP項(xiàng)目進(jìn)行整治。這一階段的PPP浪潮就此結(jié)束。這一階段發(fā)展至今，時(shí)間不長(zhǎng)，無(wú)法描述其完整特征。

2. 中央政府推動(dòng)階段（1998年～2007年）。金融危機(jī)之后，經(jīng)歷了幾年調(diào)整，PPP模式在中國(guó)逐漸得到恢復(fù)。這一時(shí)期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，迫切發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施與財(cái)政資金不足之間的矛盾，促使中央政府意識(shí)PPP在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所發(fā)揮的作用。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。民營(yíng)企業(yè)參與公共領(lǐng)域的建設(shè)有了政策上的支持。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。這些政策的出臺(tái)，意味著民營(yíng)資本可以加入到更多行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)中去，民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的通道被打開(kāi)了。與粗線條的鼓勵(lì)投資不同，這一時(shí)期的政策特點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)PPP的推動(dòng)更多落實(shí)到具體的行業(yè)部門(mén)。這一階段的PPP發(fā)展逐步走向規(guī)范，其發(fā)展?jié)摿χ饾u被社會(huì)各界所認(rèn)識(shí)。PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額不斷擴(kuò)大，直到2008年遭遇全球性的金融危機(jī)才緩落。

3. 中央全面主導(dǎo)階段（2008年至今）。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)政府實(shí)行了寬松的貨幣政策。一方面提振了市場(chǎng)信心，幫助中國(guó)渡過(guò)了難關(guān)，同時(shí)，在積極財(cái)政政策驅(qū)動(dòng)之下，許多地方政府通過(guò)建立地方投融資平臺(tái)追求項(xiàng)目政策支持，爭(zhēng)取地方項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的地方債務(wù)問(wèn)題。針對(duì)如何處理地方債務(wù)，化解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，中央出臺(tái)了一系列政策。2013年后，中央明確表示要化解地方政府債務(wù)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)管理，并將PPP作為解決這一問(wèn)題的重要手段。在地方政府借助融資平臺(tái)大規(guī)模投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存空間遭到擠壓。民營(yíng)企業(yè)為社會(huì)資本主體的PPP模式受到了重創(chuàng)，國(guó)有企業(yè)逐漸成為了PPP中代表社會(huì)資本的那一方，取代了本應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮的作用。

這一階段，中央政府密集式的推行PPP的相關(guān)政策，發(fā)文部門(mén)從中央主導(dǎo)到部門(mén)主導(dǎo)，財(cái)政部和發(fā)改委成為了推動(dòng)PPP發(fā)展的主力部門(mén)。截至2017年2月28日，財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)顯示的入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到11 784個(gè)，投資總金額達(dá)到139 285.30億元。中國(guó)政府對(duì)于PPP的發(fā)展模式給予了高度重視，將PPP提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

四、 我國(guó)PPP發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

1. 我國(guó)PPP發(fā)展存在的問(wèn)題。

（1）認(rèn)為PPP模式的主要功能在于融資。PPP的本質(zhì)促進(jìn)政府公共治理模式的轉(zhuǎn)變。部分地方政府過(guò)度追求PPP項(xiàng)目落地規(guī)模和速度，給政府造成較大財(cái)政壓力。

（2）權(quán)責(zé)分配不合理。地方政府在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常做出不切實(shí)際的承諾。同時(shí)，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方與PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)要求不盡匹配。私人部門(mén)和政府部門(mén)的權(quán)責(zé)不完全匹配，不滿足風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。

（3）缺乏項(xiàng)目融資支持。當(dāng)前，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目，提供項(xiàng)目融資貸款業(yè)務(wù)的較少。同時(shí)，在政策層面，也缺乏與項(xiàng)目融資相應(yīng)的配套支持。這些情況，都加大了PPP項(xiàng)目的融資難度。PPP項(xiàng)目需要的建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資成本的加大，收回成本的速度慢，這些都需要長(zhǎng)期資本的加入，才能更好的滿足項(xiàng)目發(fā)展的需求。因此，對(duì)我國(guó)的金融發(fā)展和創(chuàng)新提出了相應(yīng)的要求。

（4）投資回報(bào)不確定性高。我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目的價(jià)格還處于政府部門(mén)的監(jiān)管之下。目前，價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，長(zhǎng)期收益不確定性高，投資風(fēng)險(xiǎn)較高，投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入。

2. 推動(dòng)我國(guó)PPP持續(xù)健康發(fā)展的對(duì)策建議。

（1）回歸PPP本質(zhì)。推動(dòng)政府和社會(huì)資本切實(shí)做好平等協(xié)商、長(zhǎng)期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等工作。政府方和社會(huì)資本方應(yīng)該是平等的關(guān)系。政府代表社會(huì)公眾，主要追求社會(huì)公共利益。社會(huì)資本方則追求回報(bào)和收益。PPP項(xiàng)目既要保障公眾利益，也要保證社會(huì)資本方合理的投資回報(bào)。

（2）投資回報(bào)機(jī)制要合理。社會(huì)資本之所有不愿意參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)，很大的原因在于PPP項(xiàng)目的回報(bào)率過(guò)低。社會(huì)資本是追逐利益的一方，如果沒(méi)有合適的回報(bào)率，社會(huì)資本方不愿意參與。但是另一方面，如果投資回報(bào)率過(guò)高，相應(yīng)的可能會(huì)加重政府一方的負(fù)擔(dān)。因此，在推進(jìn)PPP模式當(dāng)中，合理的投資回報(bào)機(jī)制就顯得尤其的重要。政府部門(mén)要合理確定產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，要給予重視，以避免對(duì)投資收益造成較大影響。對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府可以通過(guò)相應(yīng)的政策支持，例如提供土地的優(yōu)惠政策以及完善配套設(shè)施建設(shè)，提高社會(huì)資本方的參與意愿。

（3）設(shè)計(jì)合適的融資方案。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是收益不高但相對(duì)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小。各類資金的風(fēng)險(xiǎn)偏好不同，要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，針對(duì)每一個(gè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)與PPP項(xiàng)目相適應(yīng)的融資方案，選擇合理融資方式。

（4）規(guī)范合同文本。PPP項(xiàng)目參與主體較多，項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，涉及因素復(fù)雜，合同是解決問(wèn)題、明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要保障。應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行充分考慮，并對(duì)此制定明確的規(guī)定。解決好互信問(wèn)題，保障好各方的權(quán)益，明確爭(zhēng)議解決的方式。

五、 結(jié)論

PPP在中國(guó)的發(fā)展主要是由地方政府的融資需求所推動(dòng)的。中國(guó)政府最初推廣PPP有兩個(gè)大的背景，一是分稅制改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)分離，二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)迫切需要加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。2008年的金融危機(jī)的爆發(fā)，打破了原來(lái)的經(jīng)濟(jì)均衡，PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞。因此，伴隨環(huán)境的變化，中國(guó)PPP的發(fā)展具有階段性特征。結(jié)合世界銀行1990年～2016年的數(shù)據(jù)可以看出，在實(shí)施寬松政策的情形下，PPP模式往往會(huì)被擱置，國(guó)有經(jīng)濟(jì)擠壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存空間。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、財(cái)政資金緊張時(shí)，PPP模式則會(huì)被重拾，給予的政策支持力度會(huì)加強(qiáng)。由于PPP政策在我國(guó)還處于初步發(fā)展階段，項(xiàng)目的投資回報(bào)率低以及存在的風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，致使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與的積極性并不高，目前來(lái)看，社會(huì)資本方以國(guó)企為主，PPP項(xiàng)目的發(fā)展主要依靠自上而下的推動(dòng)，市場(chǎng)并未發(fā)揮大的作用。民間資本參與PPP項(xiàng)目的意愿由于政策的排斥性而降低，部分導(dǎo)致了中國(guó)PPP“政策熱、實(shí)踐冷”的現(xiàn)象，這是今后PPP發(fā)展值得深思并應(yīng)該著力解決的問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：鞠傳霄（1988-），男，漢族，山東省威海市人，中國(guó)社科院研究生院投資經(jīng)濟(jì)系博士生，研究方向?yàn)橥顿Y理論與實(shí)踐。

收稿日期：2017-06-27。