王思佳

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475000)

PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

王思佳

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475000)

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就處于重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，但是我國一些地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，基礎(chǔ)設(shè)施的資金缺口依然很大，政府進(jìn)一步發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要與地方政府償還債務(wù)面臨的日益增長的壓力形成矛盾。近年來，我國政府不斷在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地，以解決這一矛盾。運(yùn)用SWOT分析方法，從優(yōu)勢(strength)、劣勢(weakness)、機(jī)會(huì)(opportunity)和威脅(threats)4個(gè)方面對(duì)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用進(jìn)行分析，提出我國推動(dòng)PPP項(xiàng)目在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用的建議。

PPP模式；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；SWOT分析方法

1 研究背景

PPP(Public-Private Partnership)公私合營模式,是指政府部門與一些私人企業(yè)就某些公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目合作建設(shè)或運(yùn)營的模式。PPP模式主要通過簽署項(xiàng)目合同確定雙方權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏。這種模式源自英國，英國政府為解決當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)蕭條、財(cái)政赤字加重等問題，提出借助私有資本緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的構(gòu)想，便在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了私有化運(yùn)動(dòng)[1]。

PPP模式有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私有企業(yè)為提供公共產(chǎn)品服務(wù)建立的各種合作關(guān)系[1]。狹義的PPP是對(duì)一系列項(xiàng)目融資模式的統(tǒng)稱，可分為外包、特許經(jīng)營和私有化3大類。外包類一般由政府投資，私有企業(yè)負(fù)責(zé)整個(gè)運(yùn)行項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)。例如，只負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，或負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施日常的經(jīng)營和維護(hù)工作等。特許經(jīng)營類是私人企業(yè)參與全部或部分的投資，憑借一定的合作機(jī)制與政府部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、分享項(xiàng)目收益，可細(xì)分為TOT(Transfer-operate-Transfer)、BOT(build-operate-transfer)等。TOT即移交-經(jīng)營-移交，通常指政府部門將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給私有企業(yè)，由私有企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營和管理；在約定的時(shí)間內(nèi)，私人企業(yè)憑借經(jīng)營活動(dòng)收取相關(guān)費(fèi)用，從而收回全部投資，并取得利潤；合同期滿后，私有企業(yè)將項(xiàng)目移交政府。BOT即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，指政府就某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與私人企業(yè)簽訂相關(guān)協(xié)議，約定私人企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)責(zé)任，在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)，允許私人企業(yè)通過收取服務(wù)費(fèi)或出售產(chǎn)品等方式收回投資、賺取利潤；合同期滿后，簽約方的私人企業(yè)將基礎(chǔ)設(shè)施交給政府部門。私有化類分為完全私有化和部分私有化[2]。完全私有化又可分為PUO(Purchase-Update-Operate，即購買-更新-經(jīng)營)、BOO(build-own-operate，即購買-擁有-經(jīng)營)。部分私有化分為股份轉(zhuǎn)讓及其他。

PPP項(xiàng)目的發(fā)展，不僅可以緩解政府的財(cái)政壓力，還可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，為緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大、債務(wù)償還方壓力日益增長的問題，我國政府近些年大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，并取得了不錯(cuò)的進(jìn)展。

2 PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢

2.1 提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式下，政府先與建設(shè)者達(dá)成協(xié)議，再與運(yùn)營者合作開展項(xiàng)目的運(yùn)營和管理。建設(shè)者按照政府的要求完成建設(shè)任務(wù)，建設(shè)者取得的報(bào)酬與努力程度沒有關(guān)系。固定的報(bào)酬，使得建設(shè)者可能產(chǎn)生偷工減料或降低原材料質(zhì)量的行為，進(jìn)而可能危害基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和耐用性，把更多的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給運(yùn)營者，增加了運(yùn)營者經(jīng)營活動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下，建造和運(yùn)營由同一個(gè)企業(yè)承擔(dān)，該企業(yè)將更合理地統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)，內(nèi)化建設(shè)階段對(duì)運(yùn)營階段可能遺留的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而且企業(yè)會(huì)主動(dòng)建造高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，以節(jié)省運(yùn)營成本。PPP模式可以很好地消除 “豆腐渣工程”等現(xiàn)象，提高項(xiàng)目的建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量。私人企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)行者，是項(xiàng)目的直接經(jīng)手人和受益人，為獲得較多的利潤，必然會(huì)加強(qiáng)項(xiàng)目管理工作，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率。

2.2 有利于引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)

私人企業(yè)長期處在的激烈的市場競爭狀態(tài)，在參與市場競爭方面比政府部門和一些大型國有企業(yè)具有一定優(yōu)勢。例如，私人企業(yè)往往更能夠洞察市場發(fā)展的新動(dòng)向，并迅速作出反應(yīng)，以適應(yīng)瞬息萬變的市場；私人企業(yè)更注重員工的創(chuàng)新意識(shí)和能力，重視技術(shù)創(chuàng)新和開拓新市場。私人企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于為PPP項(xiàng)目拓寬融資渠道和提供創(chuàng)新性的技術(shù)、管理方法、經(jīng)營策略，改變政府壟斷公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的局面[2]。在PPP模式下，從項(xiàng)目一開始，私人企業(yè)就參與解決項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營管理機(jī)制設(shè)計(jì)等，有利于引進(jìn)企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理方法。例如，在公路建設(shè)中，如果運(yùn)用PPP模式，有意向參加項(xiàng)目建設(shè)的私營企業(yè)，可以與政府協(xié)商確定項(xiàng)目的技術(shù)和管理理念等，有利于先進(jìn)技術(shù)和管理方法的實(shí)現(xiàn)，更利于項(xiàng)目更好更快地投入運(yùn)營。

2.3 資金優(yōu)化配置，緩解政府赤字壓力

改革開放30多年來，我國非公有制經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，一些私人企業(yè)已經(jīng)具有一定的投資實(shí)力和融資能力，由于投資渠道相對(duì)狹窄，金融市場發(fā)展還不完善等，我國的社會(huì)資本并未得到充分利用，PPP 項(xiàng)目則為私人企業(yè)擴(kuò)寬了投資渠道。政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，PPP 項(xiàng)目引進(jìn)私人企業(yè)的資金，彌補(bǔ)了政府財(cái)政資源的不足，緩解了政府財(cái)政壓力和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施而承擔(dān)的債務(wù)壓力，使得原本缺乏資金支持的項(xiàng)目得以開工，社會(huì)資金得到優(yōu)化配置，完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了人們的生活水平。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，降低企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)

加入PPP項(xiàng)目的企業(yè)與政府部門形成戰(zhàn)略同盟，共同承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，降低了企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，政府與企業(yè)相互補(bǔ)充，取長補(bǔ)短，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目經(jīng)營過程中，政府可能出于對(duì)運(yùn)行項(xiàng)目的扶持給予私人企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，或在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下給予企業(yè)一定的幫助，間接扶持私人企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

3 PPP項(xiàng)目的劣勢

3.1 選取合作公司困難

PPP項(xiàng)目一般是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要求私營企業(yè)具有良好的資信和融資能力，而且PPP項(xiàng)目組織的復(fù)雜性增加了管理難度，要求企業(yè)不僅有雄厚的資金實(shí)力，而且要具有先進(jìn)的技術(shù)和很高的管理水平。近些年，私營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，非公企業(yè)不斷壯大、私有資本積累有所增加，但多數(shù)非公企業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍難與大型國有企業(yè)相提并論。而且中小型私有企業(yè)一直存在融資難的問題，取得大額銀行貸款困難重重，往往還要支付較高的利息。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行過程中，找到合適的合作企業(yè)并不容易。

3.2 PPP項(xiàng)目的價(jià)格形成機(jī)制不完善

近些年，我國在克服政府壟斷等方面做出了不少努力，尤其是在大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展上取得了一定成效。但基礎(chǔ)設(shè)施具有使用上的非競爭性和收益上的非排他性，無法依靠市場機(jī)制形成合理的價(jià)格，只能依靠政府和市場共同確定項(xiàng)目運(yùn)營價(jià)格。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)法有很大的局限性，投資回報(bào)率、成本利潤率標(biāo)準(zhǔn)很難確定，信息不對(duì)稱、價(jià)格構(gòu)成中的政府收費(fèi)和稅費(fèi)混淆，往往造成政府監(jiān)管不力，為未來漲價(jià)留下了口實(shí)[2]。應(yīng)當(dāng)指出，政府針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，往往由于符合要求的企業(yè)少，很難采用公開招標(biāo)競價(jià)的方式完成招標(biāo)，最終確定的價(jià)格也往往不是行業(yè)的平均價(jià)格，甚至可能是企業(yè)的成本價(jià)格。

3.3 可能實(shí)施掠奪式經(jīng)營

無論是PPP項(xiàng)目采用哪種運(yùn)行模式，基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)都不屬于企業(yè)，企業(yè)只有一定期限的經(jīng)營權(quán)，這就可能造成私人企業(yè)在經(jīng)營期限內(nèi)進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，以盡快收回投資成本和獲取利益。例如，私有資本參與修建的公路往往收取過高的過路費(fèi)，加重了使用者的通行成本，甚至影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。過度收費(fèi)扭曲了財(cái)富的有效配置，可能增加公共部門承擔(dān)的政治金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 融資成本高

PPP項(xiàng)目的融資成本比傳統(tǒng)建設(shè)模式的融資成本高。有關(guān)文獻(xiàn)顯示，PPP項(xiàng)目融資的利息成本一般高出同等條件下公司貸款0.3到1.5個(gè)百分點(diǎn)。此外，PPP項(xiàng)目運(yùn)營的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，建設(shè)和經(jīng)營開展前期所需要的文件比起傳統(tǒng)模式要多出幾倍，需要幾十個(gè)甚至上百個(gè)文件才能解決問題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施前期和管理過程的高成本。其中，私人資金的獲得成本通常高于公共資金的獲得成本，私人資金支持公共服務(wù)的成本高于政府公債資金支持項(xiàng)目的成本。

4 PPP項(xiàng)目的機(jī)遇

4.1 國家政策的支持

自我國將PPP模式逐步推廣到省、地級(jí)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以來，國家相關(guān)部門頒布了一系列有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律文件，表1列舉了這類法律的一部分，這些政策為民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目提供了政策支持，提高了民營企業(yè)的投資熱情。

表1 中國有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律文件

4.2 我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，年度國內(nèi)生產(chǎn)總值總量已經(jīng)位居世界第二，私人企業(yè)不斷發(fā)展壯大，社會(huì)資本總量不斷增加，社會(huì)投資及私人企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目有很強(qiáng)的投資需求。隨著國家對(duì)資本市場管制的放松，國際資本源源不斷地進(jìn)入我國資本市場，PPP項(xiàng)目可以將民間資本甚至國際資本引入我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但可以增加籌資渠道，促使項(xiàng)目良好有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)政府與私人企業(yè)的雙贏，還能緩解政府的財(cái)政壓力，促進(jìn)私人企業(yè)發(fā)展。

4.3 基礎(chǔ)建設(shè)的需要

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是支撐國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國綜合國力不斷提高，未來幾年內(nèi)仍是中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，社會(huì)公眾對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求依然很大。地方政府財(cái)政資金嚴(yán)重不足，無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的巨大資金需求，引入社會(huì)資本加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就成為重要選項(xiàng)。

4.4 化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要

近年來，不少地方政府的財(cái)政赤字日益擴(kuò)大，債務(wù)負(fù)擔(dān)逐年加重。防范和化解政府的債務(wù)危機(jī)，有效管控債務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)的良性循環(huán)成為我國地方政府和金融機(jī)構(gòu)必須解決好的迫切問題。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推廣PPP 項(xiàng)目模式，可以有效降低地方政府債務(wù)增長的速度和減小地方政府的債務(wù)規(guī)模，對(duì)防范和化解地方政府債務(wù)，減輕地方政府償債壓力有積極作用。

5 PPP項(xiàng)目的威脅

5.1 我國關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律制度不完善

外國的PPP模式發(fā)展比我國早，且成功案例比較多。從PPP模式的成功案例可知，PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行離不開國家法律法規(guī)的保障。目前，我國關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)管的法律法規(guī)還不完善，首先是缺乏國家層面的法律，且我國現(xiàn)有的制度和文件覆蓋不全，在PPP項(xiàng)目的管理程序、政府及企業(yè)的核心權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等方面沒有給出準(zhǔn)確、嚴(yán)格和符合實(shí)踐需要的法律、政策界定，而現(xiàn)有的規(guī)章制度出自不同部門，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。政府部門和參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)得不到有效約束，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營等階段產(chǎn)生了各種各樣的問題，政府和企業(yè)的合法權(quán)益得不到充分保障。

5.2 缺乏高素質(zhì)的復(fù)合型人才

PPP項(xiàng)目從規(guī)劃設(shè)計(jì)到具體實(shí)施運(yùn)行，都要求靈活和合理運(yùn)用各種先進(jìn)技術(shù)與管理手段，相關(guān)企業(yè)不僅要懂得相關(guān)法律制度、公司財(cái)務(wù)、工程建設(shè)等專業(yè)知識(shí)，還要具有溝通、談判等方面的能力。對(duì)于政府相關(guān)部門來說，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，不僅要在初期與企業(yè)商討確定合法、合規(guī)、合理的項(xiàng)目流程，還要在項(xiàng)目運(yùn)行期間進(jìn)行必要的監(jiān)督和給予適度的政策扶持。相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，不僅要為私人企業(yè)融資，還要求為項(xiàng)目建設(shè)和管理運(yùn)營提供更專業(yè)、具體的金融服務(wù)。

PPP 模式在我國仍然處于起步階段，企業(yè)和政府部門的專業(yè)化人才比較少，成功的案例不多，可供借鑒的案例也少，特別是二三線城市，不少地方政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足，更談不上建立高素質(zhì)的復(fù)合型技術(shù)人才隊(duì)伍促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地和運(yùn)營。

5.3 社會(huì)對(duì)政府的不信任

許多私營企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目持觀望態(tài)度，其原因很大程度上是對(duì)政府不信任。我國PPP工程項(xiàng)目多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，建設(shè)和運(yùn)營周期比較長，建設(shè)過程中有很多不確定性因素。政府不守信用是以往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中最難預(yù)測和控制的。政府部門缺乏契約精神，一些地方政府部門存在的“新官不理舊賬”思想，讓私營企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步。在我國，政府與私人企業(yè)的關(guān)系是不對(duì)等的，私營企業(yè)處于相對(duì)弱勢地位，一旦政府部門違約，企業(yè)的合法權(quán)益就很難得到保障。政府失信的后果，一是參與公共服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)有資本上的損失，二是企業(yè)對(duì)政府的信心降低。如1996年，福建省泉州市首次采用PPP模式修建刺桐大橋，曾被視為地方政府運(yùn)用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的典型。2011年刺桐大橋的建設(shè)經(jīng)營方——名流公司和政府的經(jīng)濟(jì)矛盾深化，泉州境內(nèi)建起了免過路費(fèi)的跨越晉江的大橋，名流公司在過橋費(fèi)上的收入大幅下降，致使投資成本難以收回，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)資本的投資信心。

5.4 政府對(duì)項(xiàng)目把控不準(zhǔn)、監(jiān)管力度不大

目前，我國政府與市場的關(guān)系可以用六個(gè)字形容：小市場、大政府。政府對(duì)市場實(shí)行必要的宏觀調(diào)控是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，但?duì)PPP項(xiàng)目市場準(zhǔn)入的把控不準(zhǔn)，監(jiān)管力度不大。首先，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)資本參與過多，造成惡性競爭，影響了服務(wù)質(zhì)量。其次，對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府的監(jiān)管過松，腐敗現(xiàn)象滋生，高收費(fèi)現(xiàn)象大量存在，某些企業(yè)賺取了超高利潤，損害了人民群眾的利益。再次，對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府監(jiān)管過嚴(yán)，存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，增加了私人企業(yè)進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)成本。

6 促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的建議

6.1 完善相關(guān)法律體系

PPP 項(xiàng)目是一種以合同約束的，由政府和企業(yè)共同參與融資和管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，各項(xiàng)目參與方的談判和合同的簽訂需要依據(jù)一套完善的法律法規(guī)和政策。我國政府應(yīng)盡快制定、出臺(tái)和完善相關(guān)的法律制度，對(duì)政府有關(guān)部門和企業(yè)分別應(yīng)在項(xiàng)目運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)承擔(dān)的法律責(zé)任、享有的合理權(quán)利、分擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等做出明確規(guī)定，以維護(hù)雙方的合法權(quán)益，為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。法律文件應(yīng)盡早正式出臺(tái)，進(jìn)一步完善地方各層級(jí)的PPP法律體系；還要出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，增加項(xiàng)目的可操作性，明確特許經(jīng)營項(xiàng)目公司的法律地位，為項(xiàng)目公司的設(shè)立、運(yùn)營及其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任提供法律依據(jù)。

6.2 培養(yǎng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營所需的高素質(zhì)人才

外國的PPP項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)成熟，我國可以引進(jìn)外國高端技術(shù)人才或派員出國學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)技術(shù)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)人員因材施教，根據(jù)其專長進(jìn)行PPP項(xiàng)目所需技術(shù)和管理能力培訓(xùn)，滿足項(xiàng)目對(duì)人才的需要。此外，我國各大高校應(yīng)依據(jù)社會(huì)需要，培養(yǎng)跨學(xué)科的復(fù)合型人才，以滿足我國PPP項(xiàng)目發(fā)展對(duì)人才的需求。

6.3 建立合理的價(jià)格形成機(jī)制，提供必要的政府補(bǔ)貼

在確定PPP項(xiàng)目運(yùn)營價(jià)格時(shí)，既要考慮政府的財(cái)政支出成本，又要考慮私人企業(yè)的資本收益，只有經(jīng)政府和企業(yè)多次博弈才能確定最合理的價(jià)格。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本的監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽證制度[3]。確定PPP項(xiàng)目運(yùn)營價(jià)格，不僅要維護(hù)企業(yè)投資的合理回報(bào)率，而且要保證公共利益不受損害。針對(duì)一些對(duì)整體社會(huì)福利有益但在經(jīng)營過程中可能入不敷出的項(xiàng)目，在綜合考慮項(xiàng)目建造、運(yùn)營及管理的相關(guān)成本、經(jīng)營收入、政府財(cái)政能力等因素基礎(chǔ)上，政府應(yīng)對(duì)其提供合理的財(cái)政補(bǔ)貼，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良好有效運(yùn)行。

6.4 強(qiáng)化政府契約精神，科學(xué)把控政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度

第一，為強(qiáng)化政府的契約意識(shí)，可以通過立法或出臺(tái)國家層面的政策，明確政府有關(guān)部門的職責(zé)，一是為判斷政府部門是否存在違約或損害參與企業(yè)利益行為提供法律、政策依據(jù)，二是嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的政府部門及負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。第二，將各級(jí)政府部門的違約情況納入政府部門的年度考核體系，由上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)地方政府進(jìn)行考核和管理[2]。第三，PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)管情況要完全公開透明化，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。第四，建立黑名單制度，無論是政府部門還是參與建設(shè)運(yùn)營的公司，出現(xiàn)違背契約精神違法和嚴(yán)重違反社會(huì)公序良俗的行為，都應(yīng)被列入黑名單，限制被列入黑名單的政府和公司再次開展PPP項(xiàng)目的資格。

政府對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)管力度要把控好，不能太緊也不能太松，既不能限制企業(yè)的正常發(fā)展，也不能任由不法現(xiàn)象發(fā)生。這需要政府在實(shí)踐中不斷摸索合適的監(jiān)管辦法，保證項(xiàng)目得以良好有效運(yùn)行。

6.5 減少私人企業(yè)參與項(xiàng)目的初期成本

PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營模式與傳統(tǒng)模式不同。傳統(tǒng)模式下政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP模式下政府與私人企業(yè)合作建設(shè)和運(yùn)營項(xiàng)目，并監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)行。目前，PPP 項(xiàng)目的審批程序比傳統(tǒng)模式下的審批程序繁雜，增加了項(xiàng)目的初期成本。一是政府應(yīng)簡化項(xiàng)目的審批程序，盡快根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況、投資效益指標(biāo)等建立標(biāo)準(zhǔn)的審批程序，省去不必要的文件報(bào)批流程。 二是在融資方面給企業(yè)提供合理的政策支持，完善銀行的信貸評(píng)價(jià)體系，解決中小企業(yè)融資難和融資貴的問題。 三是政府可以為相關(guān)企業(yè)提供必要的擔(dān)?；蚶⒀a(bǔ)貼等，提高企業(yè)的融資能力，降低企業(yè)的融資成本。

[1] 唐若詩.我國PPP 模式的發(fā)展現(xiàn)狀及問題[J]. 黑河學(xué)刊，2016(05)：14-15，43.

[2] 周正祥，張秀芳，張平. 新常態(tài)下PPP 模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策[J].中國軟科學(xué)，2015(09)：82-95.

[3] 李秀輝，張世英. PPP：一種新型的項(xiàng)目融資方式[J]. 中國軟科學(xué)，2002(02)：51-54.

RESEARCH ON THE APPLICATION OF PPP MODE INTHE CONSTRUCTION OF PUBLIC INFRASTRUCTURE IN CHINA

WANG Sijia

(School of Economics, Henan University, Kaifeng 475000, China)

With China's economic development entering a new normal state, China's economic and social development is in an important period of transition, but the financial burden of some local governments in China is becoming increasingly heavy and the local governments are starved of funding for infrastructure construction, and thus the central government's need for further development of public infrastructure is in contradiction with the growing pressure on local governments to repay their debts. In recent years, the Chinese government has been continuously promoting the use of PPP projects in the construction of public infrastructure to resolve this contradiction. The article uses SWOT analysis method, i. e. the 4 aspects of strength, weakness, opportunity, and threat, to conduct an analysis of the use of PPP mode in the infrastructure construction and puts forward proposals on China's promoting the operation of PPP project in public infrastructure construction.

PPP model; public infrastructure construction; SWOT analysis method

2017-04-30

王思佳(1996-)，女，河南省駐馬店人，主要研究方向：金融學(xué)。

1673-1751(2017)04-0044-05

F121.24

A