董中超

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 會計學(xué)院，河南 鄭州 450046)

英國洪災(zāi)風(fēng)險戰(zhàn)略管理VFM審計的借鑒與啟示

董中超

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 會計學(xué)院，河南 鄭州 450046)

繼2001年、2007年、2011年之后英國審計署于2014年第4次就洪災(zāi)管理相關(guān)問題實施VFM審計，并于2015年發(fā)布審計公告。該次審計的思路清晰，就洪災(zāi)風(fēng)險管理的責(zé)任主體、洪災(zāi)風(fēng)險管理戰(zhàn)略、洪災(zāi)風(fēng)險管理的資金來源、防洪措施的實施情況展開審計，還列明了審計中采用的方法和數(shù)據(jù)的來源。文章對英國2014年洪災(zāi)風(fēng)險管理戰(zhàn)略審計進行了詳細(xì)的分析，然后與我國已發(fā)布的幾次自然災(zāi)害審計公告進行了對比，總結(jié)了可供我國審計機關(guān)參考的建議，目的在于進一步拓寬我國政府審計的思路，完善我國政府審計公告的內(nèi)容。

洪災(zāi)風(fēng)險管理；VFM；績效審計；審計公告

一、研究背景

2016年入夏以來，我國多地遭受暴雨襲擊并導(dǎo)致洪災(zāi)。截至2016年7月13日，全國已有28個省(區(qū)、市)1 508縣遭受洪災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積5 460.66千公頃，受災(zāi)人口6 074.67萬人，因災(zāi)死亡237人、失蹤93人，倒塌房屋14.72萬間，直接經(jīng)濟損失約1 469.80億元，防災(zāi)形勢刻不容緩。洪水過后，防災(zāi)體制、災(zāi)害應(yīng)對計劃是否有效，需要各部門進行深刻的檢視。

2013年末至2014年2月，英格蘭和威爾士遭受了250年來最潮濕多雨的冬天，英格蘭東南部和中南地區(qū)的降水量超過冬季正常降水量的兩倍，創(chuàng)下435毫米的當(dāng)?shù)貧v史降水紀(jì)錄，造成房屋破損、交通癱瘓和農(nóng)作物受災(zāi)，環(huán)境部門估計，1/6的英格蘭家庭處于沿海、河流和地表水的洪災(zāi)風(fēng)險之中。洪災(zāi)伊始，英國審計署就啟動了洪災(zāi)風(fēng)險管理的審計調(diào)查程序，并于2014年5月發(fā)布了《洪災(zāi)風(fēng)險戰(zhàn)略管理》審計調(diào)查報告。該報告對當(dāng)前相關(guān)資金項目的可持續(xù)性以及洪災(zāi)風(fēng)險管理活動的組織過程進行了績效審計評價。本文對該次審計調(diào)查進行了詳細(xì)的分析，并與我國審計署已發(fā)布的自然災(zāi)害審計公告進行了對比分析，供審計機關(guān)開展相關(guān)審計、災(zāi)害管理機構(gòu)有效組織災(zāi)害管理活動提供借鑒和參考。

二、英國的洪災(zāi)管理體系

(一)責(zé)任主體

沿海洪災(zāi)是英國國家風(fēng)險登記(NRR)民事緊急情況中級別最高的風(fēng)險之一。有效的洪災(zāi)風(fēng)險管理非常重要，以便使國家能夠以最完備的狀態(tài)應(yīng)對這些風(fēng)險，保護家庭、社區(qū)、商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施?！逗闉?zāi)和水資源管理法案》(2010)對各洪災(zāi)風(fēng)險管理主體進行了清晰的界定，英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部在國家政策層面負(fù)責(zé)管理洪災(zāi)和海岸侵蝕,具體的策略和操作層面的責(zé)任根據(jù)不同的洪災(zāi)風(fēng)險來源(如來自于地表水還是主要河流)由各類風(fēng)險管理主體負(fù)責(zé)，各風(fēng)險管理主體必須規(guī)劃、描述其防洪目標(biāo)以及達(dá)到這些目標(biāo)的度量方法。在國家層面,這些事務(wù)由環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部下設(shè)的環(huán)境機構(gòu)負(fù)責(zé)，在地方上,由他們領(lǐng)導(dǎo)的當(dāng)?shù)胤篮闄C構(gòu)和其他主體負(fù)責(zé)。

(二) 風(fēng)險管理戰(zhàn)略

《洪災(zāi)和水資源管理法案》(2010)規(guī)定，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部下設(shè)的環(huán)境機構(gòu)必須擁有一套開發(fā)、維護、應(yīng)用和監(jiān)控英格蘭洪水和海岸侵蝕的風(fēng)險管理戰(zhàn)略。在環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部的鼎力支持合作下，環(huán)境機構(gòu)在2011年發(fā)布了《英格蘭國家洪災(zāi)與海岸侵蝕風(fēng)險管理戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略中包括的幾項指導(dǎo)原則和目標(biāo)為：制訂合適的長期戰(zhàn)略計劃；避免在易遭受洪災(zāi)和海岸侵蝕的地區(qū)進行不恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)；建造、維護和改善防洪資產(chǎn)；通過增強風(fēng)險意識和提高災(zāi)害預(yù)測水平來增強抗災(zāi)能力。除了這些國家規(guī)劃之外，許多地方風(fēng)險管理當(dāng)局還在各自地區(qū)責(zé)任范圍內(nèi)制定了更為詳細(xì)的規(guī)劃和策略。

(三)資金來源

洪災(zāi)風(fēng)險管理資金有多種來源，2013～2014年，英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部在洪災(zāi)管理活動中共投入了6.062億英鎊，其中約3.15億英鎊(52%)屬于資本(撥付)，約2.91億英鎊(48%)屬于(營業(yè))收入取得。2011年5月，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部門推出洪水和海岸侵蝕彈性合作籌資(合作籌資)模式，作為一種新的資本項目融資途徑來解決洪水和海岸侵蝕風(fēng)險。不同于原有的向少數(shù)項目提供全部資金，新方法以部分出資為基礎(chǔ)，政府可以發(fā)動更多的項目籌資計劃，由中央政府以外的其他外部資金彌補差額，這些資金可以來自任何公共部門或私人合作。環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部做出這種改變的目的在于擴大所保護社區(qū)的數(shù)量，“確保當(dāng)?shù)氐谋ж?fù)不被政府獨自扛得起的能力”所限制和羈絆，該項政策同時也旨在鼓勵地方參與者參與到?jīng)Q策制定中來。

(四)防洪措施

洪災(zāi)模型。環(huán)境機構(gòu)擁有一套國家洪災(zāi)風(fēng)險評估系統(tǒng)，這使得它能夠開發(fā)國家層面的風(fēng)險模型評估海洋和河流的洪災(zāi)，這是就洪災(zāi)問題與公眾進行溝通的主要信息來源。中長期洪水風(fēng)險評估幫助該機構(gòu)確定資金的投向。模型能夠顯示一個地區(qū)的洪災(zāi)概率分布，還可以考慮防洪設(shè)施抵御風(fēng)險的能力。此外，來自地方的模型數(shù)據(jù)更進一步補充數(shù)據(jù)彌合了國家洪災(zāi)風(fēng)險評估系統(tǒng)中未能充分表達(dá)的知識空白。

防洪設(shè)施。防洪設(shè)施多種多樣，包括臨時堤壩、水閘和泵站。據(jù)環(huán)境機構(gòu)估計，防洪設(shè)施資產(chǎn)的重置成本約為240億英鎊。這些設(shè)施包括約1 000公里的海防，2 695個洪災(zāi)系統(tǒng)和182 928項個人財產(chǎn)。在英格蘭所有的防洪設(shè)施中(超過40 500項設(shè)施，價值350億英鎊)，環(huán)境機構(gòu)負(fù)責(zé)約45%的資產(chǎn)維護，另外的55%由第三方負(fù)責(zé)維護。

加強投?！樗俦ｋU。政府還采取措施確保可能面臨洪災(zāi)威脅的業(yè)主能夠投保。英國保險商協(xié)會和政府在2013年達(dá)成對非盈利計劃的諒解備忘錄，“洪水再保險”計劃可能生效。該計劃旨在推出使面臨高洪水風(fēng)險的業(yè)主可以負(fù)擔(dān)得起的保險品種。政府和保險商協(xié)會期望由保險商管理、籌集洪災(zāi)再保險資金，設(shè)定限價，提供個人能夠負(fù)擔(dān)得起的洪災(zāi)保險。

三、英國2014年洪災(zāi)審計的基本情況

(一)英國審計署概況

英國國家審計署獨立于政府之外直接對議會負(fù)責(zé)，其職責(zé)是幫助議會監(jiān)督政府預(yù)算的使用情況并提高公共服務(wù)質(zhì)量。具體來說，主審計長需要證明所有政府部門和許多其他公共機構(gòu)賬目的合理真實性，他具有法定的檢查權(quán),并向議會報告政府部門和機構(gòu)基金是否有效經(jīng)濟地使用。因此，英國審計署的職責(zé)就是研究和評估國家和當(dāng)?shù)卣查_支的物有所值程度并幫助政府有效地支出，他們的建議和良好的實踐報告會幫助政府改善公共服務(wù)的質(zhì)量?，F(xiàn)任的主審計長Sir Amyas Morse KCB 在2009年由女王任命并上任，目前英國國家審計署一共有820名職工。英國審計署的董事目前分別由四名執(zhí)行和非執(zhí)行成員組成，董事會下，設(shè)審計委員會、薪酬和提名委員會以及領(lǐng)導(dǎo)團隊。英國審計署的工作分為五大類，分別是財務(wù)審計(Financial Audit)，物有所值審計(VFM)，問題調(diào)查(Investigations)，向議會提供有關(guān)公共支出和服務(wù)交付的聽證材料(Support for Parliament)審計，對歐盟向英國國內(nèi)項目提供的預(yù)算進行審計(International)。2014～2015年，英國審計署凈支出為0.613億英鎊，審計了422個項目，向議會提交了65份報告，并為政府節(jié)省了約11.5億英鎊。

英國審計署持續(xù)關(guān)注水災(zāi)風(fēng)險管理問題，早在2001年就發(fā)布了《內(nèi)陸水災(zāi)防御》審計調(diào)查報告，2007年、2011年分別發(fā)布了《英格蘭河流與沿海防洪設(shè)施與維護》《英格蘭洪災(zāi)風(fēng)險管理》審計調(diào)查報告。

(二)VFM審計的一般流程

VFM審計即“Value for money audit”，直譯為“物有所值審計”。英國審計署開展VFM審計的一般流程是，首先由主審計長在國家審計署團隊建議的基礎(chǔ)上，決定具體對象，并選定研究范圍和預(yù)計達(dá)到績效審計目標(biāo)最合適的研究方法；然后審計署團隊根據(jù)商定的時間表和資金預(yù)算開展審計，并完成包括物有所值結(jié)論和改進建議的報告，在與被審計單位討論報告的事實內(nèi)容之后，將該報告提交到下議院并進行公布；隨后，英國審計署會與公共賬戶委員會密切合作,公共賬戶委員會將會對審計署審計工作的物有所值研究和重大問題進行聽證，然后在全方位證據(jù)的基礎(chǔ)上發(fā)布自己的報告,并就政府在英國財政部發(fā)表的會議備忘錄上的回應(yīng)提出建議。

這就形成了一個完整的業(yè)務(wù)過程及問責(zé)循環(huán)，如圖1所示。

(三)本次審計的主要思路

在此次洪災(zāi)風(fēng)險戰(zhàn)略管理項目的審計過程中，英國審計署首先確定了此次審計的對象范圍及評價內(nèi)容，然后審計署內(nèi)部確定進行研究的審計方法并開展審計活動，最后得出洪災(zāi)風(fēng)險管理是否實現(xiàn)物有所值的結(jié)論。 主要思路如圖2所示。

(四)審計的主要內(nèi)容與結(jié)論

對于英國環(huán)境食品農(nóng)村事務(wù)部在2013～2014年的洪災(zāi)風(fēng)險戰(zhàn)略管理，審計人員主要從資金和風(fēng)險管理活動兩方面來進行評價。資金方面包括可持續(xù)性風(fēng)險、籌資合作模式和項目的成本收益分析。風(fēng)險管理活動包括洪災(zāi)風(fēng)險建模與資產(chǎn)管理、各團體間的溝通和風(fēng)險管理各方之間的協(xié)作。

圖2 洪災(zāi)風(fēng)險戰(zhàn)略管理的VFM審計思路

1.可持續(xù)性風(fēng)險

英國政府發(fā)布的2012年氣候變化風(fēng)險評估報告稱,氣候變化將大大增加英國洪水風(fēng)險。假定保持當(dāng)前的性能，將增加資產(chǎn)負(fù)荷和運營成本。環(huán)境機構(gòu)的長期投資策略(2009)指出,若保持當(dāng)前總體風(fēng)險水平并考慮通貨膨脹因素,至2035年，平均每年需要增加2 000萬英鎊。而在2010年至2013年,資本撥付和收入資金分別減少了18%和10%。在2013年的冬季風(fēng)暴中，政府額外撥付了2.7億英鎊，使得環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部門及環(huán)境機構(gòu)快速應(yīng)對,并逐步修復(fù)防洪資產(chǎn)，余下的資金使得2014～2015年度的資金支出出現(xiàn)了一個新的高峰。然而排除此特殊情況,實際上2014～2015年度總資金支出比2010～2011年度降低了10%。

環(huán)境機構(gòu)的運轉(zhuǎn)效率很好,2011～2014年的基建項目節(jié)約了4 400萬英鎊。該機構(gòu)有一個強健的流程使其能夠根據(jù)洪水風(fēng)險數(shù)據(jù)模型確定支出優(yōu)先順序，每年根據(jù)維護需求對數(shù)據(jù)庫進行維護資金分配預(yù)演。該機構(gòu)首先滿足所有資產(chǎn)的最低維護需求資金，然后根據(jù)各項資產(chǎn)的收益成本來確定剩余資金分配的優(yōu)先級。環(huán)境機構(gòu)已構(gòu)建出模型來計算資本性支出和維護性支出的最佳比例。該機構(gòu)估計,當(dāng)該地區(qū)的收益成本比率達(dá)到7:1時，會選擇對防洪設(shè)施進行維護投入。這些模型能夠模擬出不同場景下不同的全壽命周期成本及其影響。同時也指出,維護成本對新資產(chǎn)的整體影響是難以量化的。

更嚴(yán)重的氣候事件風(fēng)險將對現(xiàn)有的預(yù)算施壓。有時候做出是否繼續(xù)維護一些防洪資產(chǎn)的決定非常困難。截至2014年8月,大約1 356個收益成本比率較低(總數(shù)的50%)的資產(chǎn)系統(tǒng)被保持在最低運行水平。受此影響，有些系統(tǒng)資產(chǎn)惡化更快,從長遠(yuǎn)看還會增加資產(chǎn)的重置成本。

該機構(gòu)沒有就未在某些區(qū)域進行優(yōu)先維護對當(dāng)?shù)匚磥砗樗L(fēng)險的影響與社區(qū)交流。該機構(gòu)通過一個地區(qū)的房屋家庭數(shù)量以及其他因素計算的收益成本比來確定優(yōu)先資助國家層面的維護，這些決定會對單個地理區(qū)域產(chǎn)生重要影響。資產(chǎn)收益成本比率較低的地區(qū)被取消優(yōu)先維護，這些領(lǐng)域的資產(chǎn)惡化可能性更大。

2.合作資金

環(huán)境食品、農(nóng)村事務(wù)部和環(huán)境機構(gòu)提出并倡導(dǎo)一種合作融資模式，旨在從中央政府以外增加投資并允許部門在多方參與的基礎(chǔ)上建設(shè)更多的項目。環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部沒有設(shè)定融資目標(biāo)作為評價新模式成功的標(biāo)準(zhǔn),所以很難評估是否取得了成功。但合作資金比最初預(yù)期吸引了更多的資金數(shù)額。本報告對其中一個最好的案例進行了描述，預(yù)計籌集1.25億英鎊，而實際可能將吸引1.4億英鎊的資金。其中75%的貢獻來自其他公共部門，25%的資金直接來自私營部門。目前環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部的評估方案表明,該模式正在順利實現(xiàn)其政策目標(biāo)。

環(huán)境機構(gòu)的信息系統(tǒng)中的項目資金分配很詳細(xì)但缺乏產(chǎn)出貢獻數(shù)據(jù)。此外,牽頭的當(dāng)?shù)睾闉?zāi)管理當(dāng)局收集的資金貢獻和效果數(shù)據(jù)至方案完工后兩年才能采集到。這削弱了可測量的精度和速度，難以評價是否實現(xiàn)了拓寬洪災(zāi)風(fēng)險管理資金來源的渠道。

3.收益成本分析

防洪設(shè)施項目收益成本評估的想法非常好，做法非常穩(wěn)健，環(huán)境機構(gòu)的收益成本分析方法與英國財政部綠皮書一致。該機構(gòu)詳細(xì)闡述了如何識別項目的收益和成本,評估過程全面、清晰。對于防洪設(shè)施項目,環(huán)境機構(gòu)既要實現(xiàn)可接受的安全標(biāo)準(zhǔn),同時還要實現(xiàn)最大效益成本比。并不絕對選擇收益成本比最高的項目,因為這意味著只為最密集地區(qū)的少數(shù)項目提供高標(biāo)準(zhǔn)的保護。環(huán)境機構(gòu)設(shè)定的收益成本閾值確保有限的資金可以滿足一些高價值的項目,同時分配給更廣泛的一些小項目。該機構(gòu)預(yù)期實現(xiàn)防洪資助的項目收益成本比至少達(dá)到8:1，截至2014年3月,已經(jīng)達(dá)到9.5:1。

4.洪水模型和資產(chǎn)管理

環(huán)境機構(gòu)提出了改進洪災(zāi)模擬數(shù)據(jù)的途徑,并致力于化繁為簡、易于操作。自2011年以來,該機構(gòu)已使洪水分類更為清晰，制作出更符合實際的洪水地圖,也加強了對地表水洪災(zāi)風(fēng)險的管控。該機構(gòu)繼續(xù)改進、更新全國洪災(zāi)風(fēng)險評估模型中的數(shù)據(jù)，發(fā)布不同范圍內(nèi)模型數(shù)據(jù)風(fēng)險評估的可靠性信息,進行本地風(fēng)險映射，幫助預(yù)測沿海洪災(zāi)，改善洪災(zāi)組合風(fēng)險來源的呈現(xiàn)。

該機構(gòu)計劃推出從個人資產(chǎn)的角度來改善風(fēng)險管理，通過增加個人資產(chǎn)的可接觸信息數(shù)量，幫助公眾理解個人資產(chǎn)的洪災(zāi)風(fēng)險的暴露水平，指導(dǎo)個人的資產(chǎn)購置和配置，改善風(fēng)險管理。

5.多方的交流與合作

政府希望通過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)采取措施來應(yīng)對面臨的洪災(zāi)風(fēng)險，這具有一定的復(fù)雜性，涉及多方的溝通、協(xié)調(diào)與配合。然而政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾的期望之間存在很大差距，環(huán)境機構(gòu)的決策與決定會對社區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對產(chǎn)生直接影響。該機構(gòu)已經(jīng)認(rèn)識到參與經(jīng)常發(fā)生洪災(zāi)地區(qū)的社區(qū)活動的重要性,并且主動地與這些社區(qū)進行溝通。但是，環(huán)境機構(gòu)需要將有關(guān)防洪設(shè)施維護體制變化的信息與受到影響的社區(qū)進行充分的溝通,便于引導(dǎo)公眾的期望。

環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部門正敦促當(dāng)?shù)卣M快發(fā)布洪災(zāi)應(yīng)對方案,以確保其對未來的洪災(zāi)做好應(yīng)對工作。盡管2011年以來就一再要求，截至2014年3月,只有16%的當(dāng)?shù)睾闉?zāi)管理當(dāng)局發(fā)布了應(yīng)對方案。對水、林業(yè)、農(nóng)村事務(wù)部和資源管理的議會事務(wù)負(fù)責(zé)的國務(wù)次卿最近寫信給所有地方洪災(zāi)管理當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)，要求他們在2014年12月31日之前完成其洪災(zāi)應(yīng)對方案。

6.總體結(jié)論

英國環(huán)境食品、農(nóng)村事務(wù)部和環(huán)境機構(gòu)只有有限的資源能夠用于維護、提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，該機構(gòu)通過改善成本效益、采用優(yōu)先排序方法應(yīng)對這些預(yù)算約束，提供了有效的、強有力的服務(wù),實現(xiàn)了物有所值。

然而,當(dāng)前支出不足難以滿足眾多的防洪資產(chǎn)維護需求。在維護等級排后的地區(qū)，由于人煙和房屋數(shù)量較少，將增加防洪資產(chǎn)惡化的危險,從而導(dǎo)致洪水風(fēng)險的增加。該機構(gòu)需要更早的決定，更換受影響的防洪資產(chǎn)還是讓其繼續(xù)退化。根據(jù)經(jīng)驗，這些決策很大程度上會受到社會和政治壓力的影響；同時，作為一個規(guī)律,我們的經(jīng)驗是,特別緊急的支出比持續(xù)維護所實現(xiàn)的價值要差。氣候變化的影響也將繼續(xù)增加對防御的壓力。我們得出結(jié)論,實現(xiàn)長期價值依然存在重大的不確定性。

(五)PA委員會的建議及政府的回應(yīng)

根據(jù)英國審計署提交的水災(zāi)風(fēng)險的審計報告，公共賬戶委員會對相關(guān)部門提出5條建議，政府部門分別做出了回應(yīng)，總結(jié)如表1所示。

表1 審計建議及回應(yīng)

(六)審計過程中用到的方法

英國審計署該次VFM審計過程，組合運用多種審計方法進行查證和證實,包括討論、訪談、案例分析、定量與指標(biāo)分析以及文獻分析等。

英國審計署通過演示或討論會議和有關(guān)部門研究了洪災(zāi)風(fēng)險管理體系中的洪災(zāi)模型、合作資金籌集、資產(chǎn)管理/優(yōu)先順序、重大的洪災(zāi)風(fēng)險項目以及相關(guān)政策環(huán)境等。審計過程中,審計人員分別找到在2013年冬～2014年的洪災(zāi)中提供救援的軍隊、卡迪夫工程學(xué)院、社區(qū)與當(dāng)?shù)卣块T、運輸部門、高速公路局、英國財政部、地方有關(guān)協(xié)會、氣象局、英格蘭自然署等相關(guān)人員,實施了半結(jié)構(gòu)化的訪談程序(類似于研討會或座談會),了解各方從不同角度對于洪災(zāi)及防災(zāi)救災(zāi)的看法。審計人員還通過案例分析從微觀視角展現(xiàn)洪災(zāi)風(fēng)險管理中的不太容易清晰界定的具體問題，審計報告中介紹了四個案例(薩默塞特郡、泰晤士河谷、林肯郡、莫柏斯)來說明洪水來臨的全過程、防洪設(shè)施的狀態(tài)、抗洪的舉措以及存在的問題。在調(diào)查期間，審計署詢問災(zāi)區(qū)的工作人員并查看計劃的進展，采訪當(dāng)?shù)仫L(fēng)險管理部門(當(dāng)?shù)睾樗畽C關(guān)領(lǐng)導(dǎo),區(qū)和市鎮(zhèn)議會,地區(qū)和沿海洪災(zāi)委員會,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)團體的代表,全國農(nóng)民聯(lián)盟)，一共采訪了來自28個組織的50多人，試圖全方位理解在各自領(lǐng)域所做的洪災(zāi)風(fēng)險管理工作和抗洪的計劃或進度及合作工作、資金狀況、各方利益和責(zé)任之間的平衡等。

審計署運用定量和財務(wù)指標(biāo)分析，核查了洪水風(fēng)險管理項目的收益成本法與英國財政部綠皮書的一致性,包括詳細(xì)檢查代理機構(gòu)的項目評估指引。此外，英國審計署還審查了資金的分配和支出,包括中央政府的補助金、外部稅收貢獻和緊急融資，重點關(guān)注資本和收入資金之間的差額，并分析了維護性支出，還審查了合作融資模式的資金杠桿。

更多部門績效的評估，有賴于文件分析法。審計署檢查了關(guān)鍵部門和機構(gòu)的文件，包括戰(zhàn)略、風(fēng)險登記、計劃和會議紀(jì)要以及與本次洪災(zāi)相關(guān)的一系列文件。審計署向不同的領(lǐng)域包括水文、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、土木工程、學(xué)術(shù)界和災(zāi)后重建等10個組織發(fā)送了證據(jù)請求，要求他們就風(fēng)險評估和投資評估以及資金安排、基礎(chǔ)設(shè)施安全性和可持續(xù)性發(fā)表專業(yè)意見。

四、我國自然災(zāi)害審計與英國該次審計的比較

我國審計署自2003年開始實施審計公告以來，截至2016年2月24日，一共發(fā)布了287篇審計結(jié)果公告，其中涉及自然災(zāi)害的審計結(jié)果公告有16個，如表2所示，都是針對云南大姚地震、汶川大地震、青海玉樹地震3次地震災(zāi)害救災(zāi)情況進行審計。

表2 自然災(zāi)害審計匯總表

對審計結(jié)果公告進行分析發(fā)現(xiàn)，我國自然災(zāi)害審計存在如下幾個問題[2]。

(一)審計的高度和視角還有待進一步提升

從審計結(jié)果公告可以看出，我國的審計以資金或工程為主線，重點關(guān)注救災(zāi)過程中各項資財耗用的真實性和合法性問題；而英國以責(zé)任履行情況為主線，首先界定洪災(zāi)管理過程中各方的責(zé)任，然后評價履責(zé)情況，資金和項目也是重點關(guān)注的對象之一。在審計的結(jié)論與建議方面，我國的審計著重披露違法、違紀(jì)事件和金額，英國的審計注重從整體角度評價管理活動的效率。除此之外，英國的審計報告中還從微觀視角進行了案例分析，來描述洪災(zāi)風(fēng)險管理過程中存在的復(fù)雜問題，更為具體、易于理解，而我國的審計缺乏類似的微觀視角。

(二)審計和調(diào)查的范圍有待進一步擴展

英國的本次洪災(zāi)戰(zhàn)略風(fēng)險管理審計中，審計署對2009～2014年度的各項資金投入資料進行分析，與28個組織及部門多達(dá)50多個人進行訪談，聽取10個領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)意見，以及數(shù)百人的座談討論，在獲得大量充分可靠的數(shù)據(jù)后進行分析比較，然后再進行客觀的評價并提出建議。而我國相關(guān)審計一般是針對某個地方政府部門或某個組織機構(gòu)而進行審計調(diào)查與公告，有時也會進行延伸審計，但重點仍然是追資脈絡(luò)。如2008年6月12日發(fā)布的《審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告》，僅僅對河南省安陽縣工商業(yè)聯(lián)合會以及中國工商銀行綿陽涪城支行進行了通報批評，并未明確指出相關(guān)責(zé)任機構(gòu)以及控制此類事件發(fā)生的建議，如此未能充分發(fā)揮審計的成效。脫離了部門或者資金這條脈絡(luò)主線，審計人員可能會感到無所適從，茫茫然不知從何下手。

(三)事前防范功能還有待進一步體現(xiàn)

云南的大姚地震發(fā)生在2003年，而審計結(jié)果公告發(fā)布于2005年；汶川大地震發(fā)生于2008年5月12日，災(zāi)害發(fā)生之后，審計署緊急跟進，一個月之后就發(fā)布了第一份審計結(jié)果公告；青海玉樹地震發(fā)生于2010年4月14日，審計署于2010年5月31日發(fā)布了此次抗震救災(zāi)的第一份審計公告。盡管審計署的效率一再提高，抗震救災(zāi)審計及時跟進并進行了結(jié)果公告，但無論如何災(zāi)害已然發(fā)生，事后只對救災(zāi)情況進行審計，之前對于自然災(zāi)害的應(yīng)對管理計劃、風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)防設(shè)施的維護與建設(shè)缺乏相應(yīng)的審計調(diào)查。這體現(xiàn)出我國對自然災(zāi)害預(yù)防、預(yù)警體系缺乏事前審計。我國幅員遼闊，各地自然地理環(huán)境差異很大，因天氣、地質(zhì)等所出現(xiàn)的自然災(zāi)害種類繁多，需要對一些發(fā)生頻率高、影響程度大的自然災(zāi)害應(yīng)對體系進行審計評價。

(四)審計方法有待進一步豐富

英國的審計報告，有流程圖、數(shù)據(jù)圖表和現(xiàn)場圖片，圖文并茂，易于理解，可讀性強。審計的方法側(cè)重于各種文獻的綜合分析和面對面的訪談、討論等，還有征詢專家的意見。我國的審計結(jié)果公告較為單調(diào)、呆板，基本都是文字表述，偶爾會有個別表格，不利于社會公眾的普遍閱讀和理解。我國的審計方法側(cè)重于傳統(tǒng)的賬目查證方面，對非財務(wù)資料的獲取和利用重視不夠。

五、啟 示

英國的政治體制和審計體制與我國都存在很大的差異，然而通過上述分析，在技術(shù)層面仍有一些閃光之處值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，以更好地發(fā)揮國家審計的免疫功能，促進政府實現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。

(一)審計思路以事項為主線替代以部門為主線

以事項為主線就是某一項業(yè)務(wù)從頭至尾的整個過程體系，如整個防災(zāi)、救災(zāi)體系，某一事項的履職和執(zhí)行也可能由一個部門負(fù)責(zé)，也可能由多個部門分別承擔(dān)不同的角色與責(zé)任。如果在進行審計項目立項時，單單以部門為對象，就可能只揭示了某一個事項的過程片段，而無法從整體視角進行分析與建議。以事項為主線，強調(diào)的是一種系統(tǒng)思維和整體觀念，站的層次比較高，有利于提升國家審計的效果和影響力；同時，以事項為主線，突破了部門之間的區(qū)隔，能夠幫助相關(guān)部門解決整個鏈條中的外部瓶頸約束，提升相關(guān)部門的績效，易于得到相關(guān)部門的充分配合。

(二)加強跨部門的審計協(xié)調(diào)

絕大多數(shù)公共項目不是單單只靠一個部門完成的，這樣審計起來便會涉及不同部門、不同資料來源渠道的事務(wù)。比如環(huán)境保護的審計，涉及環(huán)保部、發(fā)改委、財政部、科技部，各個部門都有政策或資金項目，承擔(dān)不同的職責(zé)。又如我國《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等所規(guī)定的環(huán)境監(jiān)督管理部門就涉及環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、衛(wèi)生、建設(shè)、漁業(yè)、公安、交通、鐵道、流域水資源保護機構(gòu)等，問責(zé)主體眾多。雖然我國有間接的問責(zé)制度安排，但對于很多復(fù)雜問題，眾多責(zé)任主體之間都有職能交叉，所以上級機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)難以掌握全面信息來對履責(zé)情況做出評價和判斷，如農(nóng)村環(huán)境整治工程涉及發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境、土地等多個部門，中央政府一項資金撥付下來后，分渠道配發(fā)，每個部門只知道自己的配額，很難對總體責(zé)任進行監(jiān)督核查，因此對相關(guān)問題事項是否進行投入、投入多少、效果如何等社會大眾關(guān)心的問題，很難做出準(zhǔn)確的回應(yīng)。[3]因此，加強跨部門的審計協(xié)調(diào)十分必要，一方面，政府審計機關(guān)要就那些多方參與、錯綜復(fù)雜的治理事項，從體制、機制上提出審計建議，化繁為簡、理順關(guān)系、提高效率；另一方面，政府審計機構(gòu)要廣泛地收集資料，有效地運用文件分析法，對眾多責(zé)任主體進行客觀綜合的評價。

(三)不斷創(chuàng)新和總結(jié)審計方法

英國審計署在審計實踐工作中，會將使用效果較好、運用環(huán)境較為成熟的審計技術(shù)方法予以歸納，匯總編入“方法套件”當(dāng)中，并對其中幾十種技術(shù)方法的含義、適用條件、運用基礎(chǔ)與經(jīng)典案例進行具體的闡述與說明，便于審計人員學(xué)習(xí)和掌握。

具體開展審計業(yè)務(wù)之前，選擇審計方法是重要的基礎(chǔ)工作。通常情況下，在采用一項技術(shù)方法前會運用頭腦風(fēng)暴，聯(lián)合審計機關(guān)與相關(guān)專家，對擬選定的幾種技術(shù)方法進行評分，確定其對相關(guān)項目的適用程度，然后對其進行可行性論證，以確保審計資源被有效充分利用。

當(dāng)審計項目完成后，會對審計技術(shù)方法的說明與選擇過程作為一章單獨披露，并將其作為一項審計信息進行公開，其中包括該審計方法在項目運用過程中遇到的困難或者是運用的適用性與優(yōu)勢，供審計人員日后參考。

我們可以借鑒英國審計署的這些做法，不斷總結(jié)審計方法、認(rèn)真選擇審計方法、充分披露審計方法，最終提高審計效率和效果。

(四)強化審計的事前防范功能

在英國的洪災(zāi)審計過程中，會對災(zāi)害事件發(fā)生前有關(guān)責(zé)任部門對該災(zāi)害事件發(fā)生的風(fēng)險預(yù)測及相應(yīng)的預(yù)防措施與當(dāng)前各項資源的實際利用、運轉(zhuǎn)情況進行統(tǒng)計對比，并根據(jù)當(dāng)前的預(yù)防狀況分析可能產(chǎn)生的結(jié)果，對相應(yīng)的應(yīng)對措施的預(yù)算充分性進行分析。這些事前的審計評價有助于完善防災(zāi)應(yīng)對預(yù)案，促進相關(guān)責(zé)任主體有效履責(zé)，識別防災(zāi)過程風(fēng)險，確保災(zāi)害發(fā)生時應(yīng)對措施順利實施，發(fā)揮了事前審計的預(yù)防作用，減少了失誤的發(fā)生。我國審計機關(guān)應(yīng)借鑒英國審計署強化事前審計，關(guān)口前移，平時對防災(zāi)管理體系、災(zāi)害應(yīng)對體系進行審計評價。它們的做法雖然不能阻止自然災(zāi)害的發(fā)生，但能夠促進各項災(zāi)害預(yù)防機制的有效運作，將自然災(zāi)害的影響程度降到最低。

[1]Sir Amyas Morse KCB.Strategy Flood Risk Management[R].2014.

[2]董中超.從審計公告信息視角看環(huán)境審計實務(wù)[J].財會月刊，2015，(1)：63-67.

[3]李兆東.環(huán)境機會主義、問責(zé)需求與環(huán)境審計[J].審計與經(jīng)濟研究,2015，(2):33-42.

責(zé)任編校：田 旭，馬軍英

A Study and Reference on the VFMAuditing of Strategic Flood Risk Management

DONG Zhong-chao

(Accounting School,Zhengzhou University of Aeronautics,Zhengzhou 450046,China)

In 2014,Audit Commission (United Kingdom) made a VFM auditing on Strategic flood risk management, following 4 times auditing on flood management issues in 2001, 2007 and 2011.This audit had a clear way of thinking.The AC carried out the audit from the aspects of subject of liabilities,management strategy,capital resoutces and implement situation of flood risk management This paper had a detailed analysis on the report of Strategic flood risk management (2014), listing the auditing thoughts, auditing contents and conclusions, audit method, etc. Then the paper had a comparative study on auditing announcements related to natural disasters in China, at last summed up several points for the reference to NAO of PRC.

flood risk management; VFM; performance audit; audit announcement

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2017.02.008

2017-01-10

河南省社會科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項目(2016JC23)；2017年河南省科技廳軟科學(xué)項目(172400410632)

董中超，男，河南林州人，副教授，碩士生導(dǎo)師，中國注冊會計師，研究方向為審計。

F239.2

A

1007-9734(2017)02-0069-11