井西曉

（新疆財經大學公共經濟與管理學院 新疆 烏魯木齊 830012）

地方政府電子化公共服務公民信任研究綜述

井西曉

（新疆財經大學公共經濟與管理學院 新疆 烏魯木齊 830012）

隨著信息社會的到來，以科層制為基礎建立的傳統(tǒng)政府公共服務方式和體制日益顯露出效能障礙，從而面臨前所未有的信任危機，電子化公共服務以其特殊的價值得到各國政府的廣泛應用。然而電子化公共服務的虛擬性使公民缺乏安全感，加之電子化公共服務發(fā)展之初由于安全技術手段和安全管理方式的落后與欠缺導致安全事故頻發(fā)，也進一步加深了公民對電子化公共服務的質疑。如何消除公民對電子化公共服務的質疑，促進公民信任的生成是電子化公共服務深入發(fā)展的前提。

地方政府；電子化公共服務；公民信任

20世紀80年代開始，公民社會日漸興起，公民社會的興起，一方面改變了過去“公民只是溫順地坐在等級式服務運行體系的底層，等著接收千篇一律的產品或服務”[1]的局面，公民可以對不滿意的公共服務方式說“NO”，可以提出自己的服務需求，這在一定程度上推動了政府不斷探索新的公共服務方式以滿足公民社會的需求，政府網(wǎng)站、移動政務、政府熱線等電子化公共服務方式的逐漸推出正是公民社會需求推動的結果。另一方面，公民社會的興起增強了對信任的需求程度。公民社會的興起使之成為政府、市場為之外的第三個社會治理主體，這就改變了原來控制目標下單向型的中心——邊緣治理結構，形成了基于合作與信任的網(wǎng)絡型結構[2]。在該結構中各要素之間并非簡單的線性模式，而是形成了復合性的關系模式，從而增強了對信任的要求，信任成為協(xié)同治理中的核心凝聚力，是合作達成的黏合劑。[3]可以毫不夸張地說，在協(xié)同治理的共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。[4]因此，如何提高公民對電子化公共服務這一新的服務方式的信任程度，成為公民社會背景下一個具有較強現(xiàn)實意義和實踐價值的課題。

一、國外研究綜述

（一）公民信任的類型

對公民信任的分類有兩種研究取向：

第一是以信任因素的性質和意義來區(qū)分。西美爾在《貨幣哲學》（The Philosophy of Money）一文中提出，交換是互動的主要形式，尤其是以貨幣為中介的交換，而信任是貨幣發(fā)揮作用的支持性條件，“交換機制的前提條件同樣也構成社會的持續(xù)性的前提條件”[5]，因此信任也成為整個社會運行的基礎，整個社會的運行離不開信任。對于信任的分類問題，雖然西美爾沒有明確、系統(tǒng)地論述，但他已經間接地提出信任分為人格信任和系統(tǒng)信任，“政府在18世紀以前發(fā)行的庫存?zhèn)亲钤绨l(fā)明地對作為整體的國家稅收所具有的要求權形式。在這個例子中，可獲得償付的確定性不依賴于那種一定非得查明的特殊情況，而是依賴于對國家償付能力的一般性信任?！盵6]在此，西美爾所說的“對國家償付能力的一般性信任”指的就是系統(tǒng)信任，而“非得查明的特殊情況”指的就是人格信任。此后，Luhmann(1979)明確提出信任可以分為人際信任與制度信任，人際信任建立在私人之間的感情與熟悉程度基礎上，制度信任則是基于外在因素如法律、文化、具體規(guī)章而建立起的信任，以安全網(wǎng)絡、安全措施、安全設施及其他結構性安全為基礎。奧蘭多·帕特森（1996）按照產生來源，把信任分為情感信任、居間信任、機體信任和委托信任。Williams(1988)提出信任可以分為三種，即強勢信任（害怕來自權威的制裁）、規(guī)范信任、物質利益信任、友誼信任或親屬間關系信任。Shapiro Sheppard＆Cher?askin(1992)把信任分為基于對對方行為懲罰(威嚇)的信任、基于對對方行為預測(知識)的信任、基于對對方愿望與意圖內化(認同)的信任。Cater&Bélanger(2005)、Palou（2003）認為在網(wǎng)絡環(huán)境下，信任可以分為制度信任和網(wǎng)絡信任。網(wǎng)絡是一個沒有共同文化的場所，公民對網(wǎng)絡的信任往往來自相關制度的管制，因此，制度信任是網(wǎng)絡環(huán)境中最基本的信任，即對政府提供電子化公共服務能力及其誠信度的信任。網(wǎng)絡是電子化公共服務的基礎手段，確保網(wǎng)絡信息安全和交易安全是電子化公共服務的重要途徑。

第二則是以信任的發(fā)展階段來劃分信任的類型。Lewicki&Bunker（1995）認為信任是一個動態(tài)的發(fā)展過程，從這個角度把信任分為基于謀算、基于了解和基于認同的三個逐級發(fā)展的層次?；谥\算的信任又稱為計算信任，因為一般人不僅害怕懲罰，同時也害怕會被剝奪獎勵，因此會在計算信任的利益和成本、不信任的利益和成本的基礎上作出信任與不信任的選擇。Ngny?en發(fā)展了該理論，提出了組織信任發(fā)展模型，把信任發(fā)展分為了解階段和理解認同階段，在不同的階段中，信任的對象、基礎和機制都有所不同。Rousseau Sitkin Burt＆Cammerer(1998)把信任分為威嚇信任、計算信任、關系信任和制度信任。什托姆普卡（1999）把信任分為三類，即預期的信任、反應的信任和喚起的信任，并根據(jù)六大因素區(qū)分了信任的強弱程度。Schoder(2000)認為信任可以分為來自威嚇的信任、知識信任和認同信任。所謂威嚇信任主要是一方若違反約定就會遭受處罰，不得不維持現(xiàn)有行為，因此對方是可以信任的，威嚇型信任往往與社會規(guī)范(如法律、法規(guī)等)相聯(lián)系。知識信任則是建立在對對方充分了解的基礎上，并能夠基于此而對對方的可能行為作出判斷，這種信任建立在以往的經歷基礎上，是一種基于過程的信任。認同信任指的是對對方的意圖與行為能夠充分的內化，使雙方具有共同的目標和價值。同時，也有學者綜合信任因素和信任發(fā)展階段，對信任進行劃分，把信任分為基于知識的信任、基于認知的信任、基于計算的信任、基于制度的信任和基于人格的信任（Zuker，1986;Gefen et al.，2003）。

（二）電子化公共服務公民信任的影響因素

Butler(1991)從政府及電子政務自身特質角度出發(fā)，認為可取得性、能力、一致牲、審慎、公平、正直、忠誠、開放、承諾、實踐、接受等因素對電子政務公民信任有較大影響作用。McKnight Cummings＆Chervany(1998)[7]認為信任傾向、善意、能力、正直、可預測性、制度等影響政府網(wǎng)站的公民信任度。Lee and Turban(2001)[8]在研究在線信任時指出，在線服務提供者的可信度、媒介的可信度、情景因素（如第三方機構效率、信息基礎設施的安全性）、其他因素是影響在線公民信任的四大因素，在此，作者克服了以往研究中忽略網(wǎng)絡與信息基礎設施的不足，認為對媒介的信任是公民對在線服務方式信任的重要前提性條件，同時指出個人信任傾向是在線信任重要的調節(jié)變量，作者通過多元線性回歸證實了以上假設。Egger（2001）通過建模的方式研究在線信任構建，作者認為人際影響、網(wǎng)站界面、網(wǎng)站信息內容以及網(wǎng)站關系管理是影響在線信任的主要因素。該影響因素模型的優(yōu)點在于將在線信任的構建置于服務提供的整個過程中進行考察，不僅關注網(wǎng)站及其內容，同時把重點放在客戶關系管理上，對于政府提供符合公民需求的在線服務具有一定的指導意義。Cater&Bélanger(2005)[9]，采用技術接受模型和可信任度為理論框架，研究電子政務信任影響因素問題，通過實證提出兼容性、易用性、可信度是影響電子政務公民信任的關鍵因素。Grimsley&Meehan(2007)則認為電子政務公民信任與是否熟悉、個人控制和偶然性感知有很大關系。Welch，Hinnant&Moon（2004）認為公民對電子政務的信任取決于在線服務便捷性感知、信息的可靠性和透明性、電子互動性。Mark Horst et al.（2007）[10]以2003年之前的研究成果為基礎、以技術接受模型為和計劃行為理論為工具，針對電子政務的公民接受度進行了問卷調查，他認為有用性感知、風險感知、行為控制感知、主觀規(guī)范和使用經歷影響公民對電子政務的接受度，通過對問卷調查結果的統(tǒng)計分析得出：風險感知、使用經歷、行為控制感知和主觀規(guī)范影響了公民對電子政務的有用性感知，進而影響公民對政府網(wǎng)站及電子政務的信任度。2008年Bélanger&Cater[11]在《電子政務采納中的信任與風險研究》一文中對影響公民信任的因素做了實證研究，他們認為當前公民對電子政務的信任處于初始信任階段，這個時期公民主要通過對政府網(wǎng)站的感知和對政府機構的原有認識來確定電子政務的可信任度（McKnight et al.，2002），此時公民信任主要取決于個人信任傾向、對政府的信任和對網(wǎng)絡的信任（Grazioli and Jarvenpaa，2000）。個人信任傾向是個人對他人信任與不信任的一般傾向，主要包括兩方面：對人性的信賴（faith in humanity）和信任立場（trusting stance）。

（三）對制度信任的研究

制度在公民信任中具有重要作用，尤其在信任客體與信任主體之間尚未熟悉時作用更加明顯。在信息技術條件下，由于在線環(huán)境的非個人化、技術平臺的開放化和信息的多方采集，導致在線服務風險性和不確定性的增加和公民認知控制力的降低，從而更需要考慮制度對信任的作用，尤其是要合理安排制度的技術結構和組織結構（Lewis&Weight，1985;Zucker，1986；McKnight et al.，1998)。技術結構因素構建公民對信息系統(tǒng)的期望，從而建立起公民對信息系統(tǒng)的信任；同時組織結構因素如組織內資源、組織程序等同樣會影響公民對信息系統(tǒng)的信任。Zucker（1986）認為制度信任是最重要的信任模式，只有通過制度才能使信任得以在不熟悉的非個人的經濟環(huán)境中建立。作者同時描述了兩個制度信任的維度：（1）第三方認證，如許可證、執(zhí)照、法律和法規(guī)等，這些對受信方值得信任和期待的行為進行了規(guī)定；（2）由第三方保存契約，這樣可以保證交易達成預期結果。Lewis&Weight（1985）、Shapiro（1987）認為制度信任主要包含兩大因素：情境規(guī)范與結構保證。情境規(guī)范指的是所有情境都是正常的，且所有事、物處于正常秩序之中，當施信方不了解受信方時，施信方完全可以憑借自己對情境的把握建立起對受信方的信任。情境規(guī)范包括：善意、能力、誠實。在情境規(guī)范下人們會非常舒適，并容易相信他人。結構保證指的是已生效的承諾、契約、規(guī)則、保證（Zucker，1986;Shap?iro，1987;Sitkin，1995）。結構保證促使施信方相信受信方會竭力履行承諾，結構保證包括兩方面：信息系統(tǒng)的結構保證、政府機構與服務的結構保證。諸如信息系統(tǒng)的加密技術、第三方認證(Luo，2002)、反饋機制（Pavlou&Gefen，2004）等都會增加公民對網(wǎng)站的初始信任。

二、國內研究綜述

在我國，第一次提出有關電子政務信任一詞的是中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉發(fā)《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》的通知(中辦發(fā)[2002]17號)，其中指出：要組織建立我國電子政務網(wǎng)絡與信息安全保障體系框架，逐步完善安全管理體制，建立電子政務信任體系，加強關鍵性安全技術產品的研究和開發(fā)，建立應急支援中心和數(shù)據(jù)災難備份基礎設施。[12]雖然此處的信任體系主要是從電子政務網(wǎng)絡安全與信息安全的角度提出，并沒有明確提出公民信任一詞，但卻為學術界拉開了我國電子政務公民信任研究的序幕。此后不少學者和專家開始關注此問題，但研究成果并不多，通過在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國博士學位論文全文數(shù)據(jù)庫和中國優(yōu)秀碩士論文全文數(shù)據(jù)庫，以及萬方數(shù)據(jù)庫和維普數(shù)據(jù)庫的檢索發(fā)現(xiàn)，我國對電子化公共服務公民信任的研究成果主要集中在以下方面：

（一）政府網(wǎng)站公民信任的分類

有關信任分類，學術界一般有兩種劃分方法，一是基于信任產生根源進行劃分，將信任分為基于能力與善意基的信任、威嚇基的信任、認同與歸屬感信任、規(guī)則與制度基的信任（張喜征，2006）[13]。二是根據(jù)信任發(fā)展階段進行劃分，例如王濤[14]在《公眾對政府門戶網(wǎng)站持續(xù)信任的形成機制研究》一文中提出政府門戶網(wǎng)站公民信任分為初始信任和持續(xù)信任，其中持續(xù)信任顯著影響公眾對政府門戶網(wǎng)站的使用意愿。因此，如何保證公眾政府門戶網(wǎng)站的持續(xù)信任是地方政府部門建設政府門戶網(wǎng)站時需要考慮的問題，作者同時指出提升網(wǎng)站的信息質量水平、網(wǎng)站的系統(tǒng)穩(wěn)定水平、網(wǎng)站的服務水平等在促進公民持續(xù)信任具有一定作用。

（二）電子化公共服務公民信任模式

嚴中華、米加寧（2004）在《關于電子政府信任模式的理論研究》一文中提出信任能降低公眾的認知依賴和風險程度，從而提高公眾對電子政務及其服務的接受度。作者認為制度（包括文化）、人格和個人經歷以及對電子政府網(wǎng)站認知的有用性和容易使用是信任產生的源泉，是電子政府信任的前因變量，而認知風險和認知的行為控制則是結果變量，基于前因變量的公眾信任降低了認知的行為控制和認知的風險從而增強了利用電子政府的意圖和行為，該研究從理論角度較好地論證了公民信任對電子政府的重要價值，歸納了制度、人格、個人經歷和有用性感知與認知行為控制和認知風險的因果關系，對于電子化公共服務公民信任構建提供了較好的理論模型。

圖1 電子政府的信任模式

國家信息中心副研究員呂欣[15]（2009）認為信任是社會活動的基本前提，政府機構之間、政府與公眾之間、政府與企業(yè)之間信任關系的建立是電子政務公眾采納的關鍵，但當前電子政務信任機制尚未建立，主要表現(xiàn)在對信息的不信任、對網(wǎng)絡的不信任、對合作過程的不信任，基于此，作者提出通過技術規(guī)范、制度支撐、建立共贏合作關系來構建電子政務信息資源共享中的公民信任機制。

（三）電子化公共服務公民信任影響因素與構建機制

續(xù)長雙（2008）[16]認為公民信任與電子治理相互促進，公民越相信政府網(wǎng)站提供的信息是可靠的，則越相信政府，若政府能夠充分確保政府網(wǎng)站的安全性和公民隱私，則可以提高政府網(wǎng)站的公民信任?；诖?，作者提出政府網(wǎng)站安全性、信息的透明性和數(shù)字鴻溝會影響公民對政府網(wǎng)站的信任程度，對此，作者建議要提高政府信息公開的廣度和深度，拓展公民參與渠道增強政府回應性。

陳明亮（2009）[17]以電子政務客戶服務成熟度為視角探討電子政務信任構建問題，綜合考察了客戶服務成熟度如何影響公民信任，同時把客戶服務成熟度分為四個維度：公民中心維度、渠道整合維度、部門整合維度、前瞻性溝通維度，通過實證分析了各維度與公民信任的關系，最后根據(jù)研究結果，構建了CSM—公民信任關系模型，該研究首次把客戶服務成熟度作為電子政務公民信任的影響因素，拓展了電子政務公民信任的理論基礎，同時為電子政務實踐提供了方向性的指導。

蔣驍、仲秋雁和季紹波（2010）[18]認為公眾信任對電子政務公民采納起到關鍵作用，作者在電子商務顧客信任模型的基礎上，建立了電子政務公民采納的信任因素模型，并通過實證方法對模型進行了驗證。最終明確：對互聯(lián)網(wǎng)的信任和對政府機構的信任共同影響公民信任，個人信任傾向對公民信任沒有直接影響，但通過對互聯(lián)網(wǎng)和政府機構的信任間接影響公民信任。

王濤和盧云帆（2011）[19]以初始信任理論和Davis技術接受模型為理論基礎，討論了建立電子政務初始信任的內在機理。初始信任是在公眾對政府網(wǎng)站沒有任何認識的背景下形成，要形成初始信任，僅有對網(wǎng)站的技術信任是不夠的，政府與公民之間的良好信任關系才關鍵?；诖擞^點，作者針對沒有接觸過電子政務的群體，建立了電子政務初始信任模型，并通過實證調研驗證了理論假設，為構建電子政務信任提供了有用的理論支持。

（四）網(wǎng)絡信任體系研究

謝東輝（2006）[20]在《網(wǎng)絡信任體系建設現(xiàn)狀所帶來的思考》一文中指出網(wǎng)絡信任體系就是在網(wǎng)絡上建立的信任關系，它將所有活動的實體通過信任關系連接起來，記錄各實體的歷史表現(xiàn)，并維護這種信任關系，通過網(wǎng)絡信任體系可以建立可靠的信任關系，同時為網(wǎng)絡用戶提供規(guī)避風險的手段。作者同時指出，我國當前對網(wǎng)絡信任體系的認識還存在理念上的偏差，如把網(wǎng)絡信任體系誤認為是建設信息安全產品和技術，其實網(wǎng)絡信息體系是一種機制，在建設信息安全產品的同時需要強大的運行機制如責任認定和追查機制作為支撐。對此，作者提出要建立以責任認定為核心的審計監(jiān)控體系，并與網(wǎng)絡管理相結合，做到可防、可控和可查的事前、事中、事后的信息安全縱深防御體系，切實保障網(wǎng)絡安全。該觀點的提出，使我國政府網(wǎng)站信任體系由單一的關注安全技術產品轉向機制層面建設，使政府網(wǎng)站信任體系更加完整、可靠。山西省經濟信息中心張建國（2008）[21]在《我國電子政務網(wǎng)絡信任體系概況》中主要探討了網(wǎng)絡信任體系的建立首先明確了網(wǎng)絡信任體系在電子政務安全體系中的重要地位，同時提出通過PKI（Public Key Infrastruc?ture）對信任關系進行管理，并提出了包括電子簽名法、管理體制、內外網(wǎng)信任體系在內的電子政務信任體系，為我國政府網(wǎng)站信任體系的構建提供了較好的參考。

三、研究述評

通過對現(xiàn)有理論和研究成果的系統(tǒng)梳理可以看出，目前國內外學者對于電子政務領域公民信任做了大量有價值的研究，主要集中在公民信任的類型、影響因素、公民信任模式以及網(wǎng)絡信任體系等方面。這些研究成果在一定程度上推動了電子化公共服務公民信任相關理論的發(fā)展，為電子化公共服務的發(fā)展提供了理論支持，具有很強的理論意義和實踐價值，同時現(xiàn)有研究中存在的不足也為我們指出了進一步研究的方向。

（一）學術界對公民信任于電子化公共服務發(fā)展的重要性達成了共識

“信任在人類關系中的普遍存在及其必要性；沒有一些信任和共同的意義將不可能構建持續(xù)的社會關系（Eisenstadt and Roniger1984:16-17）?！毙湃蔚拇嬖谑撬谐志玫纳鐣P系的一個重要組成部分（Seligman1997）。[22]雖然政府網(wǎng)站在提高政府透明度、責任性和回應性方面作用顯著，但是只有公民充分信任才會采納和使用（Frannce Bélanger，2008;Lemuria Carter，2008，；Mayer et al，1995;Pavlou，2003;Siau and Shen，2003;Warkentin et al.，2002）。目前由于在線交易安全和信息安全存在的隱患導致公民對電子化公共服務方式信任度不高（Pavlou，2003），大多數(shù)公民仍愿意采用傳統(tǒng)方式而不接受在線服務方式（Chabrow，2004）。英國電子特使（e-envoy）斯蒂芬博士(Stephen Marsh)稱，“到2002年末，中央政府的四分之三的服務將在網(wǎng)上實現(xiàn)。但缺乏信任將阻礙政府到2005年全面實現(xiàn)網(wǎng)上服務的目標。”[23]

（二）形成了幾個比較成熟的公民信任研究視角

即理性選擇視角、認識發(fā)展論視角、道德基礎論視角、制度論視角、文化特征視角。從微觀角度來說，理性選擇視角、認識發(fā)生論視角和道德基礎論視角解釋了相同情境下不同個體的信任差異，為提高電子化公共服務公民信任提供了基本思路和路徑；制度論視角、道德基礎論從宏觀角度解釋了在相同社會背景下人們通常具有相同的信任傾向，有利于通過不同國家、地區(qū)信任差異的研究，探尋更有利于信任產生的制度和文化環(huán)境。

（三）加強基于我國國情的實證研究

國外學者對電子政務公民信任的研究較多，且以實證研究為主，形成了較為全面的體系和模型，國內對此的研究尤其是針對政府網(wǎng)站的研究剛剛起步，且主要焦點集中在理論模型構建和國外研究成果的介紹上，實證研究非常少，而公共服務是一個國別差異性較大的研究領域，受文化、制度、經濟和自然條件的影響較大，簡單的介紹和照搬國外模式必然難以適應中國國情，因此，有必要在電子化公共服務公民信任方面加強基于我國國情的實證研究，從而為我國電子化公共服務效能的發(fā)揮提供支持。

（四）研究視角需要新的突破

已有研究成果，均從技術接受度角度分析公民信任的影響因素，很少從公民信任自身角度出發(fā)進行研究，尤其是構成公民信任的結構要素——公民、政府機構、政府網(wǎng)站和中介系統(tǒng)來研究電子化公共服務的公民信任問題。

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D035.1

：A

：1671-6469（2017）-03-0051-07

2017-03-14

新疆財經大學博士啟動科研基金項目（2013BS008）。

井西曉（1978-），女，江蘇連云港人，新疆財經大學公共經濟與管理學院副教授，研究方向：電子政務、地方治理。