徐銘勛　劉文韜　徐碩

〔摘要〕“互聯網+”帶來的技術創(chuàng)新和產業(yè)升級發(fā)展，正在深刻影響著我們的社會生活，網約車、共享自行車等新業(yè)態(tài)接踵而來。交通運輸行業(yè)正在發(fā)生行業(yè)的重大變革，在大客車、貨運物流、小客車、停車等諸多領域涌現了新的服務方式和通過資源數據整合而產生的新經營業(yè)態(tài)。而監(jiān)管部門必須及時轉變監(jiān)管思路，通過適應技術創(chuàng)新提升治理能力，借助產業(yè)升級減輕城市交通的問題，改革傳統(tǒng)的管理服務方式，完善法治化的行業(yè)治理規(guī)范，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

〔關鍵詞〕互聯網+；法律規(guī)制；交通運輸；治理

〔中圖分類號〕D9〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2017）03-0103-08

引 言

“互聯網+”①

的技術創(chuàng)新，迅速改變著相關行業(yè)的面貌，在引領創(chuàng)新、驅動產業(yè)轉型、推動我國經濟結構由中低端邁向中高端發(fā)揮積極的重要作用?！盎ヂ摼W+”，加的是傳統(tǒng)的各行各業(yè)。[1] 在“互聯網+”的發(fā)展過程中每一個行業(yè)都可能、也都應該順應技術發(fā)展，而實現自身行業(yè)的轉型升級。交通行業(yè)恰巧在“互聯網+”這個概念從無到有的初始階段，扮演了一個讓人們認識“互聯網+”、感受“互聯網+”的好范例。不僅是在風靡全國的各種打車軟件所在的出租車行業(yè)，在通勤班車、貨運、停車以及新興熱點共享自行車領域，交通運輸行業(yè)的“互聯網+”應用都成為了社會關注的熱點。

2015年以來，中國從中央到地方各級政府出臺了“互聯網+”行動的有關政策，各級政府的政策支持是行業(yè)迅速發(fā)展的重要原因，同時政府的政策指向也是相關行業(yè)發(fā)展的指引。對于本領域的研究，大多集中于網約車的管理及其合同關系等。交通運輸行業(yè)在“互聯網+”創(chuàng)新發(fā)展中，出現了的大量的新的業(yè)態(tài)與模式，本文既從實證的角度，探索對大客車、貨運物流等領域在北京地區(qū)突出的新經營模式進行了探索和介紹，又結合法律規(guī)范在新發(fā)展的這些領域所出現的障礙或問題，提出了解決思路。本領域研究，自打車軟件以來，伴隨“互聯網+”上升為國家發(fā)展的政策，相關研究狀況也不斷開展，并就市場發(fā)展狀況，指出了對共享經濟的規(guī)制陷入了類比規(guī)制的窠臼，造成發(fā)展阻礙。[2] 而“互聯網+”在促進經濟、技術創(chuàng)新的同時也在孕育社會治理的創(chuàng)新，政府監(jiān)管層面需要社會治理理念的變革、職能轉變、信息化建設與信息安全防護、利用大數據驅動社會治理創(chuàng)新。[3] 在社會和企業(yè)層面，“內生性治理”[4]也成為數以億計網絡訂單在平臺企業(yè)管理制約的手段。從網絡交易平臺交易法律關系的層面看，“互聯網+”的交易是由一個復雜的法律關系群構成的法律關系集合體，其中包括相互關聯的三個基本法律關系，即網絡交易平臺提供者與銷售者、服務者和消費者與網絡交易平臺提供者之間的兩個網絡交易平臺服務合同關系，銷售者、服務者與消費者之間的買賣或服務合同關系；三種輔助性法律關系，即網絡交易平臺提供者與第三方支付機構、第三方征信機構以及銷售者與物流企業(yè)之間為實現網絡交易基本法律關系主要內容而建立的三種輔助性合同關系。[5] 筆者以為，整體上看互聯網立法也正在推進，而“互聯網+”恰恰結合了“實在”的傳統(tǒng)行業(yè)與“虛擬”的互聯網行業(yè)，與傳統(tǒng)行業(yè)管理法規(guī)之間正面臨著現實的緊張關系，而政府的監(jiān)管應如何進行，則存在重“實”輕“虛”與重“虛”輕“實”的路徑選擇。以交通運輸行業(yè)為例，傳統(tǒng)上行業(yè)管理更多的是從交通運輸行業(yè)必要的企業(yè)、人員、車輛等“實”的角度出發(fā)對行業(yè)實施監(jiān)管，而伴隨著“互聯網+”交通運輸行業(yè)的推進，未來必然逐漸由傳統(tǒng)資質監(jiān)管轉向通過網絡數據等此前認為“虛”的方面實現監(jiān)管的創(chuàng)新升級。

一、 “互聯網+”對城市交通運輸

行業(yè)管理的挑戰(zhàn)

“互聯網+”重塑了市場、社會結構，信息革命、全球化、互聯網業(yè)已打破了原有的社會結構、經濟結構、地緣結構、文化結構。權力、議事規(guī)則和話語權也不斷在發(fā)生變化。“互聯網+”改變了運輸行業(yè)傳統(tǒng)運營組織方式，通過互聯網平臺和移動終端整合、對接運輸供給和服務需求信息，直接或通過運營企業(yè)間接調度運輸行為。“互聯網+”的運營組織方式整合了原本分散的運力資源，實現了供需信息的高效對接，大幅提升了行業(yè)運營組織效率?！盎ヂ摼W+”對運輸行業(yè)利益分配模式的調整總體上分為兩種情況。一種是對于市場化程度較高的行業(yè)，“互聯網+”帶來的主要是利益的增量變化，往往形成各方普遍受益的共贏格局；另一種是對于市場準入門檻較高的行業(yè)，“互聯網+”還會帶來利益存量分配的調整，一些主體會出現利益受損的情況。

伴隨著“互聯網+”，運輸行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展深化，帶來了行業(yè)格局的變換。將原本作為傳統(tǒng)的勞動密集型產業(yè)的交通運輸行業(yè)，轉而賦予交通行業(yè)更高的技術附加值。出租汽車行業(yè)傳統(tǒng)的沿街巡游，已經轉化為通過技術實時反映供需，引導司機響應。貨運行業(yè)由原來的“散兵游勇”轉向通過“無車承運人”整合資源配置。停車行業(yè)的技術變革，通過牌照識別、網上支付、車位分享等方式大大簡化尋找停車位和進出場流程。在交通運輸行業(yè)的各個子行業(yè)中的創(chuàng)新諸如此類不一而足。

（一） 行業(yè)管理整體性存在的挑戰(zhàn)

結合運輸行業(yè)的發(fā)展歷程、現狀，把握運輸行業(yè)內在規(guī)律，立足運輸行業(yè)經濟屬性和市場特點，深入分析問題與挑戰(zhàn)，可以歸納為以下幾點。

第一，“質”與“量”平衡關系欠缺。長期以來，交通運輸行業(yè)更注重運輸各類指標在表層“量”的增長，如：道路里程、車輛規(guī)模、運輸線路的條數等，而對運輸系統(tǒng)內在的“質”注重不夠，如：交通運輸各要素資源的合理配置與銜接優(yōu)化，以及服務水平的改善。特別是在北京近年來環(huán)境資源矛盾凸顯的背景下，“量”的增加難度越來越大，依靠土地資源、基礎設施等以量的增長來推動運輸行業(yè)發(fā)展的方式將難以為繼。

第二，治理方式創(chuàng)新性不足。交通運輸主管部門更注重政府在運輸發(fā)展中的主導作用，而對市場機制對資源優(yōu)化配置的決定性作用以及運輸企業(yè)的主體作用的重視不夠。運輸行業(yè)發(fā)展過程中長期依賴傳統(tǒng)的管控手段，通過政府的審批、計劃主導相關行業(yè)市場規(guī)模、價格，進而影響整個行業(yè)的供給能力與服務水平，一些準入門檻高、控制力度深的行業(yè)較難發(fā)揮市場機制作用。例如過分依賴事先的許可制度，運輸行業(yè)監(jiān)管過于強調標準的統(tǒng)一和集中監(jiān)管，不重靈活分散的個別監(jiān)管，過于重視事前審批監(jiān)管，不重事中事后監(jiān)管；過于注重行政權力的直接干預，不重視依靠法律法規(guī)體系依法治理，過于依靠行政推動，不重視依靠市場力量的引導。因此需要進一步提升治理能力。

第三，運輸子行業(yè)之間綜合性、整體性協調性不強。長期以來，更重視單一運輸方式的發(fā)展和優(yōu)化，而對多種運輸方式的整體發(fā)展和優(yōu)化重視不夠。從城市居民出行角度來看，不同運輸方式往往對應同一層面的出行需求，但交通運輸管理體制上長期的分方式“各自為政”，局限于各運輸方式內部優(yōu)化，而多方式（公交、省際、旅游，出租、租賃、合乘）綜合運輸層面的統(tǒng)籌優(yōu)化力度不夠。

（二） 各運輸子行業(yè)存在的挑戰(zhàn)

1. 大客車行業(yè)

大客車行業(yè)主要分為旅游包車、省際客運和城市公交三大部分。目前本行業(yè)出現的新業(yè)態(tài)為“互聯網+”班車。定制公交、嗒嗒班車、哈羅同行、滴滴公交、接我云班車是該行業(yè)中規(guī)模較大的企業(yè)，提供了大量的通勤班車線路和地鐵接駁線路。2016年，我們對相關經營“互聯網+”班車的企業(yè)進行的統(tǒng)計，主要的企業(yè)包括北京公交集團的定制公交約147條線路，滴滴公交約有140條線路，嗒嗒班車約有90條線路，哈羅同行約40條線路，據估算各家公司總計約有超過500條班車線路由于往返線路不相同，此處的統(tǒng)計線路條數，均為單向。。

這些“互聯網+”班車均采用網絡預約和支付的方式，服務類型包括：上下班通勤型班車，以較長距離上下班通勤為目的，定點定時運行、提供一人一座、快速直達服務的班車服務，價格定位高于地鐵。短距離接駁型班車，上下班高峰時間在地鐵站與辦公區(qū)或居民小區(qū)之間開行，價格一般為兩元左右。假日旅游型班車，節(jié)假日北京市區(qū)與周邊景區(qū)之間提供的定點定時往返服務，如冬季會開通去往滑雪場的線路，夏季開通去往遠郊景區(qū)，價格高于公交和長途汽車。

這些新興“互聯網+”班車的服務提供企業(yè)在運營發(fā)展中都面臨不少問題，一是“互聯網+”班車尚未界定屬于哪一類的運輸服務，沒有確定的管理制度和措施。二是這些企業(yè)大多存在資質上的障礙，既沒有《道路運輸條例》規(guī)定的客運資質，也沒有城市公共汽車運營的許可。三是目前缺乏行業(yè)管理規(guī)范，對于大客車運營涉及乘客較多，無論是運營安全性、可靠性，還是服務的規(guī)范化方面，都無章可循。

2. 貨運行業(yè)

以“無車承運人”為代表的“互聯網+”貨運行業(yè)的革新變化，不僅是改變了傳統(tǒng)貨主、承運人的通常關系，在貨主與承運人之間建立了車貨匹配的平臺，而這種平臺如何規(guī)管是急需解決的問題。此外在大城市交通限制貨車通行的背景下，很多通過中小型車輛在城市中進行點到點、短距離、小運量的網絡平臺進行運營。但存在不少問題。

一是無車承運人難以獲得道路運輸的經營資質。當前中國道路運輸經營許可證的辦理條件為：有與經營業(yè)務相適應并經檢測合格的車輛，有符合規(guī)定條件的駕駛人員，有健全的安全生產管理制度以及法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。企業(yè)想獲取道路運輸許可證必須自備營運車輛，而無車承運人本身“無車”，不具備辦理道路運輸經營許可證的條件，涉嫌非法運營。同時，由于承運人是否擁有運輸經營資質也是貨主選擇貨運企業(yè)的重要因素之一，因此無車承運人在競爭中處于不利地位。

二是對無車承運人的監(jiān)管難度大。運輸企業(yè)通過少量購買或租賃車輛就可獲得運輸資質。在實際運營當中，80%以上的業(yè)務都是通過外包給個體運力來完成運輸任務，存在承運企業(yè)與承運車輛相分離的現象，這無疑給行業(yè)監(jiān)管部門增加了難度。無車承運人經營活動中的責任歸屬問題尚不明確，這也是無車承運人所面臨的諸多問題的根源。根據無車承運人的法律責任，其應對運輸過程中發(fā)生的全部損失承擔第一責任，對輕資產的無車承運人而言，存在難以賠付的風險。

三是稅務管理方面存在障礙。難以開具貨運專用增值稅發(fā)票，國家實施營改增之后，稅務部門認為無車就屬于貨代服務，只能開6%的增值稅發(fā)票，但是貨主需要11%的增值稅發(fā)票。存在如下現象：實際承運的企業(yè)，因為沒車開不出11%的發(fā)票，而部分實際不開展貨運經營活動的掛靠企業(yè)卻可以開具11%的貨運專用發(fā)票。稅務政策上設定，使得不少無車承運企業(yè)稅負大增，從而進一步引發(fā)虛開發(fā)票的現象。

3. 小客車行業(yè)

以“網約車”為代表的新型出租汽車服務，對傳統(tǒng)出租汽車的管理與服務提出了挑戰(zhàn)。各類拼車軟件，對于分擔費用具體方式和比例各不相同，而費用的確定與盈利或非盈利的定性又密切相關。

傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)存在打車難、打車貴、出租汽車保障金過高等問題。同時，使用網約車平臺打車，傳統(tǒng)出租車存在違反規(guī)定加價等問題。利用網約車平臺迅速發(fā)展的各類專車、快車，其存在司機招錄把關不嚴格、網約車事故多、雨雪天加價、監(jiān)管存在漏洞、事故后責任認定追究困難等問題。

租賃行業(yè)中，分時租賃以及私人共享型租賃，均是行業(yè)內的新形態(tài)。例如新出現的標榜隨時隨地租還的“TOGO”等企業(yè)，卻沒有租賃行業(yè)經營資質以及所使用的車輛也不屬于營運車輛。[6] 私人通過平臺企業(yè)向他人出租車輛，在實踐中出現了車輛損毀、丟失等現象。均為管理部門提出了新的難題。

4. 其他運輸行業(yè)

（1） 停車行業(yè)

截至2014年底，全市機動車停車位約290萬個，比2011年增加約42萬個。

北京市“互聯網+”停車已經有10多個移動APP品牌，如ETCP、丁丁停車、停簡單、悠泊等。對目前的“互聯網+”停車企業(yè)而言，盡管經營模式、技術模式各有不同，但整體仍然處于混戰(zhàn)之中，尚處在搶占市場的“燒錢”階段。停車位的短缺問題，總的來講就是時間和空間的不平衡?！盎ヂ摼W+”能否取得成功，就在于能否通過互聯網和大數據的應用，將錯時與錯位停車實現。錯時主要在于將一些分時段使用的車位在空閑時段讓其他車使用而實現效率提高；錯位，在于將一些車位短缺地區(qū)的機動車引導到周圍可以停車的位置，避免在路上等待停車影響正常行車，造成交通擁堵。目前這些企業(yè)一般有三種盈利選擇：停車場收費分成、后市場服務分成、廣告推送。

綜合比較，可以將“互聯網+停車”業(yè)務分為以下幾類：第一類是丁丁停車等為代表的互聯網停車企業(yè)，將目標對準停車位分享，通過與居住區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司合作，將小區(qū)白天的空閑車位提供給社會停車，緩解周圍停車不足造成的路面交通問題。第二類是以ETCP等為代表的企業(yè)，通過協議管理停車場或投放道閘等硬件設備，實現停車位資源有效控制，并引入文創(chuàng)企業(yè)合作，通過布放廣告等手段，拓展停車場經營收入。與此同時，金地等傳統(tǒng)停車企業(yè)也在轉型發(fā)展互聯網技術融合，提供停車場規(guī)劃設計、投資建設和運營管理服務，將互聯網信息技術直接融入停車場管理的主營業(yè)務，將長期應用的停車場管理設備與新開發(fā)的APP等互聯網手段結合，形成“互聯網+”。第三類是以悠泊停車等為代表的企業(yè)，以專業(yè)的代泊司機在服務現場幫助車主停車，車主不用考慮哪里有停車場和空位，也不用排隊交費。用代泊員的時間，換取車主的時間，利用代泊點兩三公里范圍內的停車場資源，通過代泊員跑腿，讓用戶免于找車位、等車位。

目前停車業(yè)與“互聯網+”融合中存在問題包括：第一，停車位公共數據信息化程度低，停車動靜態(tài)、動態(tài)基礎信息獲取難度大，行業(yè)整體管理水平較為滯后。由于本市停車管理層級較分散，不同類型停車位由不同行業(yè)主管部門監(jiān)管，因此目前全市的停車位信息沒有統(tǒng)一完整的數據庫，也沒有實現向公眾提供查詢，資源信息化尚未完成是實現“互聯網+”的基礎性矛盾，大數據引導市場資源的巨大效應還難以形成。停車管理體制不夠完善、管理水平相對偏低。一是停車管理涉及多個政府部門，統(tǒng)籌不足，二是各區(qū)縣政府為主責部門，但區(qū)縣級分管部門不統(tǒng)一，管理力量不足，不能準確掌握現有停車基礎設施信息。本市對停車經營企業(yè)行業(yè)管理僅通過單一的經營備案手段，尚未建立全市統(tǒng)一的停車管理信息系統(tǒng)，缺少獲取停車相關動態(tài)信息的有效手段。第二，停車位共享難度大。企業(yè)、個人對私有停車位的共享積極性不高，且共享過程中存在企業(yè)、小區(qū)停車場準入等障礙。傳統(tǒng)停車場經營者規(guī)模相對散、小，缺乏開展“互聯網+”的動力。第三，出現的“互聯網+停車”創(chuàng)新型企業(yè)在經營中也有各種問題，例如停車收費標準復雜、停車價格市場化程度不高。布設新型硬件設備，需要較高成本投入，如無法向潛在投資者提供合理的回報，難以快速大范圍提升停車場信息化管理水平。代泊型企業(yè)面臨對人車分離的認可程度以及財產風險，目前開展業(yè)務的區(qū)域較為受限。

（2）自行車租賃行業(yè)

北京市公共自行車自2012年6月投入試運營以來，經過持續(xù)推進，截至2016年4月底，已在全市范圍建成規(guī)模達1853個網點、5.5萬個鎖車器、6.8萬輛車的公共自行車服務系統(tǒng)，覆蓋東城、西城、朝陽、豐臺、石景山、大興、通州、平谷、順義、亦莊、房山、昌平12個區(qū)域。全市累計辦卡總量達66.3萬張，累計租還10317.3萬人次，網點工作日日均周轉率達5次/車。有樁公共自行車租賃模式在其他大城市如倫敦、巴黎、臺北實行的結果，證明必須有政府和企業(yè)的資助才行。[7] 而新型無樁租賃自行車借助“互聯網+”技術與資本的優(yōu)勢，并不需要政府財政支持，進入社會經營不足一年，產業(yè)已經從車輛租賃運營延伸到了自行車生產企業(yè)，覆蓋城市更是從北京、上海直到全國百余個城市，投入車輛已有數百萬輛，其發(fā)展速度不禁令人咋舌。

然而，伴隨發(fā)展的問題也不容忽視。摩拜自行車在上海僅運行3個月損毀率近10%[8]。而杭州OFO在校園內運營的損耗率為5%[9]。較高的毀損率，形式各異的違法、違規(guī)使用狀況是目前較為突出的問題。特別是從城市管理角度而言，共享自行車在停和用兩方面應是關注的重點。停的方面，主要是如何滿足地鐵、車站以及大型商業(yè)樓宇周邊的自行車停放，此外如何管控在行車道、立交橋、盲道、綠地等禁止停放區(qū)域的亂停行為。用的方面，主要在于確保使用共享自行車的人具備騎行的基本能力，以及在騎行過程中遵守交通法規(guī)。

三、 “互聯網+”在城市交通運輸

行業(yè)的政策法律應對

（一） 轉變管理思維

1. 適應技術對行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展需求

制定“互聯網+運輸行業(yè)”規(guī)劃，確定鼓勵和限制發(fā)展的內容，并適時調整。“互聯網+運輸行業(yè)”技術層面的創(chuàng)新，不僅是各類平臺對數據信息進行簡單傳遞，而且是對數據資源的重新整合、分析趨勢，以及及時調配資源的配置、提升服務模式的創(chuàng)新等等。因此制定的規(guī)劃，不是對具體技術發(fā)展的規(guī)劃，而應著眼城市交通中的發(fā)展趨勢、滿足居民生活工作的交通需求，提出信息化、智能化交通的規(guī)劃目標。例如鼓勵發(fā)展提高集約化通勤出行的技術，鼓勵低碳環(huán)保的交通運輸技術、提高日常居民的交通服務水平等。通過政府宏觀規(guī)劃的制定，引導企業(yè)在技術上、經營商對接和實現規(guī)劃目標。

2. 利用技術緩解城市交通頑疾

北京作為特大型城市，存在著難以克服一些“大城市病”，其中交通頑疾是每一位居民都期望解決的。在土地等資源有限的情況下，緩解乃至解決這些問題，必須更好地運用技術創(chuàng)新。同時對于伴隨交通車輛產生的環(huán)境問題，也要求管理部門將實現低碳環(huán)保作為更重要的考量因素。

以最近一年出現的共享自行車為例，可以說徹底改變了 “出行最后一公里”的難題，甚至將地鐵站周圍一直難以盡絕“黑摩的”也掃清了[10]。從經濟賬上看，原本解決這一部分出行需求依賴于公共交通拓展，現在共享自行車大大緩解這一問題，這些投入的社會資本反而降低了政府的投資和補貼負擔。同時也提高了城市低碳出行的比例。從行業(yè)監(jiān)督看，共享自行車主要出現的問題，包括亂停亂放、違反交通法規(guī)行駛、惡意破壞、盜竊等。這些問題原本就存在于家家戶戶的自行車使用中，只是由于共享自行車的大量投放，短時間大量反復地進入人們視野，而給我們留下了更為深刻的印象，同時也反映出這是影響每一個人的身邊事，要想處理好，法規(guī)政策要更加細致。

3. 改善管理服務方式

提供更加科學、開放的管理服務。管理對象也應由管車輛、人員等傳統(tǒng)要素，轉向管數據、管信息，探索適應“互聯網+”的管理要領。如何探索建立互聯網運輸領域新業(yè)態(tài)的管理新機制，制定出臺互聯網新業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)范和行業(yè)行為標準，具體可以從以下幾個方面著力把握：

第一，要準確判定互聯網平臺企業(yè)主體和業(yè)務屬性，因地制宜實施分類管理?；ヂ摼W交通平臺企業(yè)是運輸行業(yè)供需雙方信息交流的平臺，同時也是運輸服務的組織者和經營者，它實質性地按照統(tǒng)一服務品牌參與到運輸生產經營活動中，因此應將其作為運輸企業(yè)納入運輸行業(yè)管理。并且，由于互聯網交通發(fā)展使得部分運輸的營運與非營運界限模糊，應加強區(qū)分界定和分類管理。

第二，要明確界定“互聯網+交通運輸”參與主體的責任，預防行業(yè)不正當競爭行為和壟斷行為。互聯網交通企業(yè)一般采用“平臺+實體”的線上線下運作組織模式，由此帶來法律關系的復雜化，因此，應明確該組織模式下各參與主體的權利與義務?；ヂ摼W平臺企業(yè)作為運輸組織者，應對運輸服務的客戶承擔主要的責任，其他運輸參與者也應當在其職責范圍內承擔相應權利義務，這種權責劃分在企業(yè)層面應有明確規(guī)定且公平合理，以便出現糾紛時政府能夠起到裁判員的角色，并有法可依。此外，互聯網交通企業(yè)的核心是整合資源實現共享效益，規(guī)模越大，匹配更精確、及時，效益也越大，因此，各互聯網平臺在發(fā)展初期都會通過各種手段爭奪用戶，因此，必須要未雨綢繆，預防運輸行業(yè)從業(yè)者的不正當競爭行為以及壟斷行為，監(jiān)管部門應從推動行業(yè)規(guī)?；l(fā)展逐步轉向防止不正當競爭行為和避免壟斷以及對壟斷行為的監(jiān)管。

第三，正確平衡“互聯網+”運輸企業(yè)與傳統(tǒng)運輸企業(yè)之間的利益。例如在互聯網專車制度的建立過程中一定要在確定互聯網專車與傳統(tǒng)出租車不同定位的前提下，將傳統(tǒng)出租車定位于為廣大消費者出行提供便利的普遍性服務，嚴格監(jiān)管，必要時給予政策支持與稅收優(yōu)惠和減免；將互聯網專車定位于為部分消費者出行提供了個性化、高端服務，政府在放松監(jiān)管、競爭發(fā)展，市場調節(jié)的基礎上，通過稅收等政策手段平衡兩者之間的利益，以尋求兩者之間的平衡關系。[11]

（二） 對運輸行業(yè)管理法規(guī)的調整建議

1. 大客車行業(yè)

一是明確“互聯網+班車”屬于包車客運管理行業(yè)定位。大部分互聯網平臺企業(yè)，使用有運營資質的大客車開展班車經營。班車是旅游包車行業(yè)的基本業(yè)務，將“互聯網+”包車定位于旅游包車行業(yè)，與現行法律法規(guī)沖突較少，且有利于在行業(yè)監(jiān)管中提高服務水準。相應的管理規(guī)范和主責部門確定以后，應當盡快研究制定相應的發(fā)展政策和行業(yè)標準。要促進和保障班車服務行業(yè)能夠健康、有序發(fā)展，亟需建設分類的服務監(jiān)管體系。提供公平自由的市場化空間，允許參與運營的車輛在載客時使用公交專用道，限制財政補貼的公交車輛進入包車行業(yè)，將行業(yè)定價交給市場。

二是適應市場創(chuàng)新，健全政策法規(guī)?！盎ヂ摼W+”包車運營過程中，旅游客運企業(yè)、互聯網平臺、乘客的法律關系應當明確，預防和化解可能產生的矛盾、沖突。首先應當將經營班車的互聯網企業(yè)、平臺公司納入客運企業(yè)，并應按照客運行業(yè)管理取得相關資質；其次出現糾紛應按照合同法的旅客運輸合同關系處理。此外，對于運營企業(yè)的責任，應當通過責任保險等手段降低風險。

三是建立差異化監(jiān)管評價體系。對城市公共交通客運管理，從準入管理轉向運營監(jiān)管。以北京為例，城市公共交通長期沒有新企業(yè)進入，在監(jiān)管上保持較為傳統(tǒng)的管理統(tǒng)計方式，對于公共交通的可靠性缺乏科學的、量化的監(jiān)管模式。新加坡國立大學土木工程系教授李德纮博士認為，較理想的做法是把服務水平和系統(tǒng)可靠度也納入新方程式的考量內，乘客對服務的滿意度屬主觀數據，不易量化，系統(tǒng)可靠度則可根據列車故障發(fā)生率和巴士到站準點性來計算。[12] 同時對于傳統(tǒng)公交與“互聯網+班車”建立差異化的服務體系，“互聯網+”班車的服務對象為中高端消費用戶，其提供的是差異化的出行服務，而非基礎保障，應打破傳統(tǒng)班車企業(yè)的思維模式，為客戶提供更好的體驗模式和服務方式；應在充分發(fā)揮市場主體能動性的基礎上，對于不按公布標準收費、車輛故障的處理等乘客較為關注的情況予以規(guī)范，明確服務提供者的法律責任；指導企業(yè)制定科學合法的客運合同，規(guī)范各方權利義務。未來應研究通過互聯網技術手段，監(jiān)督各企業(yè)的運行情況，對乘客意見集中的運行正點率情況進行監(jiān)控和考核。

2. 貨運行業(yè)

一是繼續(xù)推動道路貨運無車承運人試點工作。鼓勵引導行業(yè)企業(yè)參與試點，培育形成一批規(guī)?；⒓s化、網絡化互聯網平臺物流企業(yè)。在專業(yè)運輸、多式聯運等領域，重點支持一批全國性統(tǒng)籌布局、線上線下服務融合的平臺型物流企業(yè)發(fā)展。

二是制定準入和監(jiān)管政策。準入政策應對無車承運企業(yè)的實收資本、凈資本、注冊車輛數和系統(tǒng)基本功能技術等要求作出適當規(guī)定；監(jiān)管方面主要對企業(yè)運輸安全、生產管理、風險及賠付能力，以及該無車承運人對實際承運人管理控制能力等進行考察。

三是加強行業(yè)信用體系建設。建立包括物流企業(yè)、司機、貨主等各參與方的信用評價體系，推進公安、交管、工商、稅務、銀行、保險等相關部門信用信息匯聚、共享，建立信用評價、守信激勵、失信懲戒機制，形成規(guī)范有序的市場經營秩序。

四是推進行業(yè)管理信息化建設與標準化建設。建設交通運輸物流公共信息服務平臺，實現行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)通知、數據分析等功能，形成人車戶靜態(tài)動態(tài)信息的企業(yè)服務門戶。制定貨運車型標準，引導現存非標車輛退出市場；建立多式聯運標準體系，包括裝備技術標準、綜合貨運樞紐標準、信息接口標準、數據交換標準和單證票據標準等，破解多式聯運發(fā)展中的標準難題。

3. 小客車行業(yè)

對于小客車營運性的業(yè)務，如網約車，目前《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》及各地方細則已經出臺，對于網約車平臺企業(yè)、車輛和駕駛員等制定了監(jiān)管措施，也要求資源要素必須是營運性，如車輛必須是營運車輛、人員必須具有相應的從業(yè)資格，并按相應的法規(guī)政策進行管理；對于非營運性行為，如汽車共享、順風車等，也要盡快研究明確管理部門及職責，利用既有或修改、制定新的法律法規(guī)進行管理，規(guī)范相關行為，明確在出現糾紛時的相關法律規(guī)范。

4. 其他運輸行業(yè)

（1） 停車行業(yè)

一是推進統(tǒng)一的停車資源管理與綜合應用平臺，制定數據接入標準。行業(yè)主管部門應當引領行業(yè)企業(yè)和行業(yè)協會，盡快制定統(tǒng)一的數據標準，促進形成停車信息的整體市場。充分運用“互聯網+”技術，將各停車服務企業(yè)實時運營情況接入停車資源管理與綜合應用平臺，提升信息化管理水平。并依托數據準確更新，實現對本市車輛的更為科學的靜態(tài)管理，立足各具體區(qū)域的停車位數據和停車需求為停車場規(guī)劃、建設提供準確信息。鼓勵企業(yè)加強大數據開發(fā)運用，做好出行需求和出行規(guī)律分析，提升停車場運營的科學性、合理性。改進信息服務技術，實現對出行車輛與空閑停車位實時狀況的動態(tài)查詢和誘導，停車場出現突發(fā)或危險狀況實時掌握、及時處理。

二是推進“互聯網+”停車備案管理，解決停車亂問題。盡快解決停車位數量不清、位置不準等問題，可與相關企業(yè)合作，建立起準確的停車場和停車位、收費等相關數據，并向社會公開，解決“黑停車場”和亂收費等突出問題。三是利用“互聯網+”技術，改進路側停車管理，改革收費法律關系。目前占路停車收費，由經營某一路段的停車公司，向政府繳納占道費。而后的經營管理則屬于企業(yè)的市場行為。這種關系下，管理公司經常拖欠政府占道費；同時，企業(yè)在開放空間進行停車管理責任義務大、難于降低車損等風險；對于車主占用公共道路資源繳納的費用，卻并非納入公共收入，而是成為某個公司的收入。建議由承包經營模式轉為政府行政收費，停車公司作為服務提供方，對政府展開投標，降低這一領域總成本，實現這一建議應當也只能在“互聯網+”技術的支持下完成。

（2） 租賃自行車行業(yè)

以租賃自行車行業(yè)為例，自該行業(yè)進入社會發(fā)展不足一年，產業(yè)擴張的速度和影響甚至已經超過了此前的網約車。其出現的問題也并不僅是因為ofo、摩拜等互聯網+企業(yè)的出現造成的。1986年時自行車在北京出行中的比例高達68%，如今已逐步下滑到12%[13]王一：《ofo小黃車讓“飛鴿”騰空又起》，載《人民日報》，2017年3月2日。。近年來，交通設施建設以機動車為中心，相應的非機動車交通設施也存在一些缺口，客觀上影響了非機動車的行與停。自行車數量短時間增加幾十萬輛。這些都是造成目前北京共享自行車成為城市管理問題的原因。

為了解決這些問題，北京正在制定《鼓勵規(guī)范發(fā)展共享自行車的指導意見》，對于行業(yè)企業(yè)準入和運營管理提出了具體要求。同時從城市管理的角度要規(guī)范發(fā)展共享自行車，政府部門應當因勢利導。一是解決停放自行車的問題，專門設立禁停區(qū)域對于整個城市而言是相對小范圍的，而應當聯合規(guī)劃、建設、公安交管等部門對出行需求集中的地鐵站、商業(yè)區(qū)等，像機動車停車位建設標準一樣，建立非機動車停車區(qū)域設立的標準，提供更多充足的非機動車停車區(qū)域。二是保障自行車在道路行駛的路權，完善沒有設置非機動車道的城市道路通行規(guī)范，優(yōu)化立交橋區(qū)非機動車路線等問題，同時對于闖紅燈、進入城市快速路等區(qū)域騎行等違法行為的人應嚴格執(zhí)法。三是建立企業(yè)與用戶的信息管理體系，既要通過對企業(yè)運營信息的監(jiān)管，督促企業(yè)及時調整車輛布局，解決熱點地區(qū)車輛堆積或不足的情況，也要通過技術解決個人違規(guī)使用車輛的狀況，包括運用社會信用記錄等手段，維護城市管理秩序和企業(yè)合法權益。

結 語

中國經濟發(fā)展新常態(tài)下，要在2020年實現全面建成小康目標，還要跨越“中等收入陷阱”，實現全要素生產率的提升和中國經濟的可持續(xù)健康發(fā)展，最大的動力就只能是靠創(chuàng)新。李克強總理在《政府工作報告》中指出，制定“互聯網+”行動計劃，目的就是要助推中國經濟新一輪騰飛。國家也只有依靠加快實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，改造傳統(tǒng)引擎，打造新的引擎，才能實現未來的發(fā)展藍圖。

總體而言，推進運輸行業(yè)的轉型升級發(fā)展、化解當前存在的各類矛盾的關鍵在于運輸行業(yè)的結構優(yōu)化，需要深入分析運輸行業(yè)的經濟屬性及本質規(guī)律，加強運輸系統(tǒng)資源的合理配置和優(yōu)化銜接，重視多種運輸方式的綜合協調，處理好政府和市場的關系，法律是規(guī)范和調控經濟運行的最重要的手段，其他各種行政手段也都應納入法治的范圍內，并要求整個社會生活的法治化與之相適應。只有這樣才能確立一套完備的市場規(guī)則，形成和維護高度規(guī)范化的市場秩序，保障市場機制的良性運行，進一步發(fā)揮市場在運輸資源配置中的重要作用。

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（責任編輯：柯平）

Abstract： With technological innovation and industrial upgrading， “Internet Plus” is a profound impact on our social life， the Internet booking taxi service， shared bicycles and other new formats have emerged. Subsectors of the transport industry， such as bus， freight logistics， car and parking， have emerged. Regulators must promptly improve the regulatory thinking， including adaptation to technological innovation to enhance governance capacity， promote industrial upgrading to reduce the problem of urban transport， change the traditional management， reform and improve the rule of law and industry regulation， and let the market play a decisive role in the allocation of resources.

Key words： Internet Plus； legal regulation； transportation； governance