馬海濤，汪 昊

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100086)

2018年中國迎來了改革開放40年的重要?dú)v史時(shí)刻。40年來，中國特色社會(huì)主義道路建設(shè)披荊斬棘、砥礪奮進(jìn)，取得了一個(gè)又一個(gè)勝利，國家發(fā)生了翻天覆地的巨變。中國從一個(gè)封閉落后的國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)開放自信、綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)、國際影響力和領(lǐng)導(dǎo)力日益增強(qiáng)的國家。尤其是中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)的召開，中國人民站在歷史新起點(diǎn)，更加自信地邁進(jìn)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。

財(cái)政改革緊緊圍繞改革開放各階段的目標(biāo)與任務(wù)，與時(shí)俱進(jìn)，始終發(fā)揮著主力與先鋒的作用。在中國改革開放40年的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，回顧和思考中國特色財(cái)政改革具有重要的歷史意義。財(cái)政改革是中國故事的重要組成部分，本文旨在回顧中國改革開放40年來財(cái)政改革的歷程，梳理改革的基本軌跡，并力求進(jìn)一步概括財(cái)政改革的基本經(jīng)驗(yàn)，探求改革背后的基本規(guī)律。

一、中國改革開放的基本歷程

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，改革開放40年來取得的巨大成就是在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下取得的。根據(jù)改革開放的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，加之改革開放前的時(shí)期，大體上可以劃分為以下五個(gè)階段：

(一)改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1949—1978年)

1949—1978年的29年間，中國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立與運(yùn)行時(shí)期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)于恢復(fù)和集中力量發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而不斷加以調(diào)整，取得了巨大的成就，但也出現(xiàn)了嚴(yán)重的失誤。1954年，中華人民共和國第一部憲法規(guī)定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是中國法定的經(jīng)濟(jì)體制。1957年，第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，國民經(jīng)濟(jì)取得了重大進(jìn)步，初步建立了社會(huì)主義工業(yè)化的基礎(chǔ)，為中國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1956年底中國完成了農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。之后，由于“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)，并爆發(fā)了文化大革命，極大地阻礙了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的效益顯著下降。粉碎“四人幫”之后，中國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)才逐漸步入正軌。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索時(shí)期(1979—1992年)

十一屆三中全會(huì)以后，隨著全面改革的展開，黨對(duì)中國國情與中國社會(huì)發(fā)展階段的認(rèn)識(shí)逐步深化。1981年6月黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》第一次提出，我們的社會(huì)主義制度還處于初級(jí)的階段。1987年10月黨的十三大系統(tǒng)地闡述了社會(huì)主義初級(jí)階段理論，并明確概括了黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放”，即“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確定，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”階段(1978—1984年)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)階段(1985—1988年)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段(1989—1992年)。由于此時(shí)東歐巨變、蘇聯(lián)解體，中國在是否要繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革問題上產(chǎn)生了激烈的爭論，尤其是對(duì)于市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)問題產(chǎn)生了很大的分歧。鄧小平同志在“南方講話”中指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)，兩者都是手段。從而為這一爭論劃上了句號(hào)，并進(jìn)一步明確了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立時(shí)期(1993—2004年)

1992年10月黨的十四大總結(jié)了十一屆三中全會(huì)以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，決定抓住機(jī)遇，加快發(fā)展；確定中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；提出用鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論武裝全黨，并將建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的理論和黨的基本路線寫進(jìn)黨章。十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(下文簡稱《決定》)，正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向和基本內(nèi)容。《決定》指出，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須大力培育和發(fā)展市場(chǎng)，逐步完善市場(chǎng)體系。市場(chǎng)體系是相互聯(lián)系的各類市場(chǎng)的有機(jī)統(tǒng)一體。市場(chǎng)體系必須具有統(tǒng)一性、開放性、競(jìng)爭性和有序性，這是市場(chǎng)體系的本質(zhì)要求，是市場(chǎng)體系最基本的特征。

(四)市場(chǎng)基礎(chǔ)性地位鞏固時(shí)期(2005—2012年)

自黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革在理論和實(shí)踐上取得了重大進(jìn)展。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和科技進(jìn)步加快的國際環(huán)境，適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)，2002年11月黨的十六大提出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建成更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略部署，要求加快推進(jìn)改革，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步注入強(qiáng)大動(dòng)力。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障。隨后，黨的十六屆三中全會(huì)對(duì)建設(shè)完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制做出全面布署。

(五)國家治理現(xiàn)代化與全球治理時(shí)期(2012年至今)

2012年黨的十八大提出“市場(chǎng)起決定性資源配置作用”，與此相適應(yīng)，“國家治理”而非“國家管理”越來越被達(dá)成共識(shí)。這一決定有利于在全黨全社會(huì)樹立關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象?！稕Q定》明確提出全面深化經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制和生態(tài)文明五個(gè)方面的改革。同時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能不足、發(fā)展失衡，全球經(jīng)濟(jì)治理滯后也是當(dāng)前不可忽視的重要問題。目前，全球經(jīng)濟(jì)格局正在發(fā)生巨大變化，發(fā)展中國家地位不斷上升，全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革越來越突出。全球經(jīng)濟(jì)治理的滯后性已經(jīng)難以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)的新變化。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，針對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能不足問題，中國著眼于人類命運(yùn)共同體，倡議共建“一帶一路”，通過同相關(guān)國家的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，使全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加平衡。

二、中國財(cái)政改革的主要脈絡(luò)

與改革開放的四個(gè)階段相對(duì)應(yīng)，中國財(cái)政改革大體上經(jīng)歷了五個(gè)重要時(shí)期：統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制、包干制財(cái)政體制、分稅制財(cái)政體制、公共財(cái)政體系的構(gòu)建和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)時(shí)期[1]。

(一)統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制(1949—1978年)

總體而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國的財(cái)政體制可以用“統(tǒng)收統(tǒng)支”來概括。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)期間，“統(tǒng)收統(tǒng)支”有著不同的內(nèi)涵，從根本上來說，中華人民共和國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所實(shí)行的只有一套財(cái)政體制，即高度集中的財(cái)政體制。在三大改造完成、所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性改變的情況下，1958年的稅制改革將原有14個(gè)稅種簡化為9種，改變了1950年《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》的規(guī)定。此次改革的一個(gè)背景是，原有的稅制主要面向私有制經(jīng)濟(jì)，隨著公有制在國民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國有企業(yè)利潤全部上繳作為財(cái)政收入的主要來源，國有企業(yè)收入逐漸超過了稅收收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重，再花成本去設(shè)計(jì)一個(gè)復(fù)雜的稅制已無必要。相反，稅制越簡單，國家在稅收征管環(huán)節(jié)的費(fèi)用也就越少。

可見，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政體制改革一直并未脫離高度集中的財(cái)稅體制的藩籬，地方財(cái)政始終缺乏自主權(quán)。但是，從“一五”計(jì)劃的“分級(jí)管理，收入分類分成”打破統(tǒng)收統(tǒng)支體制開始，歷次財(cái)稅改革對(duì)于財(cái)政體制的調(diào)整都在試圖達(dá)到一種中央與地方的平衡。改革開放后，為了搞活地方經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)地方積極性，黨和國家開始了財(cái)政分權(quán)化改革。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一次次放權(quán)的探索，為新時(shí)期的改革埋下了制度伏筆，積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政制度改革為改革開放時(shí)期的財(cái)稅體制改革做了必要探索。

(二)包干制財(cái)政體制(1979—1992年)

與市場(chǎng)化改革探索階段相適應(yīng)，為了解決傳統(tǒng)體制“管得過多，統(tǒng)得過死”的問題，改革開放初期，中國財(cái)政體制也從中央放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)地方政府積極性入手，由原來的“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，即包干制財(cái)政，以此來擴(kuò)大地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源支配能力和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

包干制財(cái)政體制除了調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系外，還對(duì)政府與國有企業(yè)分配關(guān)系進(jìn)行了改革。1983年在理論上突破了國有企業(yè)只能向國家繳納利潤，而不能征收所得稅的禁區(qū)，成為國家與企業(yè)分配關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)折，稱為第一步“利改稅”。1984年又實(shí)行了第二步“利改稅”，主張完全以稅代利，國家財(cái)政收入由利稅并重轉(zhuǎn)向以稅為主，恢復(fù)了所得稅的功能。在推進(jìn)第二步“利改稅”的同時(shí)，國家還進(jìn)行了一次全面的工商稅制改革，改革了產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅，并開征了資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅。然而，這一時(shí)期的財(cái)政體制具有鮮明的轉(zhuǎn)型和探索的特征，是一個(gè)還不清晰、還不能準(zhǔn)確與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的形態(tài)。在這一框架下，中央與地方所形成的一對(duì)一談判機(jī)制，使財(cái)政體制具有不規(guī)范、不透明、不可持續(xù)的缺點(diǎn)，因而導(dǎo)致國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重下滑嚴(yán)重，中央政府的調(diào)控能力明顯下降等問題。同時(shí)，國家與企業(yè)稅收分配制度也存在著不穩(wěn)定、不統(tǒng)一的弊端，因而導(dǎo)致了國家與企業(yè)、中央與地方稅收收入的分配中企業(yè)侵蝕政府、地方侵蝕中央的財(cái)政收入分配局面。

(三)分稅制財(cái)政體制(1993—1998年)

隨著改革的深入，包干制財(cái)政體制的弊端日益顯現(xiàn)：一是導(dǎo)致“兩個(gè)比重”下降，中央財(cái)政惡化，中央控制力下降。二是導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭環(huán)境不公平。中國工商稅制內(nèi)外有別、不同所有制類型有別，企業(yè)所得稅稅負(fù)不同，不利于各種性質(zhì)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭和統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境的建立。為此，十四屆三中全會(huì)通過的《決定》中提出，按照統(tǒng)一稅法、簡化稅制、公平稅負(fù)和合理分權(quán)的原則，推進(jìn)分稅制改革，以期解決上述突出問題，建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制。

1994年分稅制財(cái)政改革意義重大，解決了包干制財(cái)政體制的弊端，具體表現(xiàn)為：一是強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”不斷下降的局面，中央政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的財(cái)政資源顯著增加。二是中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入穩(wěn)步增長。分稅制不僅從制度上規(guī)范了中央與地方的收入分配關(guān)系，而且還通過共享稅和增長分成等制度，充分調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織財(cái)政收入的積極性，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入中央與地方的雙贏。三是分稅制淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，規(guī)范了政府分配行為。公平了各類企業(yè)的稅負(fù)，凈化了企業(yè)的財(cái)政稅收分配環(huán)境，促進(jìn)了企業(yè)間的平等競(jìng)爭。四是分稅制通過轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步平衡了地區(qū)財(cái)力差距，對(duì)于彌補(bǔ)地方財(cái)權(quán)事權(quán)失衡、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)揮了重要作用。總之，1994年的分稅制財(cái)政改革成功地建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制，為今后中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

(四)公共財(cái)政體系的構(gòu)建(1999—2012年)

雖然分稅制財(cái)政體制改革適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，但是20世紀(jì)90年代中后期，財(cái)政支出仍處于大包大攬狀態(tài)，隨著改革的深化，一部分由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的行業(yè)需要公共財(cái)政的支出，例如為國有企業(yè)虧損提供財(cái)政補(bǔ)貼，而另一部分屬于國家公共支出的部分卻難以有效供給，又如科教興國戰(zhàn)略、社會(huì)保障支出等。國家財(cái)政這種既越位又缺位的局面加劇了財(cái)政供給有限性和支出需求無限性的矛盾。因此，公共財(cái)政改革在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。

1998年12月在全國財(cái)政工作會(huì)議上，國務(wù)院首次提出在中國建立公共財(cái)政框架的思路和基本原則，并寫入黨的十五屆三中全會(huì)文件和“十五”時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出了進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。公共財(cái)政以合理界定政府與市場(chǎng)職能為前提，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下財(cái)政制度建設(shè)的進(jìn)一步深化。公共財(cái)政大大增強(qiáng)了財(cái)政收支的公共性，財(cái)政收入由“取自家之財(cái)”走向“取眾人之財(cái)”，財(cái)政支出由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”，財(cái)政政策由“區(qū)別對(duì)待”走向“國民待遇”。隨著中國公共財(cái)政制度建設(shè)的深入，中國不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并加大公共服務(wù)投入，公共預(yù)算管理體制的逐步確立，亦使財(cái)政預(yù)算能夠滿足社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。同時(shí)，新一輪的稅制改革自2004年起，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，積極穩(wěn)妥地分步對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行有增有減的結(jié)構(gòu)性改革。

(五)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)(2012年至今)

2012年黨的十八大提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系的建立和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以前所未有的高度對(duì)財(cái)政進(jìn)行了定位——“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”的目標(biāo)。2014年《深化財(cái)稅體制改革總方案》對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度描述如下，建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效、有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。2014年以來，在現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)下的新一輪財(cái)政體制改革，其影響力、涉及面、復(fù)雜性都超過以往歷次改革。改革包括改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三個(gè)方面。

作為綜合實(shí)力增強(qiáng)的大國，中國需要突破國內(nèi)的財(cái)政框架體系，在全球視角下重新定位財(cái)政職能和財(cái)政政策框架。構(gòu)建大國財(cái)政是中國財(cái)政改革的重要思路，同時(shí)也是中國順應(yīng)全球化潮流的必然選擇。大國財(cái)政要與中國綜合國力相適應(yīng)，與中國作為具有世界影響力的大國相適應(yīng)，緊緊圍繞中國積極參與全球治理、推動(dòng)全球治理體系變革的實(shí)踐需要，支撐中國更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，更好推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，在改革創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展，在和平發(fā)展中謀求世界共贏，在世界共贏中進(jìn)一步強(qiáng)化中國的大國地位和國際影響力。更為重要的是，國家治理現(xiàn)代化視域下的大國財(cái)政建設(shè)，將在統(tǒng)籌考慮中國財(cái)政改革發(fā)展歷史路徑、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制度模式的基礎(chǔ)上，形成立足中國實(shí)踐、總結(jié)中國經(jīng)驗(yàn)、體現(xiàn)中國特色的財(cái)政體系和財(cái)政能力，為進(jìn)一步發(fā)揮中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)、更好解決人類發(fā)展所面臨的共同問題做出貢獻(xiàn)。

三、中國財(cái)政改革40年的基本經(jīng)驗(yàn)與基本規(guī)律

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)者應(yīng)從基本軌跡、基本經(jīng)驗(yàn)、基本規(guī)律三方面進(jìn)行深入的思考，全面總結(jié)中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐，給出系統(tǒng)回答，講好中國故事[2]。在對(duì)中國改革開放40年來財(cái)政改革實(shí)踐基本軌跡描述的基礎(chǔ)上，筆者進(jìn)一步總結(jié)歸納了中國財(cái)政改革40年的基本經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律。

(一)堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義理論指導(dǎo)

中國40年的財(cái)政改革，始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨不同時(shí)期的理論指導(dǎo)。在改革中既吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又不照搬照抄，具有鮮明的中國特色。例如，1978年黨的十一屆三中全會(huì)決定，將全黨的工作重心由以階級(jí)斗爭為綱轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)；1984年黨的十二屆三中會(huì)會(huì)提出，堅(jiān)持有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的改革方向，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合；1987年黨的十三大提出社會(huì)主義初級(jí)階段理論和“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線；1992年黨的十四大提出把社會(huì)主義基本制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；1997年黨的十五大提出，要堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用；2002年黨的十六大提出，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，大力推進(jìn)信息化，加快建設(shè)現(xiàn)代化，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平；2007年黨的十七大提出，要深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系；2012年黨的十八大提出，全面建成小康社會(huì)，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型?？梢?，中國特色社會(huì)主義理論，緊密結(jié)合改革開放的實(shí)踐，適合各階段發(fā)展需要，是指引改革開放事業(yè)不斷走向勝利的理論保障。中國的財(cái)政改革，則始終堅(jiān)持在上述理論的指導(dǎo)下進(jìn)行，始終與中國改革開放的實(shí)踐緊密結(jié)合，這是中國財(cái)政改革取得勝利的根本保障。

(二)與其他領(lǐng)域改革統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)

改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，雖然財(cái)政改革在整個(gè)改革中處于先導(dǎo)地位，但是必須保持與其他改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。財(cái)政改革為其他領(lǐng)域的改革開辟了道路，同時(shí)其他領(lǐng)域的改革也為財(cái)政改革提供支持?？v觀中國財(cái)政改革40年的歷程，一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是，財(cái)政改革與其他領(lǐng)域的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。財(cái)政改革始終與國有企業(yè)改革、價(jià)格體制改革、金融體制改革、投資體制改革、政府職能改革等相伴，相互支持，共同推進(jìn)。以國有企業(yè)改革為例，財(cái)政包干制伴隨著國有企業(yè)的承包制；分稅制改革的同時(shí)也開啟了產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革；公共財(cái)政框架下國有企業(yè)通過有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)性調(diào)整進(jìn)一步增加國有資本的公共性、控制力；現(xiàn)代財(cái)政制度的建立同樣伴隨著進(jìn)一步提高國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用和競(jìng)爭力的混合所有制改革。

(三)堅(jiān)持由粗到細(xì)、逐步深化

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制到目前提出的現(xiàn)代財(cái)政制度，中國財(cái)政發(fā)生了翻天覆地的變化。經(jīng)過40年的努力，中國現(xiàn)代財(cái)政制度的大廈已屹立眼前。這座大廈的建成同樣經(jīng)歷了地基建設(shè)、主體構(gòu)建、分部建設(shè)和細(xì)節(jié)完善等不同階段。在每一階段的具體建設(shè)中，又經(jīng)歷了反復(fù)的論證，其間有爭論、甚至停滯，但是中國的財(cái)政改革始終堅(jiān)持實(shí)是求事，不斷開拓創(chuàng)新。各項(xiàng)改革有快有慢，但改革的腳步卻從未停止。每一階段都必不可少，均起著承上啟下的作用。

(四)堅(jiān)持試點(diǎn)先行、逐步推廣

由于中國的財(cái)政改革是基于中國國情的一項(xiàng)開創(chuàng)性改革，因此，在實(shí)踐中中國的很多重要改革均采取試點(diǎn)先行的辦法，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在成功的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推廣至全國。這一改革方法具有降低改革風(fēng)險(xiǎn)、減少改革阻力、確保改革成功的重要特點(diǎn)。在中國財(cái)政改革的過程中，也堅(jiān)持了這一方法。例如增值稅轉(zhuǎn)型改革，2004年在東北三省實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，2007年進(jìn)一步擴(kuò)大至中部六省，2009年在全國實(shí)行?！盃I改增”改革于2012年在上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展試點(diǎn)，之后于2013年和2014年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)省份和行業(yè)，并于2016年在全國范圍內(nèi)推行。實(shí)際上，中國財(cái)政的幾乎每一項(xiàng)重要改革都遵循著試點(diǎn)先行、逐步推廣的改革方法，例如預(yù)算改革、費(fèi)改稅、政府采購、地方政府債務(wù)等。

(五)努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的均衡

總體來看，40年來中國財(cái)政改革是從高度集中的統(tǒng)分統(tǒng)支財(cái)政體制走向分級(jí)財(cái)政體制，而公共財(cái)政改革和現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，也具有財(cái)政分權(quán)的特征。但改革的實(shí)踐也不斷證明過度的分權(quán)不僅不利于推進(jìn)改革和促進(jìn)發(fā)展，反而會(huì)使中央控制力下降，地方和部門行為不受約束，影響資源配置，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等。例如，曾經(jīng)一度十分嚴(yán)重的部門亂收費(fèi)、小金庫、地方隨意減免稅、財(cái)政資金浪費(fèi)、預(yù)算外資金規(guī)模過大、地方債務(wù)膨脹等，應(yīng)該說都是在放權(quán)的過程中，缺乏完備的制度和有效監(jiān)管所出現(xiàn)的問題。對(duì)此，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，運(yùn)用改革的手段，特別是通過加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，例如實(shí)行費(fèi)改稅、推行部門預(yù)算、完善收支兩條線、實(shí)施全口徑預(yù)算管理、建立政府采購制度、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理等一系列改革，有效地解決了因分權(quán)產(chǎn)生的問題。由此可見，中國在財(cái)政改革的過程中，并不是一味地進(jìn)行分權(quán)，而是在分權(quán)的過程中包含著集權(quán)，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的有效統(tǒng)一。

(六)財(cái)政改革與市場(chǎng)化改革同步

中國經(jīng)濟(jì)體制改革過程，同時(shí)也是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系不斷調(diào)整、重新認(rèn)識(shí)的過程?？傮w來看，中國市場(chǎng)化改革不斷深入，財(cái)政改革中也體現(xiàn)了這一市場(chǎng)化趨勢(shì)，并表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)不斷下降，市場(chǎng)在資源配置中的作用范圍不斷擴(kuò)大，作用深度不斷加強(qiáng)。二是政府對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)和宏觀調(diào)控不斷加強(qiáng)，促進(jìn)市場(chǎng)日益公平、有效和穩(wěn)定。三是國有企業(yè)市場(chǎng)化程度不斷深入，不僅沒有削弱國有企業(yè)的控制力，減少國有資產(chǎn)價(jià)值，反而使國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的布局更加合理，控制力不斷增強(qiáng)，使國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值，不斷增強(qiáng)國有財(cái)政實(shí)力。四是勞動(dòng)力的市場(chǎng)化程度不斷深入，勞動(dòng)者由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下對(duì)土地和國有企業(yè)的依賴，變成更加自由流動(dòng)的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、在城市不同生產(chǎn)部門之間的流動(dòng)日益通暢，勞動(dòng)力市場(chǎng)不斷完善。個(gè)人與國家之間的財(cái)政關(guān)系也日益成熟：一方面，國家通過稅收從個(gè)人處取得收入；另一方面，通過公共支出向個(gè)人提供更多高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。五是政府本身的活動(dòng)也日益離不開市場(chǎng)，例如政府采購離不開競(jìng)爭的商品市場(chǎng)，政府發(fā)行債券離不開金融市場(chǎng)，國有企業(yè)融資離不開資本市場(chǎng)，稅收的有效征收離不開會(huì)計(jì)、稅務(wù)、法律等中介服務(wù)市場(chǎng)等。

(七)財(cái)政改革與法治化建設(shè)同步

中國改革開放的進(jìn)程，同時(shí)也是市場(chǎng)和政府行為不斷法治化的過程。法治化為市場(chǎng)化改革提供了制度支撐和法律保障。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，政府、個(gè)人、企業(yè)等各市場(chǎng)主體逐漸成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它們之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也通過法律形式不斷加以規(guī)范。財(cái)政改革同樣涉及到各利益主體，如中央政府、地方各級(jí)政府、各類性質(zhì)的企業(yè)、個(gè)人，不同主體之間的財(cái)政關(guān)系在改革中不斷加以調(diào)整，與此同時(shí)，這些改革都伴隨著相關(guān)財(cái)稅法規(guī)的制定與出臺(tái)，如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國稅收征管法》《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》等。這些法律成為約束和規(guī)范各市場(chǎng)主體財(cái)稅行為的重要依據(jù)，并通過法律的強(qiáng)制性，保證財(cái)稅改革的成果得以落實(shí)。同時(shí)，隨著財(cái)政改革的推進(jìn)，相關(guān)法規(guī)也需通過法律的規(guī)范程序進(jìn)行修改完善。尤其值得關(guān)注的是，稅收法定原則的重要意義獲得了各界的廣泛共識(shí)，并成為財(cái)稅法治化建設(shè)遵循的基本原則。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出“落實(shí)稅收法定原則”；黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，又將制定和完善財(cái)政稅收法律作為加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法的一項(xiàng)任務(wù)。在此背景下，中國稅收立法進(jìn)程也不斷推進(jìn)，在不再出臺(tái)新的稅收條例的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地推進(jìn)新稅種的立法和將現(xiàn)行稅收條例修改上升為法律并相應(yīng)廢止條例。《中華人民共和國預(yù)算法》作為財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，對(duì)于推進(jìn)財(cái)政改革發(fā)揮了重要作用。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》，修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》明確了規(guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束的立法宗旨，細(xì)化了全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開制度，賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等，成為推動(dòng)新一輪財(cái)政改革的“先行軍”。

(八)財(cái)政改革與國際化進(jìn)程同步

從財(cái)政改革40年的實(shí)踐來看，中國財(cái)政制度的制定、實(shí)行與管理不僅充分考慮了中國國內(nèi)的實(shí)際情況，而且緊密結(jié)合中國的開放進(jìn)程。一是有效地借鑒和運(yùn)用各國財(cái)政改革的成功經(jīng)驗(yàn)，為財(cái)政改革服務(wù)。二是在WTO原則框架等國際規(guī)則下改革中國財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)與國際規(guī)則接軌。三是發(fā)揮中國大國財(cái)政作用，參與和引領(lǐng)國際財(cái)政規(guī)則和政策的制定，向世界貢獻(xiàn)中國財(cái)政經(jīng)驗(yàn)。中國財(cái)政改革的進(jìn)程實(shí)際上是不斷借鑒各國財(cái)政改革成功經(jīng)驗(yàn)的歷程，是逐步實(shí)現(xiàn)國際化的過程。中國1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制，就是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的做法進(jìn)行的改革，是一次具有初步接軌意義的改革。中國的增值稅改革、企業(yè)所得稅改革、出口退稅改革、全口徑預(yù)算改革、政府采購制度改革、部門預(yù)算改革等眾多改革，都吸收了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，并與國際規(guī)則接軌。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國積極發(fā)揮大國財(cái)政作用，設(shè)立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、金磚國家開發(fā)銀行，努力幫助更多的發(fā)展中國家提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，促進(jìn)區(qū)域和世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。中國還積極參與《巴黎協(xié)定》《實(shí)施稅收協(xié)定相關(guān)措施及防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的多邊公約》等國際規(guī)則的制定，發(fā)出中國聲音，以期更好地維護(hù)中國及廣大發(fā)展中國家的財(cái)稅利益。

四、中國財(cái)政改革展望

黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這是關(guān)系到歷史全局的變化，對(duì)黨和國家工作提出很多新要求。在此背景下，黨的十九大報(bào)告對(duì)于財(cái)政改革提出要求：加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系[3]?；诖耍P者認(rèn)為，下一階段中國財(cái)政改革的重點(diǎn)應(yīng)聚焦于以下七個(gè)方面：一是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，財(cái)政在調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系中，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)民主政治、加強(qiáng)社會(huì)治理、促進(jìn)生態(tài)文明等方面發(fā)揮著不可替代的作用，必然要在國家目標(biāo)、方略的指導(dǎo)下，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。二是完善中央與地方財(cái)政關(guān)系。黨的十九大對(duì)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的要求非常明確，即權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡。這是適應(yīng)中國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征的改革要求，是對(duì)當(dāng)前中央與地方財(cái)政關(guān)系的一次深化改革。三是深化預(yù)算制度改革?，F(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，黨的十九大對(duì)深化預(yù)算制度改革也提出了明確的要求，即“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力、全面實(shí)施績效管理”。四是深化稅收制度改革，健全地方稅體系。稅收制度改革需要對(duì)現(xiàn)有稅收制度的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行調(diào)整。從結(jié)構(gòu)上來看，需要逐步提高直接稅的比重，相應(yīng)地降低間接稅比重。從功能上來看，應(yīng)逐步提高促進(jìn)公平的功能，相應(yīng)地逐步弱化對(duì)粗放型經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)功能。五是創(chuàng)新和完善財(cái)稅調(diào)控政策。隨著中國社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾發(fā)生了變化，財(cái)稅政策轉(zhuǎn)向注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化為主要目標(biāo)；在財(cái)政支出政策上，鼓勵(lì)民間資本參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中；在稅收政策上，通過降低間接稅比重和提高直接稅比重，加大對(duì)收入差距的調(diào)節(jié)，促進(jìn)公平與協(xié)調(diào)發(fā)展。六是進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅法治化建設(shè)。進(jìn)一步以法治為主導(dǎo)推進(jìn)財(cái)稅制度建設(shè)，將財(cái)稅問題納入法治軌道，約束公共財(cái)稅權(quán)，將政府的一切財(cái)稅行為都納入法治軌道，突出財(cái)稅基礎(chǔ)性地位。七是加強(qiáng)大國財(cái)政建設(shè)。進(jìn)一步提升財(cái)政實(shí)力，助力大國財(cái)政與大國經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展，注重世界范圍內(nèi)公共物品及服務(wù)的提供，注意國際稅收協(xié)調(diào)，助力中國企業(yè)“走出去”等。