樊敏

本文以山西大同云岡石窟和山西介休綿山兩個(gè)景區(qū)為例，研究了山西省近年來(lái)對(duì)旅游資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀和實(shí)踐情況，并以《中華人民共和國(guó)旅游法》為依據(jù)，從法律的角度，提出了切實(shí)可行的意見。

引言

隨著每年黃金假期及旅游日的普及，人們對(duì)旅游的熱情居高不下，各省對(duì)于景區(qū)的開發(fā)與利用也愈加重視。山西省作為國(guó)內(nèi)的旅游大省，具有豐富的人文和自然景觀，每年都吸引著大量游客駐足。但是隨著旅游人員的增多，景區(qū)的負(fù)擔(dān)與旅客的安全都成為重大的問(wèn)題，逐漸引起人們的重視。尤其是在生態(tài)文明被提出之后，旅游資源的保護(hù)更是成為各省份改革的重要方向。就山西省而言，由于之前對(duì)旅游資源的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，忽視了對(duì)自然資源和人文資源的保護(hù)，過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略資源保護(hù)，給很多景觀造成了及其嚴(yán)重的損失。

一、旅游資源保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）旅游資源立法現(xiàn)狀

旅游資源是指具有較高歷史價(jià)值、文化價(jià)值、科學(xué)價(jià)值的自然人文資源，在我國(guó)目前的發(fā)展過(guò)程中，旅游資源保護(hù)被包含于生態(tài)文明建設(shè)中。生態(tài)文明以人與自然、人與人、人與社會(huì)之間和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨，貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)的全過(guò)程。在我國(guó)2013年《中華人民共和國(guó)旅游法》頒布時(shí)，生態(tài)文明作為基本原則貫穿其中。該法第四條要求，我國(guó)未來(lái)旅游業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益三者統(tǒng)一的原則，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，依法合理利用旅游資源。

山西省人民政府于2015年6月發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的意見》，提出了提出了推動(dòng)全省旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的措施。山西省旅游發(fā)展委員會(huì)以此為指導(dǎo)，于2016年5月30日頒布了《山西省鄉(xiāng)村旅游景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，為我省鄉(xiāng)村旅游景區(qū)建設(shè)的管理工作提供了依據(jù)和條件。

（二）旅游資源保護(hù)現(xiàn)狀

隨著國(guó)家對(duì)旅游資源保護(hù)的重視，山西省也逐漸擴(kuò)大了對(duì)旅游資源的保護(hù)力度。以山西大同云岡石窟和介休綿山為例：在建國(guó)初期，為提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，充分利用我省的煤炭資源，因此，在大同開設(shè)了大大小小的煤礦。隨著煤炭的開采與運(yùn)輸，山西的經(jīng)濟(jì)得到穩(wěn)步提升，但是，露天的云岡石窟鄰近煤礦及運(yùn)輸公路，每天揚(yáng)起地煤灰覆蓋了美麗的雕塑，更加速了佛像的損毀。而介休綿山作為人文景觀和自然景觀的結(jié)合，多年來(lái)一直允許人們自駕游，每天來(lái)往的車輛行駛于盤山公路與景區(qū)之間，不僅存在危及旅客人身安全的隱患，而且也污染了環(huán)境。

近些年來(lái)，人文資源和自然資源的保護(hù)被提上日程。云岡石窟通過(guò)縝密的設(shè)計(jì)，做出了詳細(xì)的保護(hù)方案，開設(shè)了防水試驗(yàn)、維修加固和洞窟除塵等工程。根據(jù)云岡石窟研究院的數(shù)據(jù)顯示，自工程開始后，已經(jīng)修建了窯檐的石窟風(fēng)化速度比修繕前降低了七成，為云岡石窟的保護(hù)提供了希望。而綿山在面對(duì)旅游資源遭到破壞的問(wèn)題下，采用了多數(shù)景區(qū)在山腰設(shè)置入口的做法，由景區(qū)統(tǒng)一運(yùn)送旅客，有效遏制了汽車尾氣對(duì)綿山環(huán)境的污染。

二、保護(hù)旅游資源的建議

針對(duì)山西旅游資源保護(hù)仍然存在的問(wèn)題，筆者建議如下。

第一，細(xì)化旅游法律規(guī)范。旅游景點(diǎn)的開發(fā)涉及到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人文和自然資源的保護(hù)以及旅游人員的人身和財(cái)產(chǎn)安全等多方面的問(wèn)題，而且每個(gè)景區(qū)由于所處的地理位置及不同的旅游特色，所要求的保護(hù)條件也是不同的，因此，每個(gè)景區(qū)都應(yīng)當(dāng)有自己的獨(dú)立的規(guī)章制度，來(lái)防范可能出現(xiàn)的多數(shù)問(wèn)題。筆者建議首先應(yīng)由山西旅游主管部門制定與旅游相關(guān)的規(guī)范性文件，各景區(qū)并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行旅游資源保護(hù)。對(duì)未開發(fā)的景區(qū)，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)主管部門共同派員進(jìn)行考察，制定開發(fā)方案和規(guī)章。對(duì)于已經(jīng)開放的景區(qū)，由各景區(qū)負(fù)責(zé)部門考察景區(qū)，制定景區(qū)的規(guī)章制度，具體應(yīng)當(dāng)包括景區(qū)的管理制度、提供的服務(wù)、不同主體（旅行社、景區(qū)、旅游者）的責(zé)任等內(nèi)容，并提交當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T進(jìn)行審核。

第二，加強(qiáng)主體監(jiān)管。一直以來(lái)，我國(guó)旅游管理部門對(duì)旅游景區(qū)施行分級(jí)管理，將各旅游景點(diǎn)根據(jù)歷史背景、影響、范圍等標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)和縣級(jí)景區(qū)，具體由國(guó)家行政主管部門和各景區(qū)所在地地方政府予以管理。我省采取國(guó)家所有、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的旅游資源管理模式。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)資源的開發(fā)和利用，完善對(duì)景區(qū)的管理，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；缺點(diǎn)是容易引發(fā)企業(yè)的過(guò)度開發(fā)問(wèn)題，引發(fā)資源的損耗，難以保護(hù)景區(qū)。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)旅游景點(diǎn)的監(jiān)管，每年集中對(duì)旅游景點(diǎn)的開發(fā)與利用進(jìn)行審核。對(duì)違反規(guī)范性文件和規(guī)章的景區(qū)主管部門及時(shí)作出相適應(yīng)的懲罰，以保障旅游資源保護(hù)的順利進(jìn)行。此外，應(yīng)當(dāng)做好各部門之間的溝通、協(xié)調(diào)工作，在保護(hù)人文資源的過(guò)程中，與文物保護(hù)單位進(jìn)行合作；在保護(hù)自然資源的過(guò)程中，加強(qiáng)國(guó)土、林業(yè)等部門的協(xié)調(diào)作用，共同推進(jìn)山西省旅游資源保護(hù)進(jìn)程。

第三，提高資源保護(hù)意識(shí)。山西省之前一直作為資源型省份，以向外輸出煤炭資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，但是煤炭資源的消耗殆盡與對(duì)環(huán)境的污染，表明其不是山西省發(fā)展的唯一出路，我們應(yīng)當(dāng)利用充分的人文和自然資源，發(fā)展旅游業(yè)。在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)糾正之前的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的意識(shí)，而應(yīng)當(dāng)以長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，看到旅游資源的保護(hù)問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)問(wèn)題，而提高政府機(jī)關(guān)、主管部門與旅游人員的資源保護(hù)意識(shí)。

綜上，筆者認(rèn)為，旅游資源的保護(hù)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，以相關(guān)立法為指導(dǎo)，采用細(xì)化實(shí)施規(guī)范、加強(qiáng)主體監(jiān)管和提高保護(hù)意識(shí)的方法，實(shí)現(xiàn)山西省旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：山西大學(xué)法學(xué)院）