于志晶?劉海?程宇+?張祺午+?孟凡華?李玉靜?周晶?房巍

摘 要 中國正在舉辦著世界最大規(guī)模的職業(yè)教育，這個龐大的系統(tǒng)在同整個國家一道加快邁向現(xiàn)代化的進程。政府主導是中國職業(yè)教育發(fā)展的主要方式，政策推進是政府主導的主要內(nèi)容?；仡櫢母镩_放以來我國職業(yè)教育發(fā)展與政策推動情況，分析和總結我國職業(yè)教育政策推動的主要特點和體系構架，為展開政策討論提供邏輯基礎；遴選和判斷“十二五”以來國家出臺的重大職業(yè)教育政策，并對其政策系統(tǒng)進行分析，建立起國家戰(zhàn)略—政策要點—具體措施之間的關系；對遴選出的6方面重大政策的執(zhí)行成效做出分析評價，找出問題及其原因，提出改進建議，并在此基礎上對中國職業(yè)教育政策推進情況做出總體分析評價；研究未來一個時期我國職業(yè)教育的政策走向，為提出重大政策建議提供分析基礎；對未來一個時期職業(yè)教育的政策設計與推動提出建議，包括對一些重大戰(zhàn)略做出轉(zhuǎn)型調(diào)整的建議和主要政策包組成內(nèi)容的建議。

關鍵詞 “十二五”；職業(yè)教育；重大政策舉措；政策評估

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）12-0010-23

＼中國正在舉辦著世界最大規(guī)模的職業(yè)教育，這個龐大的系統(tǒng)在同整個國家一道加快邁向現(xiàn)代化的進程。政府主導是中國職業(yè)教育發(fā)展的主要方式，政策推進是政府主導的主要內(nèi)容。作為公共政策范疇，職業(yè)教育政策是由黨和政府經(jīng)過法定的決策程序所做出的旨在合理分配職業(yè)教育資源、規(guī)范職業(yè)教育辦學行為、解決職業(yè)教育發(fā)展問題、促進職業(yè)教育發(fā)展的權威性決定，它的表達形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。

改革開放以來，每當經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵時期，黨和政府總要做出戰(zhàn)略部署，出臺重大政策舉措，推動職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，這是中國職業(yè)教育取得成功的重要經(jīng)驗?，F(xiàn)在，我們再次面臨又一個關鍵時期——我們國家已經(jīng)進入了全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族第一個百年奮斗目標的決勝階段，在這樣的歷史節(jié)點上，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育比以往任何時候都更加重要，研究和出臺新一輪的政策推動舉措勢在必行。在這樣的背景下，對“十二五”以來的職業(yè)教育政策推動工作進行總結，對重大政策效果做出科學的評價，并據(jù)此提出新的政策建議，是一項緊迫而具有重要意義的工作，這也是設立本項目的目的所在。

受教育部委托，中國職業(yè)技術教育學會承擔了本項目的研究任務。學會委托吉林工程技術師范學院職業(yè)技術教育研究院、吉林省職業(yè)教育研究中心、職業(yè)技術教育雜志社、吉林省職業(yè)技術教育學會等單位組織課題組具體負責調(diào)研和報告的撰寫工作。北京師范大學職業(yè)教育研究所、遼寧省教科院、寧波職業(yè)教育研究所、廣東省中山職業(yè)技術學院職業(yè)教育研究所等單位共同參與了課題的論證和研討。

公共政策研究一般包括三個部分，即：對政策本身的研究、對政策執(zhí)行組織及人員的研究、對執(zhí)行行動和環(huán)境的研究。鑒于改革開放以來我國職業(yè)教育的發(fā)展采用的是漸進式的模式，即在保持發(fā)展定力和延續(xù)性的同時，通過不斷調(diào)整、修正和創(chuàng)新實現(xiàn)新的發(fā)展和提高，職業(yè)教育的政策具有比較高的穩(wěn)定度和成熟度，所以我們把研究的重點更多集中在政策的執(zhí)行情況上，即重點從政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)如政策構成、政策工具的選擇、部門和地方的落實等方面來進行總結和分析。

在研究時間比較緊迫的情況下，課題組在吉林、遼寧、天津等地分別召開了3次有教育行政部門代表、行業(yè)企業(yè)代表、職業(yè)院校代表和研究機構代表參加的座談會，深入訪談了23位有關人士，在職業(yè)院校的師生、企業(yè)負責人和員工中中發(fā)放了共計1560份問卷（收回有效問卷1046份）。有關方面對調(diào)研活動給予了大力支持，一些專家學者還專門為課題組提供了研究成果。

本報告在結構上主要由五個部分組成。第一部分是回顧改革開放以來我國職業(yè)教育發(fā)展與政策推動情況，分析和總結我國職業(yè)教育政策推動的主要特點和體系構架，為后面展開政策討論提供邏輯基礎；第二部分是遴選和判斷“十二五”以來國家出臺的重大職業(yè)教育政策，并對其政策系統(tǒng)進行分析，建立起國家戰(zhàn)略、政策要點、具體措施之間的關系；第三部分是對遴選出的6方面重大政策的執(zhí)行成效做出分析評價，找出問題及其原因，提出改進建議，并在此基礎上對中國職業(yè)教育政策推進情況做出總體分析評價；第四部分是研究未來一個時期我國職業(yè)教育的政策走向，為提出重大政策建議提供分析基礎；第五部分是對未來一個時期職業(yè)教育的政策設計與推動提出建議，包括對一些重大戰(zhàn)略做出轉(zhuǎn)型調(diào)整的建議和主要政策包組成內(nèi)容的建議。

一、我國職業(yè)教育發(fā)展與政策推動

中國職業(yè)教育的發(fā)展不是盲目的而是自覺的，不是自發(fā)的而是有目的的。不斷發(fā)展的延續(xù)、新形勢的驅(qū)動、國家政策的推動，三者的疊加構成了中國職業(yè)教育發(fā)展的基本邏輯。理清職業(yè)教育政策推動的基本過程、主要特點和體系構架是評價職業(yè)教育政策成效的基礎課題。

（一）改革開放以來職業(yè)教育發(fā)展與重大政策事件

1978年后，通過改革開放，我國生產(chǎn)力得到空前解放，經(jīng)濟實現(xiàn)騰飛，與此相伴隨，職業(yè)教育也得到持續(xù)加快發(fā)展。后者既是社會經(jīng)濟變革的有機組成部分，也是促進這種變革的重要力量。所以，每當改革發(fā)展的關鍵時期，黨和政府總要做出戰(zhàn)略部署，出臺重大政策舉措，推動職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，從而邁上一個新的高度。

——改革開放之初，面對“文革”造成的中等教育結構單一、青年就業(yè)缺乏必要的職業(yè)技能的局面，1978年4月，鄧小平在全國教育工作會議上明確提出要擴大農(nóng)業(yè)中學，各種中等專業(yè)學校、技工學校的比例；1980年，國務院批轉(zhuǎn)《教育部、國家勞動總局關于中等教育結構改革的報告》，推動各地大力舉辦中等職業(yè)學校；1985年，中共中央做出《關于教育體制改革的決定》，把“調(diào)整中等教育結構，大力發(fā)展職業(yè)技術教育”確定為教育體制改革的重要方面。在一系列政策推動下，到1989年，全國中等職業(yè)學校在校生總量達到580多萬人，高中階段職普比例從1976年的6.1∶93.9增長到44.8∶55.2[1]。

——進入1990年代，我國現(xiàn)代化建設“三步走”戰(zhàn)略第二步戰(zhàn)略部署全面啟動，迫切需要職業(yè)教育發(fā)揮重要支撐作用。1991年，國務院出臺《關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》并批準召開全國職業(yè)教育工作會議，提出要實現(xiàn)到本世紀末“再翻一番”和下世紀經(jīng)濟振興的目標，必須高度重視和大力發(fā)展職業(yè)技術教育，要初步建立起從初級到高級、行業(yè)配套、結構合理、形式多樣，又能與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)技術教育體系的基本框架。1993年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出職業(yè)技術教育是工業(yè)化、生產(chǎn)社會化、現(xiàn)代化的重要支柱，要充分調(diào)動各部門、企事業(yè)單位和社會各界的積極性，形成全社會興辦多形式、多層次職業(yè)技術教育的局面。到1995年，全國中職學校在校生達到1180萬人，高中階段職普比例達到56.8∶43.2[2]。

——建立社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)是建立法治國家，實行依法治教是職業(yè)教育發(fā)展的根本之路。1994年、1995年《勞動法》《教育法》相繼出臺，作為其下位法的《職業(yè)教育法》于1996年5月正式頒布，并從當年9月1日起施行，標志著職業(yè)教育進入依法治教軌道，職業(yè)教育法律法規(guī)體系進入加快建設時期。截至2001年底，全國已有28個省、自治區(qū)、直轄市相繼制定了實施《職業(yè)教育法》的地方法規(guī)或政府文件，初步形成了以職教法為核心、地方配套法規(guī)為支撐的職業(yè)教育法律法規(guī)體系，從法律上確立了具有中國特色的初、中、高等職業(yè)教育相銜接，職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓并舉，又與其他教育相溝通的職業(yè)教育體系[3]。

——邁入新世紀，中華民族進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的歷史時期，職業(yè)教育面臨新的發(fā)展要求。2002年，國務院召開全國職業(yè)教育工作會議，印發(fā)《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，重申大力發(fā)展職業(yè)教育的方針，首次提出建立“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，強調(diào)以中職為重點，保持中職與普通高中教育比例大體相當，擴大高等職業(yè)教育規(guī)模，進一步明確職業(yè)教育管理體制和多元辦學格局。2004年，經(jīng)國務院批準，教育部等七部門建立起職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，召開全國職業(yè)教育工作會議，提出以就業(yè)為導向、以服務為宗旨，逐步建立起與經(jīng)濟社會相適應的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。2005年，再次以國務院名義召開全國職業(yè)教育工作會議，提出把職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎和教育工作的戰(zhàn)略重點，明確中央財政同樣擔負支持職業(yè)教育發(fā)展的任務，強調(diào)以服務為宗旨、以就業(yè)為導向，大力發(fā)展有中國特色的職業(yè)教育。2010年，中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，要求把職業(yè)教育擺在更加突出的位置，提出到2020年形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系，更好滿足人民群眾接受職業(yè)教育的需求，滿足經(jīng)濟社會對高素質(zhì)勞動者和技能型人才的需要。在新世紀的頭一個10年，我國職業(yè)教育辦學條件發(fā)生了深刻變化，培養(yǎng)能力不斷提升。2010年，中職在校生達到2238.5萬人，高職在校生達到966.2萬人[4]，職業(yè)教育在校生總量達到歷史最高水平。

——2012年，黨的十八大召開，我國進入全面建成小康社會決定性階段。協(xié)調(diào)推進“四個全面發(fā)展”戰(zhàn)略布局，適應經(jīng)濟新常態(tài)，黨和政府對職業(yè)教育發(fā)展做出新的部署。十八大報告提出要加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。十八屆三中全會進一步強調(diào)加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才。2014年，習近平總書記對職業(yè)教育工作作出重要指示，明確了新時期職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位、時代重任、發(fā)展方向、支持重點和各方職責，要求各級黨委和政府要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業(yè)教育發(fā)展，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供堅實人才保障。2014年，國務院召開全國職業(yè)教育工作會議，印發(fā)《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》，推動職業(yè)教育與經(jīng)濟社會同步發(fā)展，使人才培養(yǎng)的規(guī)模、質(zhì)量、規(guī)格更加適應技術進步、生產(chǎn)方式變革和社會公共服務的需要，為學生和社會成員搭建多樣化選擇、多路徑成才“立交橋”。黨中央的戰(zhàn)略決策、習總書記的重要指示、國務院決定和會議部署，以及此后出臺的一系列政策措施，把職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位提到了前所未有的高度，建成現(xiàn)代職業(yè)教育體系、基本實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的步伐全面提速，職業(yè)教育發(fā)展進入“黃金時期”，站在了新的起點上[5]。

（二）中國特色職業(yè)教育政策推動特點和體系框架

縱觀改革開放以來我國職業(yè)教育的發(fā)展歷程，我們大致可以將其概括為四個階段，即擴大中職學校比例，積極發(fā)展中等職業(yè)教育的調(diào)整結構階段；適應“第二步走”戰(zhàn)略要求，大力發(fā)展職業(yè)技術教育的大力發(fā)展階段；保持中職與普高大體相當，擴大高職規(guī)模的持續(xù)增長階段；以及至今尚在進行的加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設的形成體系階段。這四個階段既是職業(yè)教育在自身發(fā)展規(guī)律驅(qū)動下不斷成長壯大的過程，也是職業(yè)教育在國家大政方針引導下，主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，持續(xù)深化改革創(chuàng)新的過程。從國家政策推動的角度看，可以總結出這樣幾個特點：

一是在政策方向上，始終堅持國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的引導。改革開放以來的每一項職業(yè)教育重要政策出臺，都以國家推動經(jīng)濟社會改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略為根本依據(jù)，充分體現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展服務國家重大戰(zhàn)略的立足點，及時回應國家與民族發(fā)展的重大訴求，突出職業(yè)教育服務現(xiàn)代化建設、服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、服務民生改善的基本功能和作用。

二是在政策目標上，始終堅持不同發(fā)展時期的一致性。逐步建立職業(yè)技術教育體系是1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》首次提出的職業(yè)教育發(fā)展目標。此后，在每個時期出臺的職業(yè)教育戰(zhàn)略決策中“建立職業(yè)教育體系”作為總的發(fā)展目標，一直沒有改變，并且在對目標的內(nèi)涵不斷豐富、深化和完善基礎上，進一步做出強化和更加清晰的描述，從而保證在發(fā)展上不折騰、不走彎路。

三是在政策關系上，始終堅持發(fā)展的延續(xù)性和與時俱進。從最初提出“促進經(jīng)濟社會發(fā)展和勞動就業(yè)”，到強調(diào)“以服務為宗旨，以就業(yè)為導向”，再到明確“以立德樹人為根本，以服務發(fā)展為宗旨，以促進就業(yè)為導向”；從最初提出職業(yè)教育要培養(yǎng)“實用人才和熟練勞動者”，到強調(diào)培養(yǎng)“高素質(zhì)勞動者和高技能人才”，再到明確培養(yǎng)“高素質(zhì)勞動者和技術技能人才”，等等，既注重不同時期政策間的延續(xù)，又注重適應時代要求，不斷豐富內(nèi)涵，拓展外延，體現(xiàn)發(fā)展和創(chuàng)新。

四是在政策落實上，始終堅持政府統(tǒng)籌多方協(xié)調(diào)聯(lián)動。職業(yè)教育較強的跨界性和正外部性特點，決定了在職業(yè)教育發(fā)展中政府統(tǒng)籌的重要。改革開放以來，在職業(yè)教育的重大政策規(guī)定中，始終強調(diào)政府的發(fā)展責任，核心就是發(fā)揮統(tǒng)籌作用，做好總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門行動，動員全社會的力量，共同推進工作落實。

五是在政策保障上，始終堅持以法治為核心的制度建設。政策的推進最終要依靠制度建設的保障?！堵殬I(yè)教育法》頒行后，不斷加快推進以職教法為核心，以其他相關法律為補充，以行政法規(guī)、地方法規(guī)為配套，以各類相關制度和標準為基本內(nèi)容的職業(yè)教育制度體系建設，初步形成了職業(yè)教育發(fā)展的制度保障體系。

同其他公共政策一樣，在從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，職業(yè)教育也逐步形成了自己的政策推動和落實的體系與機制。從頂層設計看，黨的領導是職業(yè)教育重大政策形成的動力源泉。由我國的根本政治制度所決定，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是改革發(fā)展的設計者和引領者，總攬全局。因此，一般情況下，我國職業(yè)教育的重大戰(zhàn)略和政策都是由黨的領導人或在黨的報告、文件中首先提出，集中反映的是黨的社會、政治、經(jīng)濟、民生理念，以及國家發(fā)展戰(zhàn)略全局性的要求。從責任主體看，政府推動是達成職業(yè)教育政策目標的主導力量?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定“國家發(fā)展職業(yè)教育”，即政府要承擔發(fā)展職業(yè)教育的責任。隨著市場導向的改革不斷深入，政府與市場作用的邊界發(fā)生了很大變化，但是政府作為推動職業(yè)教育發(fā)展的責任主體始終沒有改變。政府推動仍然是主導力量，其基本內(nèi)涵就是：發(fā)揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環(huán)境、制定發(fā)展規(guī)劃、改善基本辦學條件、加強規(guī)范管理和監(jiān)督指導等[6]。從實施重點看，地方為主是激發(fā)職業(yè)教育政策活力的關鍵環(huán)節(jié)。在職業(yè)教育政策的組織實施中，我國采用的是分級推進、地方政府為主的方針。?。ㄗ灾螀^(qū)、市轄市）是我國地方行政建制的最高層級，是相對獨立的經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃單位，具有較大的行政調(diào)控能力，因此地方為主的重心是強化省級人民政府統(tǒng)籌。國家職業(yè)教育的總體戰(zhàn)略安排能不能落地，職業(yè)教育的政策活力能不能充分釋放出來，地方政府是關鍵。從路徑選擇看，社會參與是實現(xiàn)職業(yè)教育政策效益的基本途徑。職業(yè)教育是具有顯著外部性的開放系統(tǒng)，尤其需要政府、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)以及社會力量方方面面的共同行動。讓更多的社會成員和民間力量深入了解和參與職業(yè)教育政策的研究制定、貫徹執(zhí)行和廣泛普及，是推進職業(yè)教育發(fā)展的必然要求和基本途徑。所以，改革開放以來，我國不斷拓展民眾和社會各方面參與職業(yè)教育的道路和空間，并形成了基本的制度安排。

通過分析，我們也發(fā)現(xiàn)，作為典型的公共政策轉(zhuǎn)化方式，我國職業(yè)教育政策在推進過程中，同樣存在兩大難題：一是層級困境，即政策目標在從中央到地方和基層單位的過程中往往要經(jīng)歷多個層級的政策細化或再規(guī)劃，由于存在著較長的層級距離，因此，容易出現(xiàn)政策效益衰減或目標偏差；二是合作困境，即分屬不同系統(tǒng)的部門形成了條塊分割的資源控制領域，在共同落實某項政策時常常出現(xiàn)彼此之間的目標不一致，由此產(chǎn)生九龍治水、甚至相互掣肘的現(xiàn)象[7]。這些問題及由此產(chǎn)生的種種障礙，為我們評價職業(yè)教育政策執(zhí)行情況的優(yōu)劣得失，以及研究進一步提升推進質(zhì)量提供了聚焦點。

綜上，我們試圖理清職業(yè)教育政策推動的基本過程、主要特點和體系構架，這是我國職業(yè)教育取得有效進展的最為重要的動力系統(tǒng)，是科學規(guī)劃未來一個時期職業(yè)教育發(fā)展新的戰(zhàn)略與政策的重要依據(jù)，它也構成了中國特色職業(yè)教育發(fā)展道路的基礎元素。

二、“十二五”以來國家推動職業(yè)教育的重大政策舉措

“十二五”以來，國家出臺了一系列發(fā)展職業(yè)教育的政策舉措，按照一定的標準，遴選和判斷出一批具有戰(zhàn)略性影響的重大政策，并進一步認識圍繞它們所形成的政策系統(tǒng)，是開展重大政策評估的基礎性工作。

（一）“十二五”以來的重大政策

遴選和判定“十二五”以來的國家推動職業(yè)教育的重大政策舉措，主要著眼于四個標準：第一，政治的權威性，即是由黨的代表大會決議、中央政府的決定和規(guī)劃、國家最高領導人的指示、國家有關的法律法規(guī)等最高層次提出的政策，這方面主要有：2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、2011年全國人大審議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、2012年召開的中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會報告、2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年習近平總書記關于職業(yè)教育工作的重要指示、2014年頒布的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》、2015年發(fā)布的《全國人大常委會關于檢查職教法實施情況的報告》、2015年黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》、2016年全國人大審議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、李克強總理關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的重要批示等。第二，影響的全局性，即具有統(tǒng)領全局的戰(zhàn)略性，對當下和未來一個時期全國的職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，各地和各部門必須貫徹落實、遵照執(zhí)行。第三，實施的系統(tǒng)性，即需要形成一個整體系統(tǒng)，在實施中要制定一系列子政策予以配套，各層級政府和有關部門必須密切協(xié)調(diào)與配合。第四，相對的獨立性，即具有比較清晰的施行對象且與其他重大政策之間的界限相對明確，可以在相對獨立的領域內(nèi)組織推進和實施。

基于上述四個標準，我們遴選出“十二五”以來國家推動職業(yè)教育的重大政策為以下6類：1.深入推進職業(yè)教育辦學體制機制改革；2.加快構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系；3.著力提升職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量；4.不斷深化產(chǎn)教融合校企合作；5.切實加強教師隊伍建設；6.全面提高職業(yè)教育發(fā)展保障水平。每項政策的來源見表1。

（二）重大政策的體系構成情況

在我國國家層級的治理體系中，一項重大公共政策的形成，往往首先由黨中央、國務院提出戰(zhàn)略性的部署，反映在文本上往往采用目標性、宏觀性和指導性的表述；接下來要由相關的職能部門或地方進行政策的細化或再規(guī)劃，把中央的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為基層和民眾能夠接受的政策指令，從而形成一個政策的完整系統(tǒng)[8]。按照這樣的理解，中央提出的職業(yè)教育戰(zhàn)略性政策與有關部門出臺的落實性政策就組成了國家層級意義上的關于職業(yè)教育的重大政策體系。見表2、表3、表4、表5、表6、表7。

三、“十二五”期間職業(yè)教育重大政策成效分析

（一）推進體制機制改革政策的成效分析

1.政策核心

“十二五”以來出臺的職業(yè)教育政策，關于體制機制改革的重點是統(tǒng)籌發(fā)揮好政府和市場的作用，激發(fā)職業(yè)教育辦學活力。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學機制，充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)多元化辦學格局的形成；二是深化產(chǎn)教融合、校企合作，鼓勵行業(yè)和企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)教育，發(fā)揮企業(yè)重要辦學主體作用；三是創(chuàng)新管理體制，完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度；四是推進考試招生制度改革；五是建立以培養(yǎng)質(zhì)量和服務貢獻為主的考核體系，形成社會各界共同參與的質(zhì)量評價機制；六是推進職業(yè)教育集團化辦學，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、合作育人、合作發(fā)展的目標。

2.政策響應

“十二五”以來職業(yè)教育體制機制方面政策的響應和落實，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是有關部委頒發(fā)的配套文件，二是全國各省發(fā)布的文件、召開的會議。以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布為標志，國家發(fā)展改革委、教育部、財政部、人力資源社會保障部等有關部委發(fā)布了一系列相關的配套文件，其中，2011年、2015年是主要配套文件發(fā)布比較集中的年份，這兩年發(fā)布了10余項配套文件。

2010年《規(guī)劃綱要》頒布后，到2011年5月，全國31個省市區(qū)都召開了教育工作會議，并發(fā)布了本省的《中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》，一些市級城市也發(fā)布了《中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》。河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、安徽、福建、江西、重慶、陜西、寧夏等地提出，職業(yè)教育實行市縣為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導（參與）、企業(yè)參與、社會支持的管理體制。山東、廣西等地提出強化市級政府在協(xié)調(diào)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展、整合職業(yè)教育資源方面的責任。2014年《決定》發(fā)布后，全國各地陸續(xù)召開加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育工作會議，結合地方職業(yè)教育發(fā)展實際情況，貫徹落實《決定》精神。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年1月31日，全國共有28個省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)了本區(qū)域貫徹落實《決定》加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見或決定。

3.政策效果

2010～2015年，隨著生源的減少，民辦中等職業(yè)學校數(shù)減少的比較多，在校生由306.99萬人減為183.37萬人；民辦高職（?？疲┰谛Ｉ?95.70萬人增加到227.52萬人[9]。

2010年，全國職業(yè)教育集團553個，2014年增加到1048個，共有成員單位46400家，平均每個集團有44家單位。其中參與職業(yè)院校8330多所（本科院校180多所），參與集團企業(yè)23500多家，政府部門1630個，行業(yè)組織1680個，其他組織機構1450個[10]。

地方政府促進高等職業(yè)教育發(fā)展綜合改革試點，是國務院《關于開展國家教育體制改革試點的通知》提出的改革項目，試點地區(qū)包括北京市部分區(qū)、吉林省長春市、上海市、江蘇省部分市、浙江省部分市、山東省部分市、河南省商丘市、湖南省部分市、廣東省廣州市、廣西壯族自治區(qū)部分市。目的是激發(fā)活力，努力形成有利于教育事業(yè)科學發(fā)展的體制機制。試點項目實施以來，各地積極探索，取得了很好的成效：一是打破體制機制障礙，形成統(tǒng)籌發(fā)展中、高等職業(yè)教育的局面；二是以集團化辦學為載體，打破隸屬關系的限制，整合職業(yè)教育資源；三是以提高服務能力為導向，促進了職業(yè)教育改革和體制機制創(chuàng)新。

4.政策反映

為了解職業(yè)院校管理者、教師等對職業(yè)教育體制機制政策執(zhí)行情況的態(tài)度，課題組召開座談會，并發(fā)放了調(diào)查問卷。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近四成的被調(diào)查者不了解職業(yè)教育體制機制改革的政策，說明政策宣傳不足或宣傳效果不理想。91.69%的被調(diào)查者對職業(yè)教育體制機制改革政策持非常認可和認可的態(tài)度，表明改革的方向和內(nèi)容得到普遍的認同。但認為政策沒有得到很好落實的比例卻達到60.95%，與此相應的有46.86%的人認為對政策執(zhí)行的督導不力，超過半數(shù)的人認為投入力度一般。關于政策執(zhí)行的關鍵環(huán)節(jié)，排在前兩位的是立法和政府執(zhí)行力，但認為應該注重制度建設和市場機制的也分別達到79.92%、68.15%，說明立法、政府作用、制度建設和市場機制都不可或缺。大多數(shù)（80.43%）人認為激勵性的政策工具更有利于推進體制機制改革。

5.政策評價

“十二五”以來，不論從有關部委配套政策的出臺，還是地方政府以會議和文件形式落實，關于職業(yè)教育體制機制方面的政策都得到很好響應。但調(diào)查表明，60.95%的人認為政策沒有得到很好落實。說明職業(yè)教育體制機制方面的政策總體執(zhí)行成效不理想，政策目標達成度不高。

究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾方面：政策宣傳不足或宣傳效果不理想，廣大職教管理者和教師不了解職業(yè)教育體制機制政策的內(nèi)容和目標；投入不足，沒有更多的應用激勵性政策措施，導致推進的動力不足；督導不力，政府的督導、監(jiān)管作用沒有得到很好發(fā)揮。

根據(jù)以上分析和調(diào)查結果，對“十三五”職業(yè)教育體制機制改革政策提出如下建議：

一是加大財政投入力度，充分發(fā)揮激勵性政策工具的引導性作用，以市場機制推進體制機制改革創(chuàng)新，激發(fā)職業(yè)教育辦學活力。

二是建立健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，進一步明確各級黨委政府發(fā)展職業(yè)教育的責任，特別是對一些具有突破性、挑戰(zhàn)性的政策，要明確責任主體，重點推進。

三是以多部門合作出臺政策為主，既要體現(xiàn)教育部門的意見，還要考慮有關部門的訴求，更要體現(xiàn)資源整合的優(yōu)勢，充分發(fā)揮政策的效益。

四是吸收行業(yè)企業(yè)參與到政策執(zhí)行中，讓行業(yè)企業(yè)既參與興辦職業(yè)教育，又成為推進職業(yè)教育政策的責任主體，充分體現(xiàn)“十三五”時期職業(yè)教育發(fā)展的新思路和新舉措。

（二）構建現(xiàn)代職教體系政策的成效分析

1.政策核心

2012年黨的十八大作出“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會進一步明確了加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的總目標，即“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設”。建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系既是中國職業(yè)教育發(fā)展的總目標，也是改革開放以來，中國職業(yè)教育不斷聚集社會各方面共識、不斷推進職業(yè)教育理念創(chuàng)新的過程。2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）提出，“到2020年，形成適應發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。教育部等六部門印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》提出現(xiàn)代職業(yè)教育體系實施“兩步走”戰(zhàn)略目標，具體見表8。

表8 現(xiàn)代職業(yè)教育體系兩步走戰(zhàn)略

總目標 兩步走

目標 具體建設目標

形成中國特色、世界水平職業(yè)教育體系 到2015年，初步形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架 1.現(xiàn)代職業(yè)教育的理念得到廣泛宣傳；2.職業(yè)教育體系建設的重大政策更加完備；3.人才培養(yǎng)層次更加完善；4.專業(yè)結構更加符合市場需求；5.中高等職業(yè)教育全面銜接；6.產(chǎn)教融合、校企合作的體制基本建立；7.現(xiàn)代職業(yè)院校制度基本形成；8.職業(yè)教育服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的能力進一步提升；9.職業(yè)教育吸引力進一步增強

到2020年，基本建成中國特色現(xiàn)代職業(yè)教育體系 1.現(xiàn)代職業(yè)教育理念深入人心；2.行業(yè)企業(yè)和職業(yè)院校共同推進的技術技能積累創(chuàng)新機制基本形成；3.職業(yè)教育體系的層次、結構更加科學；4.院校布局和專業(yè)設置適應經(jīng)濟社會需求；5.現(xiàn)代職業(yè)教育的基本制度、運行機制、重大政策更加完善；6.社會力量廣泛參與；7.建成一批高水平職業(yè)院校；8.各類職業(yè)人才培養(yǎng)水平大幅提升

構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系這一目標是處于動態(tài)調(diào)整和不斷發(fā)展創(chuàng)新的，然而有關現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架的核心元素特征則始終持續(xù)，即具有“體現(xiàn)終身教育理念，服務需求、開放融合、縱向流動、雙向溝通”的特點。

具體來說，《決定》《規(guī)劃》所提出體系框架最終要實現(xiàn)四方面目標：一是結構規(guī)模更加合理；二是院校布局和專業(yè)設置更加適應經(jīng)濟社會需求；三是職業(yè)院校辦學水平普遍提高；四是發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化。

2.政策響應

圍繞現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，2011年以來，教育部等部門密集出臺文件，建立高職生均撥款制度、開展學徒制試點等，多項配套政策形成了涵蓋學校設置、專業(yè)建設、教學標準、教師隊伍、學生實習等環(huán)節(jié)的制度體系。這些文件圍繞現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架的層次結構、辦學類型、終身一體等方面進一步深入改革探索，并取得了一定成果，為形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系奠定了基礎。

與此同時，自2014年《決定》頒布以后，各地按照《決定》的指示要求，陸續(xù)頒發(fā)了《加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系構建的實施辦法（決定）》（以下簡稱地方《決定》）。統(tǒng)計顯示，全國共有30個省市陸續(xù)頒發(fā)了地方《決定》。至2016年底，全國共有16個省（市、自治區(qū)）向社會公開發(fā)布本省未來5～15年《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃》（以下簡稱地方《規(guī)劃》）。地方《決定》與《規(guī)劃》同中央的《決定》與《規(guī)劃》相呼應，是各地構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的整體設計與行動指南。同時，為全面推進落實中央及地方現(xiàn)代職教體系建設《決定》和《規(guī)劃》，2012-2015年4年間各省市共制定涉及職業(yè)教育管理、中本貫通、專本貫通、中高職銜接、普職溝通、院校建設、考試招生等各類政策總計約200余項[11]。

3.政策效果

圍繞構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，“十二五”以來，按照“適應需求、面向人人、有機銜接、多元立交”的思路，各級各類職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展，職業(yè)教育、普通教育、繼續(xù)教育溝通銜接，高職學校與普通高?？荚囌猩鄬Ψ珠_，初步構建了人才成長的“立交橋”。2014年高職分類考試招生151萬名，占高職招生人數(shù)的45%，2015年通過分類考試錄取的學生占到高職招生計劃數(shù)的50%。目前，我國已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，已基本具備了大規(guī)模培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才的能力。

在各地探索現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設過程中，亮點頻現(xiàn)。如上海提出，構建中職至本科10條通道的學制體系，構建以企業(yè)為主體、職業(yè)院校為基礎、公共實訓中心為支撐、職業(yè)培訓機構為補充的終身職業(yè)培訓系統(tǒng)；建立體現(xiàn)職業(yè)教育特征的職業(yè)院校與開放大學、成人高校的學分轉(zhuǎn)換機制及課程學分轉(zhuǎn)換制度。廣東提出，實施現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設五大工程，即標準體系建設工程、專業(yè)課程體系建設工程、強師工程、信息化工程、國際化工程，到2020年，支持100所職業(yè)院校與國（境）外優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校進行實質(zhì)性合作，加強與粵港澳臺職業(yè)教育交流合作，建立區(qū)域職教聯(lián)盟，共享兩岸四地職教資源。

4.政策反映

為了獲得對構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系政策本身及其執(zhí)行情況的反映，課題組在吉林和天津先后召開4次座談會，并采取隨機抽樣的方法，開展問卷調(diào)查。總體來說，各界對政策的本身具有高度認同，對政策的了解程度也比較高，但對已頒布政策的執(zhí)行情況和落實環(huán)節(jié)則評價不高。

5.總體評價

以《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》為引領的戰(zhàn)略部署及《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》等一系列政策文件的頒布，對于全面推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設具有重大作用，并取得了階段性進展。

然而，有關落實現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設的相關政策落實情況并不令人滿意。雖然31個省份都出臺了高職生均撥款政策，但政策落地還有很大差距。295所地級市政府舉辦的高等職業(yè)院校中，2015年仍然有73所年生均財政撥款水平低于6000元，占比25%，有20多所甚至低于3000元，距2017年要達到國家規(guī)定的生均財政撥款水平12000元還有很大差距。教育部提出的學生企業(yè)實習、兼職教師課酬等財政專項補貼政策的落實困難重重。2015年，除了“生均企業(yè)實習責任險補貼”落實的地區(qū)超過30%以外，“生均企業(yè)實習財政經(jīng)費補貼”“企業(yè)兼職教師人均財政補貼”沒有落實的地區(qū)占80%左右[12]。

總體而言，圍繞《決定》和《規(guī)劃》提出的目標，教育部等部門出臺的若干政策文件，主要以強制性政策工具為主，自愿性政策和混合性政策工具為輔，并積極拓展市場工具的特征。特別是在涉及公共財政支出、生均撥款或能力建設等政策方面，強制性政策工具使用最多。而在繼續(xù)教育、招生考試改革、校企合作等方面的政策文件，混合性政策工具使用較多。但是整體而言，各項落實政策的強制性力度不夠，鼓勵號召、輿論宣傳等政策工具效果不明顯。建議中央政府可進一步加強頂層設計和宏觀指導，充分給予地方政府建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系的統(tǒng)籌權，讓地方上具有更大的活力。

（三）提升人才培養(yǎng)質(zhì)量政策的成效分析

1.政策核心

國家出臺有關提升人才培養(yǎng)質(zhì)量政策的主要目標就是要著力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，努力培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和技術技能人才。主要內(nèi)容包括：1.樹立正確人才觀，培育和踐行社會主義核心價值觀，著力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量；2.把立德樹人作為教育的根本任務；3.著力提高教育質(zhì)量，培養(yǎng)學生社會責任感、創(chuàng)新精神、實踐能力；4.以服務為宗旨，以就業(yè)為導向，推進教育教學改革；5.建立健全職業(yè)教育質(zhì)量保障體系，吸收企業(yè)參加教育質(zhì)量評估；6.推進人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新；7.建立健全課程銜接體系；8.提高信息化水平；9.開展職業(yè)技能競賽。

2.政策響應

第一，響應國家大力提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的要求，教育部單獨或與有關部門聯(lián)合出臺了12份配套文件。一是貫徹十八大把立德樹人作為教育的根本任務的要求，出臺了《關于在全國各級各類學校深入開展“我的中國夢”主題教育活動的通知》等3份配套文件。二是貫徹教育規(guī)劃綱要提出的以服務為宗旨，以就業(yè)為導向，推進教育教學改革的政策要求，出臺了《教育部關于深化職業(yè)教育教學改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》等4份配套文件。三是貫徹教育規(guī)劃綱要提出的建立健全職業(yè)教育質(zhì)量保障體系的政策要求，出臺了《關于建立職業(yè)院校教學工作診斷與改進制度的通知》1份配套文件。四是貫徹教育規(guī)劃綱要提出的開展職業(yè)技能競賽的政策要求，出臺了《教育部關于印發(fā)〈全國職業(yè)院校技能大賽三年規(guī)劃（2013-2015年）〉的通知》1份配套文件。五是貫徹教育規(guī)劃綱要提出的加快教育信息化進程的政策要求，出臺了《教育部關于加快推進職業(yè)教育信息化發(fā)展的意見》1份配套文件。六是貫徹《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出的推進人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新的政策要求，出臺了《教育部關于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的意見》等2份配套文件。

第二，各地也積極響應國家大力提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的要求。截至2016年，全國共有28個省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)了本區(qū)域貫徹落實《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見或決定。各省實施意見或決定中都涉及“提升人才培養(yǎng)質(zhì)量”的政策板塊[13]。山東省還細化全省職業(yè)教育人才培養(yǎng)方案，出臺了《山東省教育廳關于發(fā)布中等職業(yè)學校專業(yè)教學指導方案的通知》《山東省教育廳 山東省財政廳關于全面深化中等職業(yè)教育和五年制高等職業(yè)教育公共基礎課程改革的意見》等文件[14]。部分地方還結合實際積極探索高等職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測和評價機制。如廣東省教育廳委托省高職教學管理委員會對全省高職院校2015年新增、新辦專業(yè)進行抽檢；湖南省進一步完善學生專業(yè)技能抽查制度，組織校企專家新立項開發(fā)了12個高職學生技能抽查標準，等等。

3.政策效果

在國家和地方一系列提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量政策的推動下，職業(yè)院校正在成為高素質(zhì)技術技能人才的重要培養(yǎng)基地。目前，職業(yè)院校每年輸送近1000萬技術技能人才，占新增就業(yè)人口的60%，開展培訓達上億人次，大面積提高了勞動者素質(zhì)[15]。

具體來看主要體現(xiàn)在四個方面：一是就業(yè)質(zhì)量明顯提高。2015屆高等職業(yè)院校畢業(yè)生半年后平均月收入為3409元，相比2011屆的月收入提高26.1%。近些年，高職院校畢業(yè)生對于自身就業(yè)現(xiàn)狀的主觀評價在不斷提升，2015屆畢業(yè)生的就業(yè)滿意度達到61%，相比2011屆上升17個百分點[16]。二是優(yōu)化專業(yè)設置。2013年，教育部啟動高職專業(yè)目錄和專業(yè)設置管理辦法修訂工作。新《目錄》專業(yè)類由原來的78個調(diào)整增加到99個，專業(yè)總數(shù)由原來的1170個調(diào)減到747個[17]。三是強化標準引領。2012年，教育部組織制訂印發(fā)了涉及17個專業(yè)大類的410個《高等職業(yè)學校專業(yè)教學標準》。2014年又依托行業(yè)組織制訂印發(fā)了涉及16個專業(yè)類的230個《中等職業(yè)學校專業(yè)教學標準》[18]。三是信息化發(fā)展迅速。截至2015年，中央財政支持建設的專業(yè)教學資源庫達到72個， 745所院校、1377家行業(yè)企業(yè)參與建設。資源庫項目已建成各類多媒體資源71萬余條，資源總量15.8TB，注冊學員92萬余人，累計訪問量超過1.5億人次[19]。

4.政策反映

根據(jù)課題組在吉林、遼寧、天津等地分別召開的4次座談會，及對發(fā)放的調(diào)查問卷進行的梳理發(fā)現(xiàn)：公眾對相關政策普遍了解，90%的受訪者選擇了解該方面政策，但有深入了解和理解的受訪者并不多，只占10%。公眾對相關政策全部認同，但其中有47%的受訪者認為應該對相關政策進行適當調(diào)整。對落實政策的關鍵環(huán)節(jié)，63%的受訪者認為應該注重立法。公眾對相關政策執(zhí)行監(jiān)督的力度評價不高，近四成受訪者認為力度一般或不力。公眾對相關政策的公共財政保障的評價呈現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，56%的受訪者認為投入力度大、到位快，但也有39%的受訪者認為投入力度小、到位慢。

5.政策評價

2010年黨中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務。要求樹立科學的質(zhì)量觀，把促進人的全面發(fā)展、適應社會需要作為衡量教育質(zhì)量的根本標準。2012年，黨的十八大召開。會議提出，要努力辦好人民滿意的教育。這為整個“十二五”時期職業(yè)教育乃至整個教育“培養(yǎng)什么人、如何培養(yǎng)人”提供了總體要求和核心任務。圍繞這一總體要求和核心任務，十八屆三中全會針對職業(yè)教育明確了提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的主要路徑，就是要深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》則進一步明確提出提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的主要舉措。教育部深入貫徹中央精神，在5年間單獨或與其他部門聯(lián)合出臺了12項配套文件，基本形成了我國提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的國家政策框架。從國家的政策設計來看，在提升人才培養(yǎng)質(zhì)量方面主要關注三大領域：即始終堅持正確的育人方向，全面落實立德樹人根本任務；深入探索有利于個性發(fā)展的人才培養(yǎng)模式；探索建立開放多元的評價體系。

但是，通過系統(tǒng)梳理和開展相關調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，相關政策在制定和執(zhí)行等方面還存在一些問題。一是配套政策體系還不完善。從對“十二五”期間，教育部出臺的主要政策梳理情況看，對于國家在提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量方面提出的“建立健全課程銜接體系”“加強國際交流與合作”等政策要求，有關部門目前還沒有出臺專門的相關配套文件，存在“政策真空”，導致中央的改革精神難以落地。二是政策執(zhí)行環(huán)境亟待優(yōu)化。由于法制建設不完善，加上現(xiàn)有用人和就業(yè)政策的影響，導致目前開展學徒制培養(yǎng)等政策實施還面臨體制機制障礙。從調(diào)研結果來看，公眾雖然對提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的相關政策的執(zhí)行情況評價較高，但也有相當數(shù)量的受訪者認為政策沒有得到落實。更有6成以上的受訪者認為應該注重立法，保障政策的執(zhí)行。三是政策工具使用不均衡。提升人才培養(yǎng)質(zhì)量方面的政策工具主要為能力建設性工具，而使用的激勵性政策工具明顯不足，難以調(diào)動地方和院校改革的積極性。

為此，在“十三五”時期，還需進一步完善相關政策體系。一是教育部要圍繞促進學生全面發(fā)展、服務社會需求、塑造工匠精神等要求，加快制定關于“建立健全課程銜接體系”方面的政策文件；教育部還要積極與有關部門溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合制定鼓勵職業(yè)院校更好參與“一帶一路”建設的引導政策，推進高職院校在辦學理念、辦學模式、辦學質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)支撐方面輻射“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家職業(yè)教育發(fā)展。二是要提高相關政策執(zhí)行的有效性，通過完善法律保障體系、加大政策宣傳力度、加強政策監(jiān)督、建立政策制定多元參與機制等途徑，不斷提高政策落實能力。三是充分利用多種政策工具，在下一步政策制定中要注重對各種政策工具的統(tǒng)籌使用，在實現(xiàn)前期的能力建設的基礎上，多采用激勵等政策工具，全方位調(diào)動各方落實政策的積極性。

（四）推進產(chǎn)教深度融合政策的成效分析

1.政策核心

“十二五”以來，國家出臺的一系列發(fā)展職業(yè)教育的重大政策舉措都提出，要深化產(chǎn)教融合校企合作，培養(yǎng)技術技能人才。政策的基本內(nèi)涵包括：實行工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養(yǎng)模式；探索集團化辦學、企業(yè)辦校、校辦企業(yè)等校企合作模式和機制；推行產(chǎn)教融合、校企合作的應用型人才和技術技能人才培養(yǎng)模式，促進職業(yè)學校教師和企業(yè)技術人才雙向交流；專業(yè)設置、課程內(nèi)容、教學方式與生產(chǎn)實踐對接；推進校企合作辦學法規(guī)，推進校企合作制度化。

2.政策響應

這一時期，教育部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發(fā)展改革委員會、農(nóng)業(yè)部等部委單獨或聯(lián)合發(fā)布系列指導性政策文件，如《教育部關于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》（2011年）、《國家發(fā)展改革委、教育部、財政部、人力資源社會保障部關于印發(fā)促進東北地區(qū)職業(yè)教育改革創(chuàng)新指導意見的通知》（2011年）、《教育部等九部門關于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》（2011年）、《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》（2014年）、《教育部關于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》（2015年）等，從不同角度提出充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用，積極推進產(chǎn)教融合校企合作。

從地方來看，最顯著的變化是職業(yè)教育校企合作法規(guī)或條例的出臺。“十二五”之前，只有浙江省寧波市于2009年出臺了國內(nèi)首部職業(yè)教育校企合作地方性法規(guī)《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》。進入“十二五”，各省市陸續(xù)出臺校企合作法規(guī)或條例。2012年，河南省人民政府通過《河南省職業(yè)教育校企合作促進辦法（試行）》，以政府規(guī)章的形式規(guī)范校企合作相關事項，這是國內(nèi)首個由省級行政單位頒布的校企合作促進辦法。另外，《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例實施辦法》《三門峽市職業(yè)教育校企合作實施辦法》《開封市職業(yè)教育校企合作實施辦法（試行）》《沈陽市職業(yè)教育校企合作促進辦法》《唐山市職業(yè)教育校企合作促進辦法》《江西省職業(yè)教育校企合作促進辦法》等相繼出臺，有效促進了職業(yè)教育校企合作的開展。

此外，我國還通過各種會議或媒體，加大對校企合作政策的宣傳力度。教育部等部委及行業(yè)協(xié)會組織召開了“全國中職教育工學結合、校企合作人才培養(yǎng)模式暨職教集團工作研討會”（2012年）、“國家職業(yè)教育體制改革試點工作暨職業(yè)教育集團化辦學現(xiàn)場交流會”（2012年）、“中英職業(yè)教育現(xiàn)代學徒制暨現(xiàn)代職業(yè)教育體系研討交流會”（2013年）、“現(xiàn)代職業(yè)教育校企合作制度與機制創(chuàng)新經(jīng)驗交流會”（2013年）、“職業(yè)教育集團化辦學工作座談會”等一系列校企合作經(jīng)驗交流和推廣活動，宣傳和解讀校企合作政策。

3.政策效果

職業(yè)教育集團化辦學是推進產(chǎn)教融合校企合作的一個重要方面，國家和各地不斷研究制訂職教集團支持政策，鼓勵多元主體組建職教集團，發(fā)揮職教集團在促進教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機融合中的重要作用。至2016年，我國已推動組建了1300個職業(yè)教育集團，有效推進了職業(yè)教育產(chǎn)教融合校企合作。職教集團增長數(shù)量見表9。

表9 2011～2016年職業(yè)教育集團數(shù)量變化

年份 數(shù)量

2011年 500家

2013年 927家

2016年 1300家

注：2011年數(shù)據(jù)來源于《職業(yè)技術教育》，2013年數(shù)據(jù)來源于《中國教育報》，2016年數(shù)據(jù)來源于張德江職業(yè)教育報告。

現(xiàn)代學徒制是職業(yè)教育產(chǎn)教融合校企合作的重要形式，2014年，我國開始推進現(xiàn)代學徒制試點，首批確定17個試點地區(qū)，8家試點企業(yè)，100所試點高職院校，27所試點中職學校，13家行業(yè)試點牽頭單位[20]。

行業(yè)指導是開展產(chǎn)教融合校企合作的重要力量。至2016年，教育部聯(lián)合行業(yè)主管部門、行業(yè)建成62個行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會。一些地方政府如吉林、河南、江西、廣西、四川等通過以獎代補、購買服務等方式，支持校企合作。

各地和各學校在開展職業(yè)教育產(chǎn)教融合校企合作方面，從本地區(qū)和學校實際出發(fā)，積極探索適應本地區(qū)和學校發(fā)展的校企合作模式。如南京地鐵集團有限公司與南京鐵道職業(yè)技術學院共同成立地鐵學院，雙方構建了以理事會為領導的組織架構，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)控等一體化的辦學機制，搭建了長三角地區(qū)城軌職業(yè)教育資源整合平臺。吉林省汽車工業(yè)貿(mào)易集團有限公司與吉林交通職業(yè)技術學院以股份制合作形式共同創(chuàng)辦吉林交通職業(yè)技術學院吉剛分院。采取校企股份制合作辦學體制機制，成立由“學校、行業(yè)、企業(yè)”三方組成的吉剛分院董事會。分院運營實行董事會領導下的院長負責制，董事長由集團總經(jīng)理擔任，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，讓企業(yè)成為辦學主體、投資主體、培養(yǎng)主體、管理主體和評價主體。

4.政策反映

為深入了解職業(yè)教育產(chǎn)教融合校企合作的政策實施效果，課題組通過召開座談會、訪談、發(fā)放調(diào)查問卷等途徑，了解相關情況。結果顯示，人們對職業(yè)教育產(chǎn)教融合校企合作政策了解程度比較深，對政策的認同程度也很高，認為產(chǎn)教融合校企合作政策應堅定執(zhí)行下去的人數(shù)比例達到了58%。

調(diào)查顯示，對政策執(zhí)行情況的評價也很高，只有10%的人認為“政策沒有得到落實”。但是，對政策執(zhí)行監(jiān)督力度的評價方面，人們的認可度比較低，認為“力度一般”的占比為30%，“督導不力”的占比達到了21%。

對落實政策關鍵環(huán)節(jié)的認識方面，“應注重立法”占比62%，“應發(fā)揮市場機制”占比46% ，“應注重政府執(zhí)行”占比36%，“應注重制度建設”占比28%。對政策工具適切性的評價方面，“宣傳性”最高，占比56%，其次為能力建設性占比48%，強制性占比42%，激勵性占比36%。

5.政策評價

“十二五”以來，在國家構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的過程中，職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作政策已經(jīng)深入人心。人們對政策的認可程度比較高，認為這些政策應堅定執(zhí)行下去。

但在實際工作中，也存在一些問題，反映最突出的就是“法”的缺失。因為沒有相應的法律法規(guī)，企業(yè)法律責任不明確，激勵政策缺乏，企業(yè)舉辦職業(yè)教育的積極性不高。

建議國家盡快制定出臺校企合作促進辦法、集團化辦學指導意見、混合所有制試點等政策措施，使企業(yè)的主體地位得到法律保障，為企業(yè)自主舉辦和參與舉辦職業(yè)教育提供法律動力。要通過稅收優(yōu)惠、財政直補、購買服務等支持企業(yè)投入和興辦職業(yè)教育，鼓勵企業(yè)舉辦實習實訓基地，探索實行“學校+企業(yè)+實訓基地”的培養(yǎng)模式，促進產(chǎn)教深度融合、校企共同育人。

（五）加強教師隊伍建設政策的成效分析

1.政策核心

“十二五”時期，我國高度重視職教師資隊伍建設。根據(jù)相關政策要求，以“雙師型”教師為重點，完善“雙師型”教師培養(yǎng)培訓體系，加快建設一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、結構合理、特色鮮明、專兼結合的高素質(zhì)專業(yè)化師資隊伍，是我國職教師資建設的基本目標。

2.政策響應

圍繞《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的加強“雙師型”教師隊伍建設這一目標，2011年以來，教育部從實施項目、制度建設等方面發(fā)布了一系列政策文件，推動職教師資水平的提升。

2011年12月27日，教育部在廣西南寧召開新世紀以來第三次全國職業(yè)教育師資工作會議，提出把師資隊伍建設擺在更加突出的位置[21]。圍繞“雙師型”教師隊伍這一核心任務，“十二五”以來，各地著力創(chuàng)新教師管理制度和機制。山東、湖南等地開展教師專業(yè)技能分級培訓；2013年，在國家教師專業(yè)標準的基礎上，河南省教育廳印發(fā)《河南省中等職業(yè)學校“雙師型”教師基本能力標準（試行）》；江西、黑龍江兩省制定了《“雙師型”教師認定及管理辦法》，完善了“雙師型”教師管理制度；安徽省出臺雙師型教師認定辦法和標準，江西、黑龍江等地啟動“雙師型”教師認定工作；河南、遼寧、湖北等地啟動“雙師型”教師培養(yǎng)培訓基地建設工程；北京、天津、上海等地骨干教師和專業(yè)帶頭人建設；江蘇、重慶、浙江等地試點開展職業(yè)學校教師資格單獨考試；廣西、新疆等地實施職教教師免費定向培養(yǎng)。

各省也積極設立專項資金支持職業(yè)院校聘請兼職教師。如湖北省財政支持設立了“楚天技能名師”教學崗位，每年支持全省中職和高職學校各聘任100名，來引領職業(yè)院校加強兼職教師聘任；福建省教育廳出臺《福建省職業(yè)院校校企人員互兼互聘管理辦法（試行）》，鼓勵職業(yè)院校授予考核優(yōu)秀的企業(yè)兼職人員“客座教授”“客座講師”等榮譽稱號；山東、安徽等省允許職業(yè)院校把20%教職工編制給學校自主聘用“能工巧匠”，所需經(jīng)費全部由財政撥付；浙江省率先開展了中等職業(yè)學校教師正高級職稱評定。

3.政策效果

一是雙師型教師數(shù)量和比例顯著增加。如圖1所示，中職學?！半p師型”教師占比從2010年的21.35%增長到2014年的27.61%，五年間增長了6.29個百分點；高職院校雙師型教師占比從2009年的31.42%增長到2014年的38.27%，增長了6.85個百分點。

二是生師比更加合理。如表10、表11所示，2011-2015年，全國中等職業(yè)學校生師比從25.75下降到20.47，更加接近《中等職業(yè)學校設置標準》中生師比20∶1的要求；高等職業(yè)學校生師比從18.03增長到18.69，與普通本科院校的17.73∶1相當。

三是高層次教師比例有了明顯提升。中職學校碩士以上教師占比從2011年的4.5%增長到2015年的6.7%；高職院校專任教師數(shù)及副高級以上教師數(shù)呈連年增加趨勢，見表10、表11。

表10 2011～2015年中職師資相關數(shù)據(jù)變化

地區(qū) 專任教師數(shù) 博士 碩士 正高 副高 在校生 生師比 碩士以上教師占比

2011年 689363 799 30510 4927 147089 17749068 25.75 4.5%

2012年 684071 792 34425 4018 153165 16898820 24.70 5.1%

2013年 668754 915 37383 3383 155455 15363842 22.97 5.7%

2014年 663782 736 40666 3179 158175 14163127 21.34 6.2%

2015年 652447 705 43304 2869 157931 13352414 20.47 6.7%

數(shù)據(jù)來源：教育部2011-2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。生師比為研究者根據(jù)在校生數(shù)與專任教師數(shù)計算得出。