郭施宏　齊曄

[摘要]京津冀區(qū)域大氣污染治理的屬地治理模式遭遇瓶頸，跨域大氣污染的府際協(xié)同治理勢(shì)在必行。京津冀區(qū)域應(yīng)圍繞大氣污染的協(xié)同治理形成伙伴型的橫向府際關(guān)系，并通過(guò)權(quán)力讓渡和移交，更好地發(fā)揮京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的作用，使其能獨(dú)立高效地開(kāi)展區(qū)內(nèi)的大氣污染治理工作。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)伙伴關(guān)系的構(gòu)建、府際利益的協(xié)調(diào)、法律法規(guī)的保障和治理信息的共享以構(gòu)建京津冀大氣污染協(xié)同治理模式。

[關(guān)鍵詞]大氣污染治理；府際關(guān)系；協(xié)同治理；京津冀

[作者簡(jiǎn)介]郭施宏，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；齊曄，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授

本文系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)基金項(xiàng)目“中國(guó)低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號(hào)：20135660439）的階段性成果。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，城市人口在超速增長(zhǎng)和過(guò)度集聚的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的資源環(huán)境問(wèn)題，尤其是空氣污染問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)大氣污染治理仍然主要采用以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，由中央政府和地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)的屬地治理模式。屬地主義治理模式不僅不符合大氣流動(dòng)的自然規(guī)律，也無(wú)法充分調(diào)動(dòng)各方主體治理大氣污染的積極性。鑒于屬地治理的弊端，國(guó)家開(kāi)始逐漸重視跨域大氣污染的府際聯(lián)防聯(lián)控。在此背景下，京津冀地區(qū)的大氣污染治理由傳統(tǒng)的屬地治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變已是必然。這既是京津冀跨域大氣污染治理的新趨勢(shì)，也是新挑戰(zhàn)。本文基于府際關(guān)系理論視角，對(duì)京津冀區(qū)域大氣污染府際協(xié)同治理模式的頂層設(shè)計(jì)作了初步設(shè)想，認(rèn)為京津冀區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理首先需要重構(gòu)協(xié)同治理組織，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)伙伴關(guān)系的構(gòu)建、府際利益的協(xié)調(diào)、法律法規(guī)的保障和治理信息的共享共同構(gòu)建京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式。

一、 組織重構(gòu)：跨域大氣污染的協(xié)同共治

府際關(guān)系（Intergovernmental Relations）興起于20世紀(jì)30年代的美國(guó)。美國(guó)學(xué)者Anderson總結(jié)性地指出，府際關(guān)系是指各類和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的一系列活動(dòng)，以及它們之間的相互作用。①京津冀地區(qū)雖然國(guó)土面積僅占全國(guó)的2%，但卻包含了錯(cuò)綜復(fù)雜的府際關(guān)系。近年來(lái)，府際協(xié)同成為該區(qū)域發(fā)展的主旋律之一。從1976年國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)開(kāi)始京津唐國(guó)土規(guī)劃課題研究以來(lái)，京津冀地區(qū)的府際協(xié)同發(fā)展已有40余年的歷史。40多年來(lái)，京津冀地區(qū)的府際協(xié)同在地域、內(nèi)容、形式和程度上均不斷發(fā)生改變，出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)圈”“首都圈”“一體化”等一系列概念，這些概念和規(guī)劃都離不開(kāi)府際協(xié)同的主題，也反映了不同時(shí)期、不同階段京津冀地區(qū)的發(fā)展觀和協(xié)同觀。由于在經(jīng)濟(jì)合作、空間整合、區(qū)域治理等方面存在明顯的體制性和結(jié)構(gòu)性障礙，京津冀地區(qū)的合作發(fā)展幾度提及又幾度沉寂，府際協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)“啟動(dòng)—徘徊—沉寂—重提—蹣跚—倒逼而催生復(fù)興”的復(fù)雜演進(jìn)過(guò)程②，整體推進(jìn)進(jìn)程緩慢。

目前，京津冀三地在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展方面尚未形成完善的合作機(jī)制。而近幾年大范圍爆發(fā)的大氣污染，更表明三地應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的合作效果并不明顯。這首先源于三地府際合作意識(shí)的薄弱和環(huán)境治理理念的落后。我國(guó)的政府組織模式深受韋伯官僚制的影響，屬于典型的科層組織。地方政府間缺少有效的溝通與交流，各地都寄希望于通過(guò)自身的力量解決轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。另外，官僚制下以GDP為主導(dǎo)的晉升考核機(jī)制，擴(kuò)大了處于政治和經(jīng)濟(jì)雙重競(jìng)爭(zhēng)下的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)空間，不利于府際合作的開(kāi)展。③

意識(shí)到跨域大氣污染協(xié)同治理的必要性，國(guó)家在京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的建設(shè)上做出了積極的嘗試。2013年，國(guó)務(wù)院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組以及京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。該小組由北京、天津、河北、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)氣象局等單位組成，辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，這對(duì)于促進(jìn)京津冀大氣污染協(xié)同治理具有一定的促進(jìn)作用。但從其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式來(lái)看，該機(jī)構(gòu)尚不完備且權(quán)威性不強(qiáng)。④一方面，作為協(xié)調(diào)各方工作的重要部門(mén)“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”卻隸屬于北京市環(huán)保局，這一機(jī)構(gòu)既不獨(dú)立同時(shí)級(jí)別也低，大大降低了其應(yīng)有的權(quán)威性；另一方面，該協(xié)作小組構(gòu)造簡(jiǎn)單，成員龐大，且缺乏有效的制度安排和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不利于工作的開(kāi)展。

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織創(chuàng)立是為了打破該地區(qū)在大氣污染治理中“一畝三分地”的行政思維定式，從區(qū)域整體利益出發(fā)，通過(guò)協(xié)同治理讓大氣污染的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，進(jìn)而形成府際治理的合力。從發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)的阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)、跨州空氣質(zhì)量控制區(qū)、臭氧傳輸評(píng)估組等區(qū)域性的環(huán)境協(xié)同治理組織都在跨域污染治理中發(fā)揮了積極的作用。府際權(quán)力的讓渡與移交是跨域協(xié)同治理組織的重要特征，即區(qū)域內(nèi)參與治理的各個(gè)地方政府或政府部門(mén)將部分權(quán)力讓渡于協(xié)同治理組織，并保證其不受行政干擾，使之具備獨(dú)立進(jìn)行區(qū)域治理的權(quán)力和能力。⑤而京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組從組織架構(gòu)和運(yùn)行方式上看，距離真正意義上的由行政權(quán)力讓渡形成的具有獨(dú)立治理權(quán)力和能力的跨域協(xié)同治理組織還有一定的差距。因此，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織需要重新設(shè)計(jì)。

伙伴型的府際治理模式為京津冀大氣污染協(xié)同治理提供了一種組織設(shè)計(jì)思路。伙伴型的府際治理模式可以擺脫原有紛繁復(fù)雜、權(quán)力重疊的行政關(guān)系網(wǎng)的束縛，針對(duì)某一具體公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)有效的治理，給公共行政帶來(lái)一種新的思路。京津冀三地應(yīng)圍繞大氣污染治理主題，形成伙伴型的橫向府際關(guān)系，并通過(guò)權(quán)力讓渡和移交，組建京津冀大氣污染協(xié)同治理組織，使治理組織獨(dú)立高效地開(kāi)展區(qū)內(nèi)的大氣污染治理工作，以實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境的協(xié)同共治和空氣質(zhì)量的整體提高。

具體而言，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的運(yùn)行模式包含了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，京津冀三地圍繞共同的大氣污染治理主題形成不受行政等級(jí)束縛的府際伙伴關(guān)系，各政府主體間平等協(xié)商，協(xié)同共治。第二，京津冀三地將大氣環(huán)境治理的權(quán)力以及相關(guān)權(quán)力讓渡于跨域治理組織，由其全權(quán)負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域的大氣污染治理問(wèn)題并接受其治理安排。第三，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織獨(dú)立開(kāi)展區(qū)內(nèi)治理活動(dòng)，負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理的會(huì)商與決策，各地方政府間和政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)，以及大氣污染治理行動(dòng)的執(zhí)行等工作。京津冀三地在大氣污染治理中對(duì)跨域治理組織進(jìn)行意見(jiàn)性咨詢和治理效果反饋。第四，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的組織架構(gòu)主要包括監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。咨詢機(jī)構(gòu)由大氣監(jiān)測(cè)部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織等部門(mén)組成，負(fù)責(zé)為大氣污染治理中的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行提供信息支持；協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各政府部門(mén)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位的治理工作；執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理聯(lián)合行動(dòng)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)組織中的各個(gè)部門(mén)及治理中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。endprint

二、 伙伴構(gòu)建：府際治理關(guān)系的重新定位

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式的建構(gòu)需要對(duì)京津冀三地的府際關(guān)系進(jìn)行重新定位。由于京津冀區(qū)域協(xié)同治理實(shí)際上包含了包括中央政府在內(nèi)的“三地四方”的復(fù)雜關(guān)系，中央政府的“錯(cuò)位”，京津冀三地由于政治地位的不對(duì)等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異所帶來(lái)的各自定位和相互關(guān)系的偏誤，以及既有的行政級(jí)差和固有的權(quán)力格局均阻礙了平等協(xié)商的伙伴型橫向府際關(guān)系的建立，影響了京津冀區(qū)域大氣污染治理的府際協(xié)同進(jìn)程。

建構(gòu)府際伙伴關(guān)系是京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理重要的政策工具創(chuàng)新，也是擺脫京津冀三地紛繁復(fù)雜的府際行政關(guān)系的有效手段。府際伙伴關(guān)系作為一種公共政策工具，與原有的京津冀等級(jí)制的行政關(guān)系相互獨(dú)立，二者呈現(xiàn)雙軌制的運(yùn)行模式?；锇殛P(guān)系僅是圍繞大氣污染治理這一公共事務(wù)主題而展開(kāi)，它并不會(huì)影響京津冀三地基于行政區(qū)劃的權(quán)力組織架構(gòu)。在跨域的大氣污染治理背景下，京津冀三地的府際關(guān)系呈現(xiàn)為伙伴型，三地的府際工作方式表現(xiàn)為協(xié)商式。從功能上看，府際伙伴關(guān)系使京津冀三地政府跳出該地區(qū)復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促使三地在大氣污染治理上產(chǎn)生內(nèi)源動(dòng)力，謀求共同利益，以及實(shí)現(xiàn)治理政策制定、實(shí)行和反饋的整體聯(lián)動(dòng)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，府際伙伴關(guān)系并不會(huì)削弱原有的行政權(quán)威，反而強(qiáng)化了原有的權(quán)威。其主要原因在于，府際伙伴關(guān)系大多建立在縱向政府間較少發(fā)生利益沖突的公共政策領(lǐng)域，而在這個(gè)領(lǐng)域里，中央政府可以給予地方政府一定的資源保障，地方政府間的合作利益要大于競(jìng)爭(zhēng)利益。雖然伙伴關(guān)系運(yùn)行的層面主要在各地區(qū)的地方政府之間，但其最終是為了增強(qiáng)中央政府對(duì)地方公共事務(wù)的影響。⑥

就目前京津冀區(qū)域的大氣污染形勢(shì)而言，京津冀地區(qū)應(yīng)具有示范精神，勇于嘗試構(gòu)建府際伙伴關(guān)系。三地政府在大氣污染治理問(wèn)題上應(yīng)形成強(qiáng)烈共識(shí)，更新理念，誠(chéng)信協(xié)作，消除長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)政治上形成的固有隔閡，通過(guò)讓渡給共同信服的治理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的治理權(quán)力、圓桌協(xié)商會(huì)議、基于誠(chéng)信與承諾的府際公約、伙伴型聯(lián)合治理行動(dòng)等方式發(fā)揮伙伴關(guān)系機(jī)制的獨(dú)特作用。另外，中央政府的適度引導(dǎo)在當(dāng)前的府際伙伴關(guān)系形成中具有推動(dòng)作用。中央政府應(yīng)為京津冀府際伙伴關(guān)系的達(dá)成創(chuàng)造良好的兼容環(huán)境，在政策引導(dǎo)、財(cái)政協(xié)調(diào)、法治保障等方面為京津冀伙伴關(guān)系的建立提供可能。

三、 利益協(xié)調(diào)：利益輸入和輸出的府際平衡

京津冀三地的地方利益沖突是阻礙跨域大氣污染協(xié)同治理的重要因素，這種地方利益的沖突由于缺乏三地橫向的、常態(tài)化制度化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及地方保護(hù)主義的盛行而變得難以調(diào)和。協(xié)調(diào)好京津冀三地的利益關(guān)系是實(shí)現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理的關(guān)鍵?？偟膩?lái)說(shuō)，京津冀大氣污染協(xié)同治理的利益協(xié)調(diào)涉及四個(gè)方面的內(nèi)容，分別是成本分擔(dān)、生態(tài)補(bǔ)償、利益分配、公共效益。

在府際利益協(xié)同的利益輸入上，京津冀三地需明確大氣污染治理成本的構(gòu)成與特點(diǎn)，打破“小而全”的政府治理觀念，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上減少府際協(xié)同的環(huán)保成本、行政成本和交易成本，實(shí)現(xiàn)治理成本的公平分擔(dān)，避免相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。同時(shí)，建立健全適用于大氣污染治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)綜合稅費(fèi)制度、財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)基金、資源支持、政策優(yōu)惠等多種方式，不僅在資金上對(duì)相對(duì)薄弱的地區(qū)或環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)償，而且要在人才、技術(shù)、政策等方面填補(bǔ)京津冀大氣污染治理中的薄弱部分，以擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w面，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男в谩?/p>

在府際利益協(xié)同的利益輸出上，處理好大氣污染治理成果的利益分配和明晰良好大氣環(huán)境帶來(lái)的公共效益是關(guān)鍵所在。利益分配關(guān)系到各個(gè)地方政府參與主體的積極性和持續(xù)性，模糊不清的治理成果會(huì)引發(fā)利益分配中的府際矛盾并阻礙協(xié)同治理進(jìn)程的推進(jìn)。因此，大氣污染治理成果必須具有明確性、可量性和實(shí)際性。建立科學(xué)的大氣環(huán)境評(píng)價(jià)體系能促使大氣污染治理的成果可評(píng)價(jià)、可監(jiān)督和可視化，同時(shí)可以將可量化的治理成果落實(shí)到考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面，使大氣污染治理成果體現(xiàn)實(shí)用性。與此同時(shí)，提升京津冀地方政府對(duì)大氣污染治理公共效益的認(rèn)識(shí)將有助于提高其治理決策的理性程度。

四、法律保障：防治立法和執(zhí)法的聯(lián)合協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)尚未有成熟的法律法規(guī)保障跨域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控，在屬地治理為主的大背景下，大氣污染治理存在著碎片化問(wèn)題嚴(yán)重、治理效率低下、交叉污染與重復(fù)治理明顯、地方政府大氣污染治理積極性受挫等諸多問(wèn)題。

因此，在國(guó)家層面修訂《大氣污染防治法》，改變屬地治理的現(xiàn)狀，京津冀大氣污染的協(xié)同治理才能獲得合法性的保障。在此之前，京津冀三地需要通過(guò)立法協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法來(lái)保障京津冀大氣污染協(xié)同治理模式的推進(jìn)。在立法協(xié)調(diào)方面，在國(guó)家出臺(tái)和完善相應(yīng)的法律法規(guī)之前，京津冀地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的基本框架下，檢視和更新本地區(qū)已有的相關(guān)法律法規(guī)，并建立和健全區(qū)域性的環(huán)境治理的法律體系。法制體系的建立不僅是對(duì)京津冀大氣污染協(xié)同治理組織權(quán)威性的保障，也是對(duì)大氣污染防治政策有效實(shí)施的保障。

在大氣污染防治立法上需要注意兩方面的問(wèn)題：一是綜合考慮區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，形成與之相配套的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境審計(jì)、污染物排放控制等方面的法律，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的片面立法；二是強(qiáng)調(diào)跨域大氣污染治理中的府際協(xié)同，京津冀地區(qū)需以立法的方式破除環(huán)境治理的行政隔閡，并指導(dǎo)府際協(xié)同治理行為同時(shí)協(xié)調(diào)府際協(xié)同中的糾紛與困難。

在聯(lián)合執(zhí)法方面，京津冀三地通過(guò)大氣污染協(xié)同治理組織，針對(duì)危害大氣環(huán)境的行為進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，如對(duì)機(jī)動(dòng)車環(huán)保違法行為、燃煤及油品質(zhì)量控制、夏秋季的秸稈焚燒等進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。同時(shí)在聯(lián)合執(zhí)法中貫徹“三統(tǒng)一，一創(chuàng)新”原則，即統(tǒng)一執(zhí)法主體、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法程序以及創(chuàng)新執(zhí)法方式。統(tǒng)一執(zhí)法主體是指由京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織統(tǒng)一派出或任命執(zhí)法團(tuán)隊(duì)及執(zhí)法人員；統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)于同一環(huán)境違法行為，在京津冀三地采取一致的處罰標(biāo)準(zhǔn)，避免違法行為的空間轉(zhuǎn)移和集聚；統(tǒng)一執(zhí)法程序是指在大氣污染防治的行政檢查和處罰中統(tǒng)一行動(dòng)指南和權(quán)力運(yùn)行步驟；創(chuàng)新執(zhí)法方式是指提倡京津冀地區(qū)在環(huán)境執(zhí)法中，綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化手段，采取行政契約、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性手段和彈性手段，避免簡(jiǎn)單執(zhí)法等行為。endprint

五、信息共享：合作成本和風(fēng)險(xiǎn)的有效控制

信息的交流是一切活動(dòng)開(kāi)展的基礎(chǔ)，信息交流的渠道必須為各參與主體所熟知，并盡可能成為慣例使之固定化，同時(shí)，信息傳遞的線路應(yīng)保證直接、便捷和不中斷。當(dāng)前，府際信息不完全、不對(duì)稱成為京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理順利開(kāi)展的障礙。不完全信息下的環(huán)境協(xié)同治理不僅增加了合作成本，也增加了合作風(fēng)險(xiǎn)。從當(dāng)前京津冀的大氣污染治理實(shí)踐來(lái)看，三地政府在治理信息的獲取、處理、發(fā)布上均不協(xié)調(diào)，特別是河北，往往滯后于北京和天津。⑦與此同時(shí)，在政績(jī)考核機(jī)制的壓力下，地方政府在大氣污染治理過(guò)程中會(huì)傾向于隱瞞一些對(duì)其他地區(qū)有利、或?qū)Ρ镜貐^(qū)不利的信息，以保護(hù)本地區(qū)的最大利益。信息溝通機(jī)制的不完善不僅影響了地方政府之間的合作和發(fā)展，也慢慢使政府間關(guān)系出現(xiàn)裂痕，為府際進(jìn)一步合作埋下了隱患。信息共享機(jī)制的建立與健全是京津冀大氣污染協(xié)同治理的前提，也是府際合作成本和風(fēng)險(xiǎn)有效控制的保證。為此，京津冀三地的信息共享應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：

第一，實(shí)現(xiàn)大氣污染數(shù)據(jù)的統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一發(fā)布。首先，京津冀三地應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定評(píng)價(jià)和發(fā)布大氣污染物的類型與方式，對(duì)大氣污染數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑和單位，促使大氣污染數(shù)據(jù)在縱向上和橫向上均具有可比性；其次，三地需綜合處理和分析污染與治理信息，類似于美國(guó)大氣環(huán)境治理的“泡泡政策”，將京津冀地區(qū)視為一個(gè)“大泡泡”來(lái)分析其內(nèi)部的大氣環(huán)境，三地政府均要對(duì)“大泡泡”內(nèi)的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)；再次，在大氣環(huán)境狀況的發(fā)布上，京津冀三地應(yīng)在固定渠道上發(fā)布大氣污染與防治的整體狀況與地區(qū)狀況，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布的固定化和常態(tài)化。

第二，構(gòu)建大氣污染治理信息的支撐與服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)京津冀大氣污染治理的電子政務(wù)建設(shè)，建立以云技術(shù)為核心的網(wǎng)絡(luò)化信息管理平臺(tái)，包括跨區(qū)域的地理信息系統(tǒng)、污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、信息服務(wù)系統(tǒng)、污染舉報(bào)系統(tǒng)等，進(jìn)而在京津冀區(qū)域內(nèi)部實(shí)行大氣污染信息的網(wǎng)格化管理，將信息平臺(tái)覆蓋至區(qū)內(nèi)的每個(gè)街道社區(qū)。目前，北京市的六個(gè)區(qū)和近郊區(qū)已全面建成網(wǎng)格化管理系統(tǒng)⑧，下一步應(yīng)將這個(gè)系統(tǒng)運(yùn)用于整個(gè)京津冀地區(qū)，并將大氣污染防治作為網(wǎng)格化管理系統(tǒng)內(nèi)的重要內(nèi)容。

第三，建立大氣污染信息的聯(lián)合預(yù)警通報(bào)機(jī)制。當(dāng)前，北京和其他城市的預(yù)警級(jí)別存在差異，而京津冀區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市間的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。因此，京津冀地區(qū)首先需逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上通過(guò)電視、微博、手機(jī)APP、微信等傳統(tǒng)和新媒體平臺(tái)聯(lián)合通報(bào)區(qū)域的大氣污染信息，使政府與公眾能夠共同提前采取措施，以應(yīng)對(duì)區(qū)域性、大范圍的重污染天氣。

注釋：

① Anderson W. Intergovernmental Relations in Review[M]. Minneapolis： University of Minnesota Press， 1960：3.

②程恩富、王新建.京津冀協(xié)同發(fā)展：演進(jìn)、現(xiàn)狀與對(duì)策[J].管理學(xué)刊，2015（1）.

③周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004（6）.

④高建、白天成.京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同合作研究[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2015（2）.

⑤楊龍、彭彥強(qiáng).理解中國(guó)地方政府合作——行政管轄權(quán)讓渡的視角[J].政治學(xué)研究，2009（4）.

⑥張志紅.地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中的伙伴關(guān)系研究[J].南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（4）.

⑦趙新峰、袁宗威.京津冀區(qū)域政府間大氣污染治理政策協(xié)調(diào)問(wèn)題研究[J].中國(guó)行政管理，2014（11）.

⑧楊宏山.城市治理績(jī)效評(píng)估的模式比較——以北京市朝陽(yáng)區(qū)和美國(guó)巴爾第摩市為例[J].國(guó)家治理，2015（15）.

責(zé)任編輯：周青

（本文發(fā)表于《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》雜志2016年第3期）endprint