李 磊，張 毅

(1.北京航空航天大學 法學院，北京 100083；2.北京城市學院 中國不動產(chǎn)(自然資源)登記研究院，北京 100083；3.清華大學 土木水利學院，北京 100084)

一、經(jīng)營權(quán)抵押的政策與實踐考察

(一)政策梳理

十八屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出：“推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新……賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”。2015年8月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》(國發(fā)〔2015〕45號)，決定在全國試點開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”)抵押貸款，以“激活農(nóng)村金融資本，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展”。全國人大于同年12月27日授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個市縣，以及天津市薊縣等59個試點縣暫停實施有關(guān)法律，分別配合已經(jīng)開展的兩權(quán)抵押貸款。在此次試點之前，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會以及證監(jiān)會為了推動農(nóng)村金融創(chuàng)新，提升農(nóng)村金融服務(wù)，在東北三省和中部六省設(shè)立農(nóng)村金融改革試點。在河南許昌，以長葛市和鄢陵縣為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款先行試點，為期1年。在吉林，中國農(nóng)業(yè)銀行吉林省分行已在吉林省28個縣開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。2010年“一行三會”在總結(jié)試點地區(qū)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導意見》(下文簡稱《指導意見》)，農(nóng)村金融改革推向全國。文件明確要求試點地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。各地也以不同形式開展了農(nóng)地創(chuàng)新探索，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市政府早在2010年11月就提出了全面推進農(nóng)村“兩權(quán)一房”(土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán))[注]重慶市試點并未對土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，而是直接把用益物權(quán)的“土地承包經(jīng)營權(quán)”當作抵押標的。當時，國家層面的兩權(quán)抵押尚未開始，全國人大也未授權(quán)相關(guān)法律暫停實施，而重慶市抵押試點并未區(qū)分不同流轉(zhuǎn)方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，似有違法之嫌。抵押融資，完善農(nóng)村金融組織體系。

(二)典型地區(qū)探索

1.重慶市

重慶市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，早在2010年11月就提出了“兩權(quán)一房”抵押融資力圖解決農(nóng)村融資難問題。[注]參照《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》文件和中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會出臺的《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導意見》。重慶市兩權(quán)抵押的基本流程為確權(quán)頒證、價值評估、抵押登記、風險分擔、流轉(zhuǎn)處置和損失補償。由于重慶市政府的重視，重慶市“兩權(quán)一房”改革進展較為順利。在相關(guān)服務(wù)市場方面，重慶市興農(nóng)價格評估公司在實踐探索兩年后成立，并專門從事農(nóng)村資產(chǎn)評估；在市場平臺方面，重慶市建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場，已經(jīng)投入運營。此外，為了降低商業(yè)銀行或擔保公司風險，重慶市區(qū)兩級出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償專項資金，并成立重慶市興農(nóng)資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，負責收購處置逾期的“兩權(quán)一房”抵押融資債權(quán)[1]。

2.山西省太谷縣

山西省太谷縣為了給農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的綜合性平臺，于2014 年1 月成立了“太谷縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”，實現(xiàn)土地的再集中、產(chǎn)業(yè)的再壯大、收入的再增加和農(nóng)民的再組織。2014年，太谷縣成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。太谷縣信用聯(lián)社推出了“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施抵押貸款”“農(nóng)村土地收益保證貸款”等信貸產(chǎn)品，為農(nóng)戶提供多樣化選擇。太谷縣明確了確權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)業(yè)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，種植物、養(yǎng)殖物等由專業(yè)機構(gòu)評估后，都可供抵押，擴大了抵押物范圍。為了配合銀行的抵押貸款，太谷縣由會計師事務(wù)所以及農(nóng)林牧等部門組成的專家小組負責抵押物資產(chǎn)評估。為了方便抵押物登記，由當?shù)卣M織協(xié)調(diào)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心負責抵押登記。需要說明的是，太谷縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的服務(wù)事項包括土地、農(nóng)機具、林權(quán)、水利設(shè)施的信息發(fā)布(咨詢)、產(chǎn)權(quán)交易和抵押融資等方面[2]。

3.貴州省

為了降低兩權(quán)抵押貸款的風險，貴州省創(chuàng)立了“三位一體”操作模式。其做法主要是利用農(nóng)民擔保合作社、村級農(nóng)民信用協(xié)會和信用村的相互協(xié)助，分攤農(nóng)戶的違約風險，降低銀行損失。在貴州省，村級農(nóng)民信用協(xié)會是由數(shù)個信用小組組成，小組內(nèi)的成員相互承擔貸款違約責任，而且組內(nèi)成員均承擔催收和代償銀行貸款的責任。農(nóng)民擔保合作社的資金主要由農(nóng)民籌集，其主要工作是對農(nóng)戶進行評級授信，且已建立完善的工作制度。在該模式下，農(nóng)戶將土地、農(nóng)房等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)估價后，由農(nóng)民擔保合作社和村級農(nóng)民信用協(xié)會對兩權(quán)價值進行評估，審核合格后做出抵押擔保，金融機構(gòu)經(jīng)確認后放款[3]。畢節(jié)市七星區(qū)還探索農(nóng)村信用體系建設(shè)、健全抵押物價值評估機制、完善抵押貸款登記制度，在農(nóng)村全面推行農(nóng)業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)保險以及信貸與擔保相結(jié)合的銀?；尤谫Y等金融服務(wù)。

通過分析各地區(qū)的做法可知試點地區(qū)存在的共性是：首先，成立交易平臺，服務(wù)兩權(quán)抵押。其次，重視價值評估，政府或者其他有影響力的機構(gòu)牽頭組建評估架構(gòu)。再次，控制風險非常關(guān)鍵。各地控制風險的做法不一，但是都著眼于降低銀行等金融機構(gòu)的風險。最后，抵押物范圍有擴大趨勢。

二、探索中產(chǎn)生的問題

(一)經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)模糊

經(jīng)營權(quán)是改革文件中的概念，在《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律中并沒有“經(jīng)營權(quán)”字眼。自2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》后，理論界展開了經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的大討論。高圣平認為，土地改革缺少法律的聲音，“三權(quán)分離”學說只是經(jīng)濟學的思維，不符合物權(quán)法的基本法理，無法用法律表達。耿卓認為，一物之上不能并存兩個以上內(nèi)容相同的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)之上不宜再設(shè)相近用益物權(quán)，否則將是立法技術(shù)的倒退。然而，隨著政策的層層推進，用法律語言來解讀經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變得必要而急迫。在新的政策環(huán)境下，法學界展開了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的大討論，他們的觀點大概可以歸納為新型用益物權(quán)說、債權(quán)性權(quán)利說和土地承包經(jīng)營權(quán)說。

1.經(jīng)營權(quán)定位成新型用益物權(quán)

持該觀點的學者認為，經(jīng)營權(quán)人只有獲得具有物權(quán)效力的財產(chǎn)權(quán)，才能保持經(jīng)營的長久和穩(wěn)定，也才能激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期投入。但是，學者對于經(jīng)營權(quán)的規(guī)范路徑有不同見解。朱廣新認為，通過解釋現(xiàn)行法律經(jīng)營權(quán)即可獲得正當性。張力和鄭志峰認為，現(xiàn)行法律應(yīng)增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”為用益物權(quán)。謝鴻飛認為，經(jīng)營權(quán)只是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離部分權(quán)能，它仍屬于用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)包括占有、使用和收益權(quán)等權(quán)能。

2.經(jīng)營權(quán)應(yīng)是債權(quán)性權(quán)利

有學者不主張將土地承包經(jīng)營權(quán)解釋為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合體，申惠文認為，可以通過限制經(jīng)營主體達到“穩(wěn)定承包權(quán)”的政策目的，而且農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以通過多種流轉(zhuǎn)方式來放活，因此，經(jīng)營權(quán)應(yīng)是債權(quán)，是不動產(chǎn)租賃權(quán)的重要類型。 另外，姜紅利認為，經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離而形成的，但卻將經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)說

也有學者認為，現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)就可以滿足政策需求。持該觀點的學者認為，《中華人民共和國物權(quán)法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)不包含身份屬性，而是可以自由流轉(zhuǎn)的一項財產(chǎn)權(quán)利。為了實現(xiàn)這一制度設(shè)計，丁文建議去除《中華人民共和國物權(quán)法》第128 條關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)“發(fā)包方”同意等法律規(guī)定。

觀點的交鋒使得我們看到，學者大都通過解讀承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系來解釋經(jīng)營權(quán)的屬性與性質(zhì)，而缺少政策層面的解讀，也沒能詮釋不同流轉(zhuǎn)方式下經(jīng)營權(quán)具體權(quán)能的差異。學界的困擾在一定程度上表現(xiàn)出了土地經(jīng)營權(quán)的尷尬地位，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)模糊也直接影響了試點工作的開展和推進。此外，性質(zhì)的不明確使得經(jīng)營權(quán)抵押失去了相關(guān)法律制度的支撐，加大了國家改革試點的難度。

(二)經(jīng)營權(quán)抵押登記不明確

經(jīng)營權(quán)抵押登記不明確主要表現(xiàn)在抵押權(quán)登記效力不明確和登記部門不明確。眾所周知，我國不動產(chǎn)物權(quán)變動主要包括登記生效模式和登記對抗模式?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百八十七條規(guī)定，以建筑物和其他附著物、建設(shè)用地使用權(quán)和以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押的，抵押權(quán)自辦理登記時生效。鑒于我國土地所有權(quán)歸屬于國家或者集體，法律禁止以土地本身作為抵押標的物，權(quán)利人只能以土地之上的用益物權(quán)進行抵押，如建設(shè)用地使用權(quán)抵押。依照體系解釋，經(jīng)營權(quán)指向農(nóng)村承包土地，經(jīng)營權(quán)抵押的物權(quán)變動模式應(yīng)當是“自登記時生效，不登記不生效”。另外，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，物權(quán)客體既包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)，也包括法律規(guī)定的權(quán)利，作為物權(quán)客體的權(quán)利被視為動產(chǎn)。因此，也有人將經(jīng)營權(quán)抵押視為權(quán)利抵押，登記效力應(yīng)當適用《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十九條的規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者以動產(chǎn)抵押的，登記自生效時設(shè)立，未經(jīng)登記不具有對抗效力。

此兩種模式直接影響了抵押權(quán)的登記效力和登記部門的選擇。將經(jīng)營權(quán)抵押視為動產(chǎn)抵押的觀點，主張依《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十九條規(guī)定的經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)當向工商部門進行登記。此外，也有觀點認為，《〈農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程(試行)〉的通知》(農(nóng)辦經(jīng) [2012]19號)、《關(guān)于確定2013年全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點地區(qū)的通知》明確要求農(nóng)業(yè)部統(tǒng)籌負責土地承包經(jīng)營權(quán)登記，具體登記業(yè)務(wù)由農(nóng)村土地承包管理部門承擔。因此，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押也應(yīng)當由農(nóng)村土地承包管理部門具體負責。從試點地區(qū)的實踐來看，現(xiàn)有的登記部門包括農(nóng)業(yè)、國土房管、林業(yè)、水利、工商和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等，多頭登記現(xiàn)象嚴重。統(tǒng)一登記機關(guān)，理順登記程序，制定登記規(guī)范，是建立經(jīng)營權(quán)抵押制度的前提和基礎(chǔ)。

(三)經(jīng)營權(quán)抵押市場前景不明朗，嚴重依賴增信措施

從三個試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，增信措施已經(jīng)成為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的必要條件。重慶市在市縣兩級設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償專項資金，對金融機構(gòu)的抵押貸款風險進行補償，最高的補償比重達35%。河北省財政廳為此專門印發(fā)了《河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險補償實施辦法》，以省級財政資金鼓勵支持金融機構(gòu)對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押放貸，引導市縣財政部門設(shè)立風險補償?shù)膶ｍ椯Y金。依照山西省的整體改革意見，太谷縣擬成立物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，該公司系由政府出資，不以營利為目的的國有獨資公司。業(yè)務(wù)操作是在農(nóng)戶申請經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，公司以該土地經(jīng)營權(quán)的預期收益為依據(jù)，向金融機構(gòu)出具書面承諾為農(nóng)戶抵押貸款提供擔保。與前兩個試點不同，貴州省并沒有以國家信用、資產(chǎn)為背書擔保農(nóng)戶抵押貸款，而是劃定信用小組，以信用小組內(nèi)的全體成員的信用來提高個體農(nóng)民的信用。一旦發(fā)生違約情況，信用小組內(nèi)全體成員承擔連帶違約責任。

除了上述增信措施，很多土地承包經(jīng)營權(quán)貸款業(yè)務(wù)中，往往附加了商品房抵押、擔保機構(gòu)的擔保、大型設(shè)備的抵押以及農(nóng)戶聯(lián)保。金融機構(gòu)對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的價值存有疑問，迫于政策不得不開展相關(guān)業(yè)務(wù)，它們往往給出較低的抵押物評估價值，縮短貸款期限，提高貸款利率，這些措施極大地降低了農(nóng)民貸款的需求。試點地區(qū)不得已推出上述增信措施，提高金融機構(gòu)的積極性。

(四)抵押權(quán)實現(xiàn)困難重重

在現(xiàn)有試點中，重慶市和貴州省的做法較為相似，他們都設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)專門用以實現(xiàn)抵押。重慶市設(shè)立了重慶興農(nóng)資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，用以收購到期不能償還的債權(quán)；貴州省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心直接負責收購抵押權(quán)的“兩權(quán)”。太谷縣的做法是在農(nóng)戶到期不能清償債務(wù)時，由物權(quán)融資公司服務(wù)中心掛牌轉(zhuǎn)包經(jīng)營權(quán)的預期收益，以轉(zhuǎn)包費用清償農(nóng)戶所欠債務(wù)。在轉(zhuǎn)包期限結(jié)束后，物權(quán)融資公司將土地權(quán)利返還給農(nóng)戶。之所以出現(xiàn)抵押權(quán)實現(xiàn)困難，主要有以下原因：首先，法律制度存在障礙。依照現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)有很大限制，農(nóng)民集體之外的人很難取得穩(wěn)定的、物權(quán)性的土地權(quán)利；即使在“三權(quán)分置”改革明確在土地承包經(jīng)營權(quán)之中分出土地經(jīng)營權(quán)，但是經(jīng)營權(quán)性質(zhì)尚不清晰，法律地位尚不明確，權(quán)利內(nèi)容模糊。這些給經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)造成了極大影響。其次，為了規(guī)避法律的強制性規(guī)定，試點地區(qū)摸索出經(jīng)營權(quán)抵押的工作方法，希望借此推進改革。但是這些方法成本較高，影響了抵押權(quán)實現(xiàn)的效率，在一定程度上也加大了抵押權(quán)實現(xiàn)的困難。 再次，評估機制不完善，缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)。以黑龍江省為例，其主要以土地經(jīng)營權(quán)出租的租金作為估值基數(shù)，評估價值較低，而抵押權(quán)實現(xiàn)的成本又相對較高[13]。最后，承包土地之上的附著物較難控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入大，回報周期較長，金融機構(gòu)在抵押權(quán)實現(xiàn)時要付出相當高的成本[14]。在這些因素的綜合作用下，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)起來困難重重。

三、明晰經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和權(quán)能：構(gòu)建經(jīng)營權(quán)抵押的前提和基礎(chǔ)

(一)改革視角下的經(jīng)營權(quán)

經(jīng)營權(quán)首次出現(xiàn)在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革當中。在改革開放初期，城市改革的重點就是國有企業(yè)的改制問題。當時的國有企業(yè)普遍面臨著生產(chǎn)效率低下、技術(shù)落后、權(quán)責不清、入不敷出等情況。為了激發(fā)國有企業(yè)的活力，提高國有企業(yè)的競爭力，國家運用經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的思想對國有企業(yè)進行改制[15]。當前，國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)改革仍在深化，國家明確要求“科學界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界”，在總結(jié)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《中華人民共和國全民所有制企業(yè)法》規(guī)定國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)包括十四種權(quán)能，主要有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品及勞務(wù)定價權(quán)、物資采購權(quán)、進出口權(quán)、決策投資權(quán)、留用資金支配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、聯(lián)營及兼并權(quán)、工資獎金分配權(quán)。

歷史經(jīng)驗告訴我們，經(jīng)營權(quán)是一項比較復雜的權(quán)利，它不能被簡單定性為債權(quán)或者物權(quán)。國家政策試圖在保持基本經(jīng)濟制度穩(wěn)定和激發(fā)勞動者生產(chǎn)積極性之間尋求平衡。在此種改革思路下，國家選擇保留所有權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)一系列的權(quán)能來保障投資主體的利益。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的政策，也是依此改革邏輯進行的。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)解析

從法律的角度闡述和建構(gòu)經(jīng)營權(quán)的概念和內(nèi)涵，就是要克服政策制定者可以借助不同學科的理論來闡述革新思想所帶來的法律困境，使政策與法律的悖隙得以消弭，讓政策能夠在法律文本中得以落地生根。經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離，是在大的改革背景下進行的，體現(xiàn)著國家一貫的改革思路，從法律視角來構(gòu)建制度規(guī)則不僅要考慮法律制度，而且要考慮政策的價值導向。構(gòu)建合理合法的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則時，現(xiàn)行法律規(guī)定是前提，厘清土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)、詮釋經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是關(guān)鍵。

需要注意的是，經(jīng)營本身是一項管理色彩濃厚的詞匯，是指一定的組織所進行的綜合性的生產(chǎn)、管理行為。中華人民共和國歷次農(nóng)村土地改革都是將農(nóng)村土地生產(chǎn)置于一定的組織之下，無論是農(nóng)村公社，還是改革開放之后的承包農(nóng)戶，均體現(xiàn)了這一點?！吨腥A人民共和國民法通則》甚至將家庭承包戶與個體工商戶并列作為經(jīng)營主體，并對其權(quán)利義務(wù)進行了規(guī)定。因此，我們不妨從法律主體出發(fā)，將農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)視為特定主體所享有的經(jīng)營集體土地的權(quán)利。另外，因前置轉(zhuǎn)讓方式的不同，經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也有不同表現(xiàn)。根據(jù)前期研究成果，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有三種不同權(quán)能狀態(tài)：首先，流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)戶享有物權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)。其次，通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股的方式，受讓方獲得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。最后，土地承包經(jīng)營權(quán)互換或者轉(zhuǎn)讓的，受讓方獲得物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)?！恫莅浮返谌鍡l規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)”。從條文表述來看，轉(zhuǎn)包應(yīng)當屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，而入股和出租均屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)。因而筆者認為，不宜簡單地將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，或者債權(quán)。

我們應(yīng)當結(jié)合經(jīng)營方式和主體來理解經(jīng)營權(quán)，通過細分經(jīng)營權(quán)的范圍，來界定經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。這項權(quán)能包含一系列權(quán)利，具體的權(quán)利類型要結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐需要、經(jīng)營權(quán)主體的經(jīng)營需要以及國家法律的限制性約束而定。如果將農(nóng)村承包的經(jīng)營權(quán)理解成特定主體所享有的權(quán)利集合，那么它與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有何關(guān)系呢？筆者認為，從法律視角來看，土地承包經(jīng)營權(quán)是法定的用益物權(quán)，其權(quán)利義務(wù)、取得程序以及流轉(zhuǎn)保護都有明確的法律規(guī)定，而經(jīng)營權(quán)僅僅是政策詞匯，并沒有法律依據(jù)。而且，經(jīng)營權(quán)比承包經(jīng)營權(quán)更靈活，其權(quán)利義務(wù)、取得程序、流轉(zhuǎn)方式不拘泥于承包經(jīng)營權(quán)的限制。二者的主要聯(lián)系體現(xiàn)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)來源于集體所有權(quán)和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，村民集體和農(nóng)戶可以在一定范圍內(nèi)共享經(jīng)營權(quán)的成果。一旦經(jīng)營權(quán)期限屆滿，土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)置的權(quán)利負擔自動消滅，村民集體及集體內(nèi)的成員享有沒有權(quán)利負擔的所有權(quán)、用益物權(quán)。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能

從已有的經(jīng)驗和改革邏輯來看，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方方面面，以農(nóng)村土地為核心，但是又不僅僅局限在農(nóng)村土地。《草案》第三十七條規(guī)定了取得經(jīng)營權(quán)的第三方可以投資改良土地，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬及配套設(shè)施、取得對其投資部門的合理補償。同時，第三十九條還規(guī)定了經(jīng)營權(quán)主體可與流轉(zhuǎn)方共同約定土地被征收、征用以后，地上附著物和青苗補償費的歸屬。從試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，重慶市及貴州省畢節(jié)市均擴大了抵押標的范圍，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、水利設(shè)施和農(nóng)資等?？偠灾?，經(jīng)營權(quán)所指向的對象雖然非常龐雜，但是都是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的活動。經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也不應(yīng)僅僅局限于土地利用，還應(yīng)當包括但不限于以下權(quán)能：首先，經(jīng)營集體土地的資格。其次，享有土地生產(chǎn)收益權(quán)。再次，營建土地基本生產(chǎn)設(shè)施的權(quán)利。最后，因征收獲得經(jīng)營期限內(nèi)的補償權(quán)及部分土地增值收益。

1.經(jīng)營集體土地的資格

《中華人民共和國土地管理法》要求土地承包經(jīng)營者必須是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員，依照規(guī)定，集體經(jīng)濟組織外的其他人要想取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)必須經(jīng)過2/3的成員同意。全國人大授權(quán)試點區(qū)域暫?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條和《中華人民共和國擔保法》第三十七條的規(guī)定，即只允許土地承包經(jīng)營權(quán)可被抵押，而無視經(jīng)營主體的變更、變化。這種做法給抵押物的價值評估和處置帶來極大的不便。因此，經(jīng)營權(quán)包含經(jīng)營土地的特許資格，即集體經(jīng)濟組織之外的人取得經(jīng)營權(quán)的同時，就被賦予了經(jīng)營集體經(jīng)濟組織所擁有土地的經(jīng)營資格。賈林青認為，集體經(jīng)濟組織以外的人要想取得農(nóng)村土地經(jīng)營資格，應(yīng)具有適當?shù)慕M織形式。

2.享有土地生產(chǎn)收益權(quán)

此項權(quán)利應(yīng)是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的核心。此項權(quán)利包括獲得利潤自主經(jīng)營、財產(chǎn)不受非法侵犯等權(quán)能。此外，因農(nóng)村土地被征收、營建農(nóng)業(yè)設(shè)施以及其他原因土地價值大幅上漲的，經(jīng)營主體僅可獲得因經(jīng)營權(quán)無法正常行使所帶來的補償賠償。就單純的土地升值收益而言，我們應(yīng)當在集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人之間建立合理的收益分配機制。

3.營建土地基本生產(chǎn)設(shè)施的權(quán)利

農(nóng)田水利設(shè)施一直都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。農(nóng)田水利興建成本大，投資周期長，技術(shù)要求高，因此，普通農(nóng)戶無力進行大型的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。從產(chǎn)權(quán)保護的角度來說，法律應(yīng)當賦予經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的權(quán)能，以確保經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人能夠回收其投資，以激發(fā)其長遠投資的積極性。

四、構(gòu)建經(jīng)營權(quán)抵押的重要問題

(一)明確抵押主體與客體

為了保障試點地區(qū)經(jīng)營權(quán)抵押順利開展，全國人大授權(quán)在試點地區(qū)暫?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條及《中華人民共和國擔保法》第三十七條的條款適用，而上述兩個條款都明確規(guī)定了集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。我們是不是從全國人大的這一做法可以直接得出農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)呢？筆者對此持否定態(tài)度。全國人大在通知文件里說明了暫停法律適用的原因是“為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式”，并沒有確定將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押客體。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變……在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。換言之，中央有意將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出去，保障土地承包經(jīng)營權(quán)的主體不變，放開經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》也明確了這一改革精神，該辦法第二條指明了“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是以承包土地的經(jīng)營權(quán)作抵押”。因此，筆者認為，經(jīng)營權(quán)才是抵押客體，屬于《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十條第七項規(guī)定的內(nèi)容。

既然經(jīng)營權(quán)作為抵押客體，那么抵押權(quán)的效力應(yīng)包括集體土地的經(jīng)營資格、地上農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以及未來土地收益等，如果當事人有特殊約定事項，應(yīng)當適用特殊約定。

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對承包土地的經(jīng)營資格

抵押權(quán)人一旦取得經(jīng)營權(quán)，他當然能占有、使用集體承包土地，并在一定時期內(nèi)享有通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲取相應(yīng)收益的權(quán)利。理論界對此有很大爭議，有人認為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體應(yīng)當是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，高圣平[4]持反對意見。如上文所述，經(jīng)營資格雖以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為載體，但是經(jīng)營權(quán)亦是獨立的權(quán)利，具有獨特的權(quán)能，決不能將二者混淆，否則就違背了國家改革的初衷。

2.地上農(nóng)作物

對于抵押權(quán)的效力是否涉及地上農(nóng)作物，學界有不同的認識[18]。筆者認為經(jīng)營權(quán)的抵押效力當然涉及地上農(nóng)作物。經(jīng)營權(quán)的核心是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，進而賺取利潤，如果把農(nóng)作物排除在抵押權(quán)之外，就會導致經(jīng)營權(quán)價值大大地降低，不利于農(nóng)地融資。農(nóng)作物雖然與土地不存在不可分離的物理關(guān)系，但是它與農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)卻存在不可分割的經(jīng)濟關(guān)系。在理解地上農(nóng)作物能否作為抵押標的物的問題上，我們應(yīng)當認識到地上農(nóng)作物是農(nóng)村土地的附屬物，是經(jīng)營權(quán)的載體，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定，主物轉(zhuǎn)讓的，附屬物應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，所以抵押權(quán)的標的物應(yīng)當包括地上農(nóng)作物。

在明確抵押客體之后，各試點地區(qū)應(yīng)當盡快建立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)評估標準。一項法律制度的成功，需要其他相關(guān)制度的支撐。沒有科學合理的評估規(guī)范和評估標準，承包土地經(jīng)營權(quán)的價值就很難彰顯，進而會影響到抵押權(quán)試點改革。經(jīng)過多年的發(fā)展，城市房屋、土地有詳細、科學的評估辦法，但是農(nóng)村資產(chǎn)評估一直被市場所忽視，經(jīng)營權(quán)的評估更是處于空白狀態(tài)?，F(xiàn)階段農(nóng)村承包土地的價值較低，流轉(zhuǎn)市場尚未形成，農(nóng)村土地的遠期收益價值要遠超承包土地的現(xiàn)時價值，以價值法來確立評估方法和評估準則較為合適。只有抵押權(quán)客體自身的價值得到提升，國家才能盡快從農(nóng)村土地改革中抽身，制度健全、體系完善的經(jīng)營權(quán)交易市場才能建立。

(二)經(jīng)營權(quán)抵押登記

在總結(jié)已有實踐的基礎(chǔ)上，《暫行辦法》規(guī)定了經(jīng)營權(quán)抵押登記的平臺為農(nóng)業(yè)主管部門或試點地區(qū)政府授權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。由于不動產(chǎn)登記機構(gòu)負責全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)權(quán)利登記，在數(shù)年改革中基本實現(xiàn)了登記職能整合和信息平臺統(tǒng)一。筆者認為，未來可以考慮將經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押登記的職能也納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記當中。這樣既能夠保證土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)的登記狀況有序銜接，不至于產(chǎn)生沖突，也可以真正起到公示作用，方便利害關(guān)系人查詢權(quán)利狀態(tài)，明晰風險。

目前，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)正處于試點改革時期，不適宜立即將其與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進行并軌。各試點地區(qū)可以建立臨時登記系統(tǒng)或者委托其他機構(gòu)代為建立登記系統(tǒng)，代其辦理相關(guān)登記事項。天津市在2013年就進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記探索，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施等抵押登記納入到中國人民銀行的動產(chǎn)融資登記系統(tǒng)中,起到了公示抵押物權(quán)屬狀態(tài)的作用。人民銀行為了配合天津市的改革，中國人民銀行征信中心及中征(天津)動產(chǎn)融資登記服務(wù)有限責任公司建立涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押登記系統(tǒng)，代為辦理農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押登記與抵押登記信息查詢業(yè)務(wù)。這種做法是一種有益嘗試，值得其他試點地區(qū)思考和學習。考慮到國家探索將農(nóng)村不動產(chǎn)逐步納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記當中，筆者認為，未來法律明確經(jīng)營權(quán)性質(zhì)之后，也可以將經(jīng)營權(quán)以及經(jīng)營權(quán)抵押納入到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記當中。此外，登記需要明確申請主體和申請要件。參考中征動產(chǎn)融資登記的做法，筆者認為，抵押人和抵押權(quán)人可以自行約定登記主體，另一方負有配合登記的義務(wù)。登記的要件應(yīng)當包括抵押合同、雙方當事人的基本信息和抵押標的物概況描述?！恫莅浮返谒氖l規(guī)定取得土地經(jīng)營權(quán)的第三方可以在取得承包方或者委托代理人書面同意后，向金融機構(gòu)融資擔保。據(jù)此，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押是否需要承包方的書面同意，筆者認為，基于構(gòu)建穩(wěn)定有序的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的目的考量，經(jīng)營權(quán)主體不需要承包方書面同意就可進行抵押登記。

另外需要澄清的問題是經(jīng)營權(quán)抵押是登記生效，還是登記僅能產(chǎn)生對抗善意第三人的效力？筆者認為，經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)采用登記對抗模式，理由如下：首先，經(jīng)營權(quán)抵押的客體是經(jīng)營權(quán)。從《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十條、第一百八十七條和第一百八十八條的內(nèi)容來看，不動產(chǎn)主要采用登記生效模式，動產(chǎn)主要采用登記對抗模式，而經(jīng)營權(quán)不屬于不動產(chǎn)，所以應(yīng)像動產(chǎn)一樣采用登記對抗模式。其次，經(jīng)營權(quán)抵押不同于土地承包經(jīng)營權(quán)，從權(quán)能來看，經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容更側(cè)重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報。因此，相比較土地承包經(jīng)營權(quán)而言，它指向的客體較為復雜，包括所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而不僅僅是土地，這與《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十一條第一款第一項至第三項規(guī)定之財產(chǎn)頗為不同。據(jù)此，筆者認為，采用登記對抗模式更符合《中華人民共和國物權(quán)法》的登記體系和精神內(nèi)涵。

(三)實現(xiàn)方式

抵押的實現(xiàn)方式共有拍賣、變賣以及協(xié)議折價三種。理論界對此有不同意見，季秀平[19]認為，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)方式應(yīng)排斥協(xié)議折價的方式 ，防止銀行等金融機構(gòu)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。在例外情形下，當金融機構(gòu)不是債權(quán)人時，可以采用協(xié)議折價的方式。也有人認為，當前語境下金融機構(gòu)為債權(quán)人，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)不能采取折價的方式，由抵押權(quán)人直接取得土地承包經(jīng)營權(quán), 而只能采取拍賣、變賣的方式。高圣平在接受《法制日報》記者采訪時稱，豐富抵押權(quán)變現(xiàn)方法是關(guān)鍵一環(huán)，他建議引入強制管理的方法。所謂強制管理，是指通過委托他人管理抵押財產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償。筆者認為，在銀行等金融機構(gòu)為債權(quán)人的情況下，通常應(yīng)當采用拍賣、變賣的方式來實現(xiàn)債權(quán)，銀行不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。而且根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的規(guī)定，銀行不能投資于非自用的不動產(chǎn)，也不能向普通企業(yè)投資，所以一般情況下不能采用協(xié)議折價的方式。但在一些情況下可以采用協(xié)議折價的方式：首先，村民小組或者其他農(nóng)戶作為保證人，償還銀行貸款以后，向借款人追償時，可以采用協(xié)議折價的方式。其次，政府成立的專門公司或者擔保公司，清償銀行債務(wù)以后，向借款人追償?shù)?。擔保公司或者政府成立的專門公司不同于商業(yè)銀行不能投資非銀行業(yè)務(wù)，它們都以自有資金進行投資，當然也能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，所以在此情形下也可以采用協(xié)議折價的方式。筆者認為，如果要采用強制管理制度，最好由政府出面設(shè)立托管機構(gòu)，以防止其他主體為了一時利益，不顧農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，竭澤而漁。

五、結(jié) 語

在這場聲勢浩大的改革中，政治家起著引領(lǐng)作用；法學家的歷史任務(wù)是用法律技術(shù)來闡述政策內(nèi)涵，提煉政策所蘊含的法理，構(gòu)建適合政策實施的規(guī)范制度；立法者則需要將政策和法學理論有機融合，運用法律語言呈現(xiàn)政策要義，將政策內(nèi)容融入法律規(guī)制和體系當中。具體到經(jīng)營權(quán)抵押改革，筆者認為，經(jīng)營權(quán)抵押的目的是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民財產(chǎn)收益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展開辟融資途徑。學者要汲取試點地區(qū)的有益經(jīng)驗，拋開學術(shù)偏見，專注于政策落實和問題解決：首先，需要找到經(jīng)營權(quán)的規(guī)范位置，厘清土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。其次，制定邏輯清晰、體系完整、制度規(guī)范的農(nóng)村土地承包法是經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則完善的關(guān)鍵。最后，精準使用立法語言，規(guī)范地表達經(jīng)營權(quán)抵押，才能使得經(jīng)營權(quán)抵押的改革政策真正落到實處，發(fā)揮惠及百姓的作用。