史林凡

[摘要]20世紀30年代，英國一些典型輿論事件的真相是復雜的，不宜簡單地被視為綏靖政策的民意基礎。面對接踵而至的國際危機，活躍的英國和平運動出現嚴重分裂，并成為其走向失敗的重要原因。雖然英國和平運動的主流拒絕“綏靖化”，但英國憲政體制的弊端和張伯倫內閣決策的高度封閉使抗擊法西斯侵略的輿論呼聲無法體現于外交政策中。

[關鍵詞]公眾輿論，和平組織，和平運動，外交決策

[中圖分類號]K15[文獻標識號]A[文章編號]0457-6241（2017）06-0065-08

因《公眾輿論》一書聞名的沃爾特·李普曼（Walter Lippmann）曾言：

英美兩國和平主義者的說教和活動是第二次世界大戰(zhàn)的根源。他們導致本國軍備建設落后于德國和日本。他們促生了綏靖政策。

“二戰(zhàn)”后，中外不少學者認為30年代和平運動與英國綏靖政策的形成之間存在重要關聯。一些輿論事件被視為民眾反戰(zhàn)的典型表現，如1933年春牛津大學俱樂部模擬辯論會的決議“本議院決不為國王和國家而戰(zhàn)”和1933年秋東富勒姆補缺選舉結果。它們喧囂一時，在學界卻久有爭議，其原委值得細心考辨。另外，在保守黨政治家的回憶錄里，1934年至1935年的“和平投票”也被指責為英國重整軍備和對抗法西斯的絆腳石。國內雖有學者指出“和平投票”沒能對英國外交產生實質性影響，但仍未充分揭示其體制性根源。

論及30年代英國和平運動失敗的原因時，下述看法頗具代表性：當時的和平主義者是空想家，嚴重脫離社會實際；他們的和平主義信仰與公民權利義務之間發(fā)生了嚴重沖突，處于兩難選擇之中。事實上，不少維護集體安全制度的主張具有很強的可行性，只可惜被英國政府棄之不用；當國家面臨反侵略戰(zhàn)爭，并非所有和平主義者都會遇到所謂的兩難選擇，只有極端的和平主義者會為了信仰而拒絕履行軍事義務。

在此，一些關鍵問題需更為明確地回答：30年代英國和平組織是否都無原則地反對一切戰(zhàn)爭？若不是，誰是和平運動的主流？代表著民意的主流，它卻無力在實質上影響外交決策，體制性原因何在？本文擬圍繞公眾輿論的復雜性、和平運動的分裂和政府決策的封閉性作一簡略探討。

一、復雜的公眾輿論

作為一種政治力量，公眾輿論（public opinion）有時表達的是多數派的觀點，有時卻是大事聲張的少數派觀點，但它很少是全體公眾的共同看法。30年代有兩種性質迥異的反戰(zhàn)輿論：一種是群眾自發(fā)的對于戰(zhàn)爭的厭惡和恐懼；另一種是英國的《泰晤士報》《觀察家報》，法國的《法蘭西行動報》《巴黎回聲報》之類的報刊，它們實際上是右派的喉舌，用戰(zhàn)爭的恐怖恫嚇人民，為推行綏靖政策制造輿論。

公眾輿論缺乏一致性，常相互沖突，且變動不居，易大幅擺動。因此，嚴格講，公眾輿論是特定時間和條件下部分公眾針對某一具體問題所表達出來的看法。不過，即便如此界定，精確測評公眾輿論依然困難，其原因還在于測評手段本身的局限性。當那些未經表達但確實存在于公眾心中的看法以行動而非言語體現出來，且這樣做的公眾足夠多時，輿論專家事前的預測很可能出現大偏差。盡管公眾輿論有這些特質，但在它被高度重視甚至扭曲的30年代，和平組織、英國政府并未減少對其進行塑造和管控的努力。

首先，1933年2月9日牛津大學俱樂部“決不為國王和國家而戰(zhàn)”的決議與其說反映了民眾對戰(zhàn)爭的憂恐，倒不如說反映了他們對“國王和國家”的不信任、對“一戰(zhàn)”正義性質的幻滅感和經濟大危機中英國社會空前的怨懟。

本質上，這場模擬英國下院議事規(guī)程而舉行的辯論會是民眾在與政府爭奪重構戰(zhàn)爭記憶的主導權?！耙粦?zhàn)”中，“為了國王和國家”曾是英國戰(zhàn)爭動員的響亮口號。1920年，威斯敏斯特大教堂無名勇士墓落成，墓志銘繼續(xù)掩蓋“一戰(zhàn)”是帝國主義之間爭霸戰(zhàn)的實質，吹捧英國將士是：“為了上帝，為了國王和國家，為了所愛之人的家園和土地，為了正義的神圣事業(yè)和全世界的自由?！钡耙粦?zhàn)”后長期的經濟低迷、大量的失業(yè)工人、失望的退伍軍人以及動蕩的局勢使人們逐漸清醒。1930年，在伊爾福德（Ilford）地區(qū)的集會上，有人高聲演講：

無論是在停戰(zhàn)紀念日里，還是在各種俱樂部里，抑或讀報時，只要聽到和看到“大戰(zhàn)光榮”的論調或字眼，我都會說上一句：“遭天譴的光榮！”

此言一出，掌聲一片。在1934年停戰(zhàn)紀念日之夜，格林上尉的譴責更為嚴厲：

1914年，我和數以千計的青年人，情緒高昂，懷著援救可憐的比利時的信念奔赴戰(zhàn)場。今天，我們清醒了很多。這都是謊言。更糟的是，我們當時竟然相信了。我們被有權有勢的人玩弄了。

以此背景看，“決不為國王和國家而戰(zhàn)”的決議對英國政府掩蓋“一戰(zhàn)”根源和性質的行為著實是個打擊。執(zhí)掌權柄的保守黨政要不但沒有自省，反而曲解民眾的憤懣和悔悟之辭，將之標榜為綏靖政策的民意基礎。溫斯頓·丘吉爾雖是綏靖政策的主要反對者之一，但他對“決不為國王和國家而戰(zhàn)”的評論同樣暴露了英國統(tǒng)治階級的狹隘和自私。丘吉爾認為這個決議“真夠丟臉”，使其他國家“深深感到英國已萎靡不振”了。在他看來，“決不為國王和國家而戰(zhàn)”就是不愛國，就是失去了戰(zhàn)斗意志。

邏輯上，“決不為國王和國家而戰(zhàn)”的人不一定是反戰(zhàn)者，他有可能為了抗擊法西斯、不經國家組織甚至違反政府法令而自愿投入戰(zhàn)斗。事實上，“萎靡不振”的是英國統(tǒng)治階級而非那些明辨善惡的民眾。1936年西班牙內戰(zhàn)爆發(fā)，次年2月，英國加入不干涉委員會，明令禁止本國民眾參戰(zhàn)。但仍有2500名英國人參加國際縱隊，并在1936年12月組成英國營，舍生忘死，支持進步的西班牙共和國。他們來自英國各個行業(yè)和階層，不乏社會上層人士。兩年內“有1762人受傷，562人陣亡，營長換了11任，政委換了10任。……他們的參戰(zhàn)動機其實很簡單：不滿本國政府的綏靖政策，為了打擊法西斯，阻止即將爆發(fā)的歐洲大戰(zhàn)。幸存者的大量訪談和回憶錄足以證明這一點”。他們投身西班牙戰(zhàn)場，自然“不為國王和國家而戰(zhàn)”。

據馬丁·西代爾（Martin Ceadel）考證，牛津大學俱樂部的模擬辯論本不值得人們關注，只是因為英國報紙盈利的需要才被炒成了重大新聞，進而為解釋英國無力約束希特勒提供了簡明易懂的辯詞；丘吉爾之所以要編造這份決議對希特勒產生重大影響的神話，是為了敗壞牛津大學俱樂部的聲譽。1933年，著名作家和講師西里爾·喬德（Cyril Joad）的演講很有煽動性，使“決不為國王和國家而戰(zhàn)”的動議以275票贊成、153票反對的結果獲得通過。但此后，牛津大學俱樂部多數成員的態(tài)度漸有變化。1938年11月10日，初衷不改的喬德再來辯論時，“國家之間爆發(fā)戰(zhàn)爭，時而有正當理由”的動議卻得到176張贊成票，反對票只有145張。可見，用1933年牛津大學俱樂部的決議去指代30年代英國關于戰(zhàn)爭與和平的民意難免以偏概全；拿它去推測1935年后英國綏靖政策的民意基礎，會有刻舟求劍的風險。

其次，1933年秋東富勒姆選區(qū)的補缺選舉結果被不少學者用作英國民眾厭戰(zhàn)的證據，這與首相鮑爾溫的狡辯不無關系。1936年11月12日，他在下院演講，認為當年這個席位被工黨奪去，“完全是因為和平主義者”；他還說，“當時富勒姆選區(qū)表達出來的情緒在全國很普遍”，而且隨后兩年沒有發(fā)生任何改變，使英國政府得不到重整軍備的民意授權。但實情并非如此。

1933年，東富勒姆的議席只是保守黨力保不失的40個席位之一。從全國范圍看，不僅大多數議席被保守黨重新獲得，而且有些選區(qū)的保守黨候選人恰因支持重整軍備而當選。無論從哪個角度看，東富勒姆地區(qū)的席位都處在邊緣地帶，沒有特別重要的價值。時任財政大臣的尼維爾·張伯倫（Neville Chamberlain）有家書可佐證：

富勒姆讓首相非常悲傷。但我得承認，此事絲毫沒有讓我輾轉反側。媒體都把失敗歸咎于住房問題和關于戰(zhàn)爭的謊言。無疑，這都是導致保守黨失敗的因素。我有一位朋友曾在富勒姆和一位街頭演講者聊天。他告訴我真正的攻擊是財產調查。

英國學者理查德·海勒（Richard HeHer）研究了補缺選舉的全過程，認為把東富勒姆選舉描述成和平主義者的選舉的任何做法都是錯誤的，選民之所以拋棄保守黨而選擇工黨，是因為：

在他們最為關心的問題上，工黨給出了一個更好的解決方案。對自由主義者和獨立選民來說，這可能意味裁軍。但對大多數富勒姆選民而言，這幾乎肯定地意味著住房、食品價格和就業(yè)。

也就是說，保守黨敗在了民生問題上，而非敗在提倡重整軍備上。1936年，鮑爾溫在下院重提三年前東富勒姆地區(qū)的選舉結果時，1933年當選的工黨議員已經離開下院了。但他為何要重提舊事？用意很明顯：掩蓋保守黨敗選的真正原因時不用擔心遭到質疑和反對，并讓選民充當重整軍備不力的替罪羊。

再次，以1934至1935年的“和平投票”為例，來論證和平運動為綏靖政策的形成奠定了民意基礎，也頗為不妥?！昂推酵镀薄钡闹饕M織者是國聯協會（League of Nations Union），其宗旨是力促英國民眾衷心支持國聯，力促英國政府按《國聯盟約》處理外事。但30年代初，因遠東危機、日本德國相繼退出國聯和世界裁軍大會屢陷僵局，國聯權威受挫，聲譽日衰。由于害怕履行盟約義務，英國時常繞開國聯，與其他大國私下尋求妥協。此間，對國聯感到失望的民眾越來越多。國聯協會（LNU）會員數量從1932年開始減少，財政收入也從1932年的399931英鎊銳減至1933年的29975英鎊。

國聯協會（LNU）試圖以問卷調查的方式喚起民眾對國聯的支持，改善自身財政狀況，并通過輿論來脅迫英國政府改變政策。它的宣傳導向性很明顯，使“和平投票”更像一場社會動員，而非科學的民意測驗，就連其領導人菲利普·諾埃爾一貝克（Philip Noel-Baker）也承認這一點。為了鼓動民眾，國聯協會（LNU）沒有考慮抽樣方面的事情。填寫問卷并及時交回的都是那些愿意合作的民眾。反對者或沒有收到問卷，或拒絕作答。所以，投票結果更多反映的是國聯協會（LNU）的宣傳成效，并非對公眾輿論的準確評測。另外，從技術角度看，現代民意測驗專家總要把偏見的影響減至最小。1934年時，相對客觀的民意測驗手段尚處于萌芽狀態(tài)，直到1937年才初步在英國運用。因此，把“和平投票”視為英國歷史上第一次全民公決或民意調查，有拔高其意義之嫌。

“二戰(zhàn)”后，有政要說30年代英國政府在對外強硬之前，一直在等待輿論轉向。這種說法與事實不符。“和平投票”歷經15個月，從宣傳的成效看，約有1163萬人投票，95.9%的受訪者贊成英國留在國聯內，86.8%的受訪者贊成聯合起來對侵略者進行經濟及非軍事手段的制裁，58.7%的受訪者贊成必要時采用軍事手段制止侵略。在軍備問題上，90.6%的受訪者贊成用“國際協定”來實現全面裁軍，82.5%的受訪者贊成根據“國際協定”來實現全面廢除各國陸軍和海軍航空兵部隊。也就是說，在國際協定缺失的情況下，他們不要求英國單方面裁軍。

二、分裂的和平運動

從最基本的含義上講，和平運動是維護和平、消弭沖突、制止戰(zhàn)爭的社會運動，其參加者是任何以此為目標的個人、團體或機構。但在維和止戰(zhàn)的方式上，英國和平運動一直是分裂的。很多人認為反擊戰(zhàn)爭必須使用物質力量，包括最后使用軍事力量。他們擁護《國聯盟約》和集體安全制度，加入或支持國聯協會（LNU），贊成強力制裁和反侵略戰(zhàn)爭，是“可戰(zhàn)派”，如丘吉爾和工黨領導人艾德禮。與之相對，有數量可觀的英國人信奉古老的和平理念，即基于宗教和倫理等方面的考慮，在任何情況下都譴責和反對戰(zhàn)爭，而不考慮戰(zhàn)爭的性質和目的。面對危機和沖突，他們放棄制裁和反擊，過于強調合作的重要性，以致不斷妥協退讓，是“棄戰(zhàn)派”，如政治家喬治·蘭斯伯里（George Lans-bury）、《泰晤士報》主編杰弗里·道森（GeoffreyDawson）以及和平誓約聯盟（Peace Pledge Union）。

20世紀20年代，兩派之間的分歧潛而不顯。但到30年代，面對接踵而至的國際危機，他們的反應如此不同，以致再也不能聯合起來，彼此之間開始爭奪會員、資金和聽眾。日本侵華、意埃戰(zhàn)爭和西班牙內戰(zhàn)使國聯的性質、功能成為兩派之間的主要分歧之一。是像過去那樣，讓國聯僅僅作為國際合作和談判的平臺？還是在國際輿論之外，讓國聯擁有更多執(zhí)行工具，比如強力制裁和武裝力量，從而真正地維護世界和平？

鑒于“一戰(zhàn)”后轟炸機給民眾留下的巨大心理陰影，國聯協會（LNU）領導人大衛(wèi)·戴維斯（DavidDavies）在1932年創(chuàng)建“新聯盟”（New Common-wealth），專門推動國聯擁有空軍。1934年，“保衛(wèi)和平國際大會”在布魯塞爾舉行，“新聯盟”提交了建立國際空軍的詳細方案。在當時英國眾多組建國際空軍的計劃中，影響最大的或許是菲利普·諾埃爾一貝克于1934年提出的構想。他不僅是英國工黨重要領導人之一，曾和塞西爾勛爵一起參加國聯的創(chuàng)建工作，而且長期擔任國聯協會（LNU）執(zhí)行委員。在《挑戰(zhàn)死亡》這本文集里，他認為國際空軍警察部隊（Intemational Air Pohce Force）應由國聯來招募、組建、裝備、訓練和提供薪水，完全效忠于國聯。他還詳細規(guī)劃了這支部隊的主要活動區(qū)域，指揮官選任，飛行員招募、薪水和退休金等事項。

另外，工黨領導人艾德禮曾在日本和德國退出國聯后說：

如果法西斯國家愿意待在國聯之外，那就待在外邊吧。但國聯必須有足夠強大的軍隊來抗擊任何侵略企圖。

軍事思想家和歷史學家利德爾·哈特（B.H.Liddell Hart）從1935年開始支持組建國際部隊，并主張用現代化設備武裝起來。1936年，工黨重申了上年大選承諾，把推動空軍的國際共管作為本黨外交政策的核心內容之一。1937年10月，在國聯協會（LNU）全體會員大會上，塞西爾勛爵說：“維護和平需要執(zhí)行國際法，而國際法需要切實的制裁力量來支撐”。在他眼中，“切實的制裁力量”除了國聯成員國的武裝力量外，還包括國聯指揮的國際空軍。1938年，巴黎和平集會上，大衛(wèi)·戴維斯、菲利普·諾埃爾一貝克和法國政治家皮埃爾·科特（Pierre Cot）甚至要組建志愿軍，與日本空軍作戰(zhàn)，使中國大城市免遭轟炸。

30年代后期，擴張最快的民間團體或許是“和平誓約聯盟”（Peace Pledge Union）。作為“棄戰(zhàn)派”的代表，它的創(chuàng)始者是安立甘教牧師迪克·謝潑德（Dick Sheppard），在1936年5月22日舉行第一次集會。1937年10月，謝潑德病逝后，已經辭去工黨職務兩年多的“棄戰(zhàn)派”顯貴喬治·蘭斯伯里開始擔任主席；而這一年，它從12萬人那里獲得了不參加未來戰(zhàn)爭的保證。到1939年，它的會員已增至13萬人，地方分會在理論上有1150個。

談及和平問題，和平誓約聯盟（PPU）的出發(fā)點不是具體的外交政策或國際事件，而是必須譴責戰(zhàn)爭的神圣原則。它認為國聯的任務主要是防止戰(zhàn)爭爆發(fā)，而非在戰(zhàn)爭爆發(fā)后懲罰肇事者。機關報《和平新聞》（Peace News）上多數尖銳的批評都指向國聯，指責集體安全制度既不道德，也不實用：

所謂不道德，是因為集體安全不過是戰(zhàn)爭的委婉說法。所謂不實用，是因為在這個空戰(zhàn)主導戰(zhàn)爭和到處都是心胸狹隘的民族的時代里，任何基于利他原則而進行的真誠合作都不可能發(fā)生。

批評者甚至反對經濟制裁，其理由是經濟制裁會帶來饑荒，受害者是那些無辜的人，而富人和有權勢的人很少挨餓。且希望加強國聯在道義上的威信，但強烈反對國聯擁有制裁的物質力量。

1937年4月，喬治·蘭斯伯里以私人身份拜會希特勒。兩個半小時的會談后，他認為德國試圖發(fā)動歐洲戰(zhàn)爭的說法是十分荒謬愚蠢的。7月拜會墨索里尼后，他贊同意大利對西班牙叛軍的支持是在捍衛(wèi)宗教和文明。正是這種言行為綏靖政策提供了所謂的民意基礎。為了和平，“可戰(zhàn)派”已選擇物質力量去踐行集體安全制度；而“棄戰(zhàn)派”仍迷信道義，反對制裁，譴責正義反擊，逐漸與綏靖外交合流。

和平組織之間稀薄的黏合劑是維和止戰(zhàn)的共同愿望，輿論是它們手中的主要武器。但由于理念與手段上的重大分歧，英國和平運動已然分裂，不能形成足夠的輿論壓力來改變政府政策。同時，英國政府壟斷大部分媒體資源，成功地對和平組織進行輿論壓制和利用，放大少數人的聲音，使其成為綏靖政策的重要推手。

不過，即便英國和平組織團結一致，仍無望在實質上改變綏靖政策。誠然，“一戰(zhàn)”后英國選民數量劇增，使任何黨派都不得不爭取民意。但大選時機由政府決定，且大選過后選民就無力再約束在下院占多數席位的執(zhí)政黨。1935年6月，“和平投票”結果公布，擁護國聯集體安全制度的輿論約束了保守黨，使其不敢再明目張膽地拉攏意大利。10月3日，墨索里尼正式發(fā)動侵略埃塞俄比亞的戰(zhàn)爭。為了做到既贏得大選又不妨礙綏靖意大利，保守黨說服英王于10月25日提前重開大選。大選中，保守黨假裝順應民意，高舉國聯大旗，執(zhí)政后就背信棄義，繼續(xù)綏靖法西斯。更糟的是，此后直到1940年5月綏靖政策因德國入侵荷蘭、比利時和盧森堡而徹底破產，選民再無機會用選票影響政府決策。

30年代末，以和平誓約聯盟（PPU）為代表的部分和平組織綏靖化了，但它們是和平運動的主流嗎？顯然不是。規(guī)模上，和平誓約聯盟（PPU）會員數量到1939年達到13萬人的峰值，地方分會在理論上有1150個；而早在30年代初，就已有百余萬民眾加入過國聯協會（LNU）；至1936年，付費會員仍約36萬，地方分會3000多個。退一步講，即便和平誓約聯盟（PPU）是“棄戰(zhàn)派”里最小的組織，國聯協會（LNU）是“可戰(zhàn)派”里最大的組織，單個對比有失公允，那么以整體論，最能代表和平運動與民眾態(tài)度的仍是“可戰(zhàn)派”。

關于西班牙內戰(zhàn)，1937年1月，英國輿情局（British Institute 0fPublic Opinion）的民調顯示只有14%的受訪者把佛朗哥叛軍政權視為合法，86%的受訪者持否定意見。1938年3月和10月的調查顯示，57%的受訪者支持西班牙共和國，僅有7%的受訪者支持佛朗哥。到1939年1月，西班牙共和國的巴塞羅那政府在受訪者中依然有71%的支持率，叛軍政府只有10%。西班牙共和國的高支持率還反映在人道援助的數量上。至1938年中期，英國國內支持西班牙共和國的組織募集了31.73萬英鎊，支持佛朗哥叛軍的組織只募集到了約2.4萬英鎊。

關于張伯倫的外交政策，1938年2月英國輿情局的民調結果是贊成者僅占26%，反對者多達58%，不置可否者為16%。9月30日《慕尼黑協定》達成后，英國很多民眾一度陶醉于持久和平的幻覺中，但他們很快清醒了。10月19日，著名的蓋勒普民意調查公司（Gallup Poll）發(fā)布了自己的第一份報告：

78%的英國人贊成立即進行全國范圍的普查，登記那些能在戰(zhàn)時履行軍事或民用職責的公民；80%的英國人贊成增加軍備開支；93%的英國人不相信希特勒在歐洲已無更多領土野心的承諾。英國人對納粹政權的性質越來越清楚，必然選擇抵抗而非綏靖，即使這樣做會帶來戰(zhàn)爭。

三、封閉的外交決策

20世紀里，英國議行合一的憲政體制使首相的權力不可避免地擴張。首相的主張因本黨在下院占有多數席位而總能獲得通過。他們投身于外交事務，博取公眾好感，儼然成了首席外交大臣。在常規(guī)外事決策中，英國政府便宜行事的權力很大，而首相傾向于壟斷這種權力。不過，首相雖有很大的外事處置權，卻并不能像獨裁者那樣一意孤行。更準確地說，首相決策時的封閉性是有選擇的。他會傾聽甚至主動尋求支持性意見，同時對批評性意見置若罔聞。

長期執(zhí)掌權柄的鮑爾溫雖對內政的關注多于外交，但也懂得如何減少外交決策時的“雜音”。國防大臣（Minister for Coordination of Defense）一職于1936年初設時，以強硬著稱的丘吉爾被多數人視為不二人選，丘吉爾也為它付出了很多努力。最終出任的卻是托馬斯·英斯基普（Thomas Inskip），以致非議紛紛。有評論道：“這是古羅馬皇帝卡里古拉讓自己的愛馬當執(zhí)政官以來最具嘲諷意味的任命?！?937年5月鮑爾溫退休，未經大選而繼任首相的張伯倫決心把英德關系的處置權牢牢抓在自己手里。他對“克萊夫登集團”（Chveden Set）青睞有加。它得名于白金漢郡的克萊夫登莊園。園主阿斯特夫婦是英國名流。這個政治性沙龍糾集了大量綏靖主義者：

主要成員有菲利普·洛西恩勛爵、《泰晤士報》主編杰弗里·道森、副主編羅伯特·巴林頓一沃德、《觀察家報》主編詹姆斯·加文以及“無處不在”的托馬斯·瓊斯，再加上主人阿斯特夫婦。此外，勞合一喬治、鮑爾溫、張伯倫、哈利法克斯等政界要人也都是克萊夫登的?？?。他們利用與首相、大臣的親密關系，往往于觥籌交錯或悠然散步之際，闡述自己的政治見解，提出種種建議和要求。

1937年底，在科克伯恩的揭露之下，這個活躍的小團體開始為更多人知曉。次年2月，在海德公園的集會上，工黨議員巴恩斯激烈指責道：“這個國家的外交政策不再由唐寧街的內閣制定，卻在阿斯特夫人的克萊夫登莊園確定。”（p基于對英國統(tǒng)治階級的了解，德國駐英大使里賓特洛甫（Ribbentrop）極力結交那些能影響外交決策的精英，如對《泰晤士報》有很大的影響力的洛西恩勛爵（Lord Lothian）；又如擔當鮑爾溫秘密聯絡人的托馬斯·瓊斯（Thomas Johns），此人曾用1936年的大部分時間，試圖促成鮑爾溫與希特勒會晤。同時，利用英國政界精英對《凡爾賽和約》的偏見，利用張伯倫對國內媒體的管控，德國外事部門的針對性宣傳獲得巨大成效。英國國內“存在反對德國的宣傳運動，但效果不佳。因為參加宣傳運動的大部分人處在精英階層之外，或在精英階層中被邊緣化，他們沒有建立起與核心精英的聯絡”。于是，1938月3月12日，當德軍開進奧地利時，英國廣播公司卻告訴民眾：里賓特洛甫受到英王接見，且隨后與張伯倫共進午餐！

張伯倫不信任外交部門，時常通過私人渠道與外國政要交流。在德國吞并奧地利之前，英國試圖與意大利達成某種協定。張伯倫頻頻利用私人渠道接觸意大利駐英大使格蘭迪，還曾用格蘭迪的觀點當面反駁自己的外交大臣艾登！由于支持國聯、反對綏靖，艾登漸被孤立，終致辭職。張伯倫去羅馬會見墨索里尼的決定在1938年10月末才被告知外交部官員，直到11月30日才被通知給內閣。在1939年2月承認西班牙佛朗哥政權這件事上，張伯倫從年初就開始催促閣員這么做。在得到閣員們原則性同意后，他就按照自己的主意采取了行動。外交政策委員會剛準備提出反對意見，就被張伯倫規(guī)避了。

多數時候，外交決策都在內閣“四人小圈子”中完成。它由張伯倫、哈利法克斯、西蒙和霍爾組成。英斯基普偶爾被允許參與進來，因為他是真正容易被張伯倫控制的國防大臣。1938年9月，張伯倫在兩個星期內三次飛往德國。無論是15日在伯希特斯加登（Berchtesgarten），還是22日在哥德斯堡（Godesberg），張伯倫完全沒有表達出內閣成員希望他表達的主張。但正是在這些主張的基礎上，內閣成員才同意他飛往德國。張伯倫從伯希特斯加登回來后，海軍大臣達夫·庫珀（DllffCooper）記述道：

首相的方案如此成功地擬定出來，且如此詳細，但事先從未向我提起過?！Ｌ乩照勂鹈褡遄詻Q，并問首相是否接受這個原則?！紫嗫雌饋硐Ｍ覀兺Ｖ褂懻摚s快接受。因為他認為時間已經很緊迫了。

張伯倫第三次飛往德國后，不僅庫珀不清楚張伯倫的新方案，甚至“四人小圈子”的其他三位成員也不明白他的真實想法是什么。英國史學家瓦特（Donald Cameron Watt）研究他們的回憶錄時指出，在相關描述中，張伯倫的個人責任逐漸變得具有壓倒性了。參與9月30日慕尼黑談判的英國外交部常務次官伊馮·克帕塔里克（Ivone Kirk-patrick）寫道：

我從未弄明白張伯倫先生的腦海里到底有什么想法。談判期間，他獨斷專行；在我的記憶里，采取行動前，他并未提示任何人。

英國外交決策的封閉性不僅體現在政府內部，還體現在政治精英對社會異見的屏蔽上。之所以能做到這一點，是因為他們充分利用了本黨在議會中的優(yōu)勢和嚴格的黨紀。1938年9月，張伯倫向同僚坦露心聲：

（他認為）當前時期議會中的爭論會摧毀非常微妙的外事談判?！瓕嶋H上，在政府做出決定后，議會才會得到通報。

例如，德國對猶太人的政策早已激起很多英國人的反感。到1938年10月，英國輿情局的民意調查顯示85%的英國人反對把“一戰(zhàn)”前的殖民地還給德國，其中又有78%的英國人愿意為此參戰(zhàn)。但在11月13日下院里，張伯倫拒絕透露自己是否準備和希特勒討論托管領土的事務?？梢?，在他眼里，輿論或可用來裝點外交政策，但決不能成為政府決策的干擾因素。

30年代英國的和平運動是公眾普遍參與的社會運動，其高漲的原因除了連續(xù)不斷的國際危機讓他們對和平深感憂慮外，還在于大量和平組織與英國政府之間展開了對輿論主導權的爭奪。當分散多樣且變動不居的公眾輿論使歷史真相變得撲朔迷離時，我們更應該避免用孤立、靜止和片面的眼光去凝視歷史長河表層的浪花。

既然1933年春醒悟的英國公眾不再把“國王和國家”視為正義的必然代表，那么是否“為國王和國家而戰(zhàn)”也就不宜用作判斷30年代英國民眾是否反對正義戰(zhàn)爭的標準，除非“國王和國家”停止掩飾“一戰(zhàn)”的性質和根源。1933年秋保守黨在東富勒姆選區(qū)失敗的原因也不是鮑爾溫在1936年聲稱的和平主義。無論從國聯協會（LNU）的宗旨看，還是從鼓動民眾的成效看，1934年至1935年舉行的“和平投票”都與英國政府拋棄國聯、縱容侵略的綏靖政策相反。它雖仍是英國最大的和平組織，代表著反對綏靖政策的輿論主流，但在1936年后，其執(zhí)行委員會里的保守黨政要多數已退會，從而無法提前獲悉外事動向，更無力影響英國外交決策。

從維和止戰(zhàn)的目標看，30年代英國和平運動確實失敗了。它之失敗，一方面是因為嚴重分裂，且其主流“可戰(zhàn)派”拒絕“綏靖化”，進而被排斥于決策圈外；另一方面是由于英國憲政體制的弊端和張伯倫內閣決策的高度封閉，主戰(zhàn)的公眾輿論未能上升為英國的國家意志，從而在客觀上刺激法西斯國家的野心繼續(xù)膨脹，加速了“二戰(zhàn)”戰(zhàn)火從亞洲蔓延到歐洲。