陳楠++楊和焰

【摘 要】在政治、經(jīng)濟發(fā)展的新形勢下，廣東省佛山市南海區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展陷入瓶頸階段，“土地經(jīng)濟”發(fā)展模式呈現(xiàn)出“體制混亂、職責不清、管理缺位”的弊端。伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基層居民身份結(jié)構(gòu)的多元化及利益訴求的多樣化，自上而下的發(fā)展模式逐漸擠壓了基層活力和創(chuàng)造力的發(fā)揮，南海區(qū)“政經(jīng)分離”的推行，為中國的基層治理提供了一條新思路。本文基于合作治理理論來分析廣東南海的“政經(jīng)分離”案例，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)揮政府和社會組織的優(yōu)勢，在公共服務(wù)過程中充分合作，創(chuàng)新基層管理模式。

【關(guān)鍵詞】政經(jīng)分離；合作治理；廣東南海

【中圖分類號】D668 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2017）05-0078-03

在改革開放之初，廣東省佛山市南海區(qū)率先進行體制改革，借助區(qū)位優(yōu)勢，南海區(qū)的社會經(jīng)濟得到迅猛發(fā)展。發(fā)達的集體經(jīng)濟和豐富的人力資源，在為南海進一步發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)的同時，也形成對基層治理模式形成“倒逼”之勢。南海區(qū)的發(fā)展可以看作是中國改革開放的一個縮影，在特定的發(fā)展階段，面對紛繁復雜的新形勢，“體制混亂、職責不清、管理缺位”的管理體制已不能適應現(xiàn)代管理的要求。伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基層居民身份結(jié)構(gòu)的多元化及利益訴求的多樣化，自上而下的發(fā)展模式逐漸擠壓了基層活力和創(chuàng)造力的發(fā)揮。一個社會的治理，根本立足點在于基層，基層管理模式的創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。

南海區(qū)“政經(jīng)分離”的推行，為中國的基層治理提供了一條新思路，本文試從合作治理的視角出發(fā)，分析政府、市場、社會等多元主體如何在南海 “政經(jīng)分離”綜合改革中實現(xiàn)良性互動。

一、合作治理理論綜述

“治理”源自于古希臘語的“引導領(lǐng)航”，原意是指統(tǒng)理、引導或操縱之行動或方式。在治理的各種定義中，全球治理委員會的表述具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是公私機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。[1]

隨著治理理論的發(fā)展和完善，從20世紀80年代到今天，已經(jīng)形成了三種既有邏輯聯(lián)系又有所不同的社會治理模式，分別是參與治理、社會自治和合作治理。如果說參與治理是建立在人人都有濃厚參與熱情的假設(shè)上的，易被現(xiàn)實中的參與冷漠所瓦解的治理模式，那么取而代之的社會自治則因其極具包容性和開放性的特征更易被廣大的民眾接受，成為了最有可能擺脫操縱可能的自我治理。[2]而合作治理理論區(qū)別于另外兩種治理模式本質(zhì)在于從根本上排除任何的政府中心主義取向，其是將社會自我治理這一現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上加以考察的。合作治理是政府為了達成公共服務(wù)的目標而與非政府的、非營利的社會組織，甚至與私人組織和普通公眾開展的、意義更為廣泛的合作。[3]

二、南海政經(jīng)分離合作治理模式分析——基于案例的研究

處于改革前沿陣地的廣東南海，在經(jīng)歷了集體經(jīng)濟股份制和股權(quán)固化的改革后，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活力，帶來農(nóng)村財富的顯著增長，但同時南海農(nóng)村面臨著許多矛盾與困惑：一是“政經(jīng)不分”；二是城鄉(xiāng)二元分割突出；三是農(nóng)民利益導向存在偏差。

為了革除弊端，推動經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，2011年1月，廣東南海以“村改居”拉開“政經(jīng)分離”的改革序幕。根據(jù)部署，南海的農(nóng)村體制綜合改革將按照“村改居”與“政經(jīng)分離”、創(chuàng)新基層黨建與推進公共服務(wù)均等化、村（居）集體經(jīng)濟二次改制三步推進?！罢?jīng)分離”實際上是相對應“政經(jīng)合一”而言，就是把村（居）基層的自治職能與集體經(jīng)濟管理職能分離，具體表現(xiàn)為“五分離”——選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、賬目資產(chǎn)分離、議事決策分離。[4]“五個關(guān)系”分別為：一是“松綁”與“捆綁”的關(guān)系；二是“掌權(quán)”與“放權(quán)”的關(guān)系；三是權(quán)力和監(jiān)督的關(guān)系；四是有為和有位的關(guān)系；五是積極和消極的關(guān)系。

（一）主體多元化下的合作治理

在合作治理過程中，其他社會組織、民間組織、公民參與到社會管理過程中，破除了行政主體的一體性壟斷。在當前社會利益多元化的背景下，公眾的利益訴求也日益多元化。南海區(qū)按照“六個不變”的原則，對符合條件的全部農(nóng)村社區(qū)實行“村改居”，在“村改居”的基礎(chǔ)上，又在擁有集體經(jīng)濟的社區(qū)按照“五分離”的原則實施政經(jīng)分離，促進多元主體參與共治共享，為居民提供高效、便捷、公平的公共服務(wù)。

（1）領(lǐng)導統(tǒng)籌——社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、集體經(jīng)濟組織

在“政經(jīng)分離”前，村居三個組織的架構(gòu)普遍是“黨政經(jīng)”一體，黨政不分、黨經(jīng)不分影響了村居的有效治理和集體經(jīng)濟的健康發(fā)展?！罢?jīng)分離”后，確立了黨組織為領(lǐng)導核心，自治組織為主體，集體經(jīng)濟組織為支撐的組織架構(gòu)。黨組織的領(lǐng)導核心由直接管理村居事務(wù)轉(zhuǎn)為領(lǐng)導和監(jiān)督村居事務(wù)，領(lǐng)導地位得到了更為合適的體現(xiàn)。作為社區(qū)自治組織的村（居）委會回歸到其法定的自治功能定位，依法開展自治管理、社會事務(wù)和公共服務(wù)活動。集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)為專業(yè)化、市場化的經(jīng)濟組織，經(jīng)營管理好集體資產(chǎn)，搞好集體經(jīng)濟收益分配。

（2）分工合作——社區(qū)服務(wù)中心

在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的過程中，南海區(qū)確立了公共設(shè)施及公共服務(wù)的全覆蓋目標。社區(qū)服務(wù)中心正是南海區(qū)在推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的過程中建立起來的，同樣作為村（居）民提供服務(wù)的基層組織，社區(qū)服務(wù)中心在職責上和村居自治組織是相互合作的。社區(qū)服務(wù)中心在村居黨組織和村（居）委會的領(lǐng)導下，承擔政府委托的社會事務(wù)。與村居自治組織相比，社區(qū)服務(wù)中心的資源基本上全部由政府提供，而其也承擔了政府部分社會管理服務(wù)職能。

（3）必要補充——社區(qū)群團組織、社會組織

從功能主義的視角來看，組織之間的功能分化和互補是社會穩(wěn)定運行的有效條件。村居自治組織作為村居范圍內(nèi)的法定自治組織居于自治主體地位，作為村居管理有效補充的社區(qū)群團組織、社區(qū)社會組織及社會組織也發(fā)揮著重要作用。社區(qū)群團組織是我國特色的官方性社會團體，在服務(wù)特殊青少年、婦女等方面具有獨特優(yōu)勢，在新的社會條件下，通過創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，成為社區(qū)自治的有效補充。目前南海的基層社區(qū)共有各類社區(qū)協(xié)會、志愿團體760個，主要是社區(qū)參理事會、鄰里中心等。這些村居基層組織的工作涉及居民生活的方方面面，推進了村居管理服務(wù)科學化。

（4）參與監(jiān)督——社區(qū)參理事會

社區(qū)參理事會是村（居）民、轄區(qū)組織參與社區(qū)建設(shè)的重要平臺，幫助居民協(xié)商、議事。黨組織、居委會、經(jīng)聯(lián)社在政策出臺前，將相關(guān)的內(nèi)容提交參理事會咨詢及征求意見，接著參理事會相關(guān)部委成員聽取民意，討論協(xié)商，提出意見進行反饋，進而作為村居在正式出臺前的參考依據(jù)，使村居組織的決策更加科學有效。在村（居）民參政議政的過程中，促進村居內(nèi)部群體的交流，提高了村（居）民參與水平，最大限度地滿足公眾的利益訴求，妥善協(xié)調(diào)村居內(nèi)部的糾紛矛盾。社區(qū)參理事會能夠有效整合資源。通過邀請各方代表參與其中，積極整合各方資源，形成多元化主體參與社區(qū)管理服務(wù)的新格局，實現(xiàn)村居內(nèi)的互惠共促，共治共享。

（二）權(quán)力分散化下的合作治理

合作治理實現(xiàn)了公共權(quán)力由單向性往多向度的轉(zhuǎn)變，從公共部門轉(zhuǎn)移到社區(qū)、公民組織、私營部門和第三部門?！罢?jīng)分離”前三位一體，混合型管理，村居黨組織被經(jīng)濟利益、宗族勢力和歷史遺留問題綁架，領(lǐng)導地位和功能弱化、異化，容易引發(fā)各種矛盾和腐敗，是農(nóng)村改革發(fā)展的絆腳石。為了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏，南海區(qū)開始探索基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改革，形成了在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下，社區(qū)居委會為自治主體，社區(qū)服務(wù)中心為服務(wù)平臺，社區(qū)經(jīng)濟組織為支撐，社區(qū)群團組織為輔助，社區(qū)社會組織為補充的立體式、全方位的基層治理架構(gòu)。

“三位一體”權(quán)力的分化實現(xiàn)了相互之間的制衡。社區(qū)治理主體由單一主體掌握向多元主體參與轉(zhuǎn)變，形成了黨組織領(lǐng)導下自治組織與經(jīng)濟組織齊頭并進的社區(qū)管理架構(gòu)。按照“政經(jīng)分離”的制度設(shè)計，實行“選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離，財務(wù)資產(chǎn)分離、議事決策分離”的“五分離”。理順了農(nóng)村基層管理體制，規(guī)范村（居）民委員會自治管理職能，政府今后只需扮演好指導者、監(jiān)督者、裁判員的角色，同時也確保了農(nóng)村股民的權(quán)益。

首先，強化了制度建設(shè)，理順了經(jīng)濟組織與自治組織的關(guān)系。政經(jīng)分離通過了自治組織與經(jīng)濟組織“五分離”的制度設(shè)計，明晰了各類組織智能，理順了經(jīng)濟組織與社區(qū)自治組織間的關(guān)系，使得居委會回歸村居自治功能，集體經(jīng)濟組織專管經(jīng)營和分配，形成多元治理格局。

其次，推動了城鄉(xiāng)社區(qū)管理的一體化?！罢?jīng)分離”實施以后，村（居）委會從農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中抽身出來，回歸到自我管理、自我服務(wù)的社區(qū)自治領(lǐng)域中，實現(xiàn)了“村改居”后社區(qū)管理體制向城市社區(qū)的規(guī)范靠攏，推動了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化進程。

（三）機制綜合化下的合作治理

合作治理將單一的行政機制擴展為市場機制、行政機制、志愿公益機制等多方面機制，并且共同發(fā)生作用。管理公共事務(wù)既可以依賴公共機制，也可以通過市場機制、志愿機制等；既可以憑借傳統(tǒng)的政府權(quán)威，也可以通過協(xié)商、對話、合作等手段，實施多重治理和反復互動，以求達到社會管理績效的最大化。

1.行政機制

所謂基層治理，是通過優(yōu)化基層組織結(jié)構(gòu)和運行機制，對基層治理架構(gòu)進行優(yōu)化重構(gòu)，從而推動基層社區(qū)全面發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和基層生產(chǎn)生活的日益多樣化，南海區(qū)的有些基層黨組織沒有及時完成自身結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整，導致傳統(tǒng)功能被弱化和剝離，而新功能尚未形成和確立，領(lǐng)導權(quán)威逐漸弱化。[5]南海區(qū)通過優(yōu)化村居黨組織格局，推動黨組織的全面覆蓋和黨組織管理的規(guī)范化、知識化、精細化，提升了村居黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

第一，構(gòu)建以黨組織為核心的基層領(lǐng)導格局。在實施“政經(jīng)分離”后，南海區(qū)為確保基層黨組織的核心地位，積極強化基層黨組織設(shè)置。黨支部升級為黨總支，基層社區(qū)經(jīng)濟組織和村民小組及“兩新”組織設(shè)立黨支部，使之在組織體系上能夠確保社區(qū)黨總支對社區(qū)各類黨支部的統(tǒng)籌領(lǐng)導。

第二，實現(xiàn)黨組織全面覆蓋基層社區(qū)。一是黨組織覆蓋集體經(jīng)濟組織和村（居）民小組，在經(jīng)聯(lián)社全面建立黨支部黨員由經(jīng)聯(lián)社社委會成員、監(jiān)事會成員、監(jiān)事會成員和村居一級股東代表中的黨員組成，隸屬于村居黨組織領(lǐng)導。目前，南海區(qū)1766個經(jīng)濟社（村民小組）有722個建立了黨支部，占40.9%。二是建立縱橫交錯的黨組織網(wǎng)絡(luò)。南海區(qū)各類經(jīng)濟組織眾多，社區(qū)內(nèi)有大量“兩新”組織，針對這種情況，南海區(qū)擴大黨在基層的社會基礎(chǔ)，延展傳統(tǒng)意義上的黨建范圍，構(gòu)建起了區(qū)域化大黨建格局。[6]三是提高黨組織服務(wù)群眾的能力。面對紛繁復雜的利益糾葛，基層黨組織只有獲得了群眾的廣泛支持，才能夠更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同利益主體，如股東和村民、本地人和外地人之間及各類組織之間的關(guān)系。

2.市場機制

從經(jīng)濟方面來看，農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，市場經(jīng)濟要求實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，參與市場競爭。南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟為社會管理和基層治理帶來了挑戰(zhàn)，主要矛盾是村居不同利益主體之間的利益矛盾。

一是農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織綁架了農(nóng)村黨組織和自治組織。集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生的矛盾糾紛常常綁架基層黨組織和自治組織，甚至影響基層黨組織的威信，不利于黨組織和自治組織職能的正常發(fā)揮，增加了解決矛盾的難度。二是集體經(jīng)濟分配的矛盾動搖了基層治理的根基?！敖?jīng)濟發(fā)展了，老百姓有錢分了，就能夠贏得掌聲；經(jīng)濟落后了，收益下降了，得到的就是罵聲。”利益分配的矛盾使得基層治理的成本大幅提升，也潛在巨大風險。

集體經(jīng)濟如何組織？這是集體經(jīng)濟市場轉(zhuǎn)軌首先要解決的問題。南海結(jié)合農(nóng)村實際，大膽進行創(chuàng)新實踐。一是通過創(chuàng)建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺和集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺，實現(xiàn)資產(chǎn)運營市場化。二是鼓勵、支持經(jīng)濟實力強的村組，將農(nóng)村集體資產(chǎn)評估拍賣，集體經(jīng)濟組織成員按照“有投資，有股份”的原則，自愿購買農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益權(quán)，實行自負盈虧、風險共擔的新型發(fā)展模式。三是規(guī)范組織管理，按照“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理制度。

3.志愿公益機制

村居自治的實現(xiàn)，需要良好的村居氛圍和睦鄰友愛的新型鄰里關(guān)系，南海區(qū)羅村街道從2011年開始建立鄰里中心。同一年，大瀝街道與香港旺角街坊會簽署了友好交流協(xié)議，成立街坊會。這兩個嘗試均是立足于村居，從實際出發(fā)，服務(wù)社群，開展鄰里互助活動。

鄰里中心作為羅村街道在社區(qū)管理體制中的創(chuàng)新，目的在于將陌生人社會變成熟人社會，給街坊提供另一個溫暖的家。羅村街道從2011年開始建設(shè)鄰里中心，迄今為止，已經(jīng)建成8個鄰里中心，已經(jīng)組織開展了慰問探訪、文體活動、社區(qū)講座、志愿活動等活動180多項，吸引了超過1萬余人次參與，激發(fā)了街坊鄰里互助共享的精神。2012年4月24日，大瀝鎮(zhèn)首批的5個街坊會掛牌成立，這是大瀝鎮(zhèn)引進香港基層社會管理模式的一個創(chuàng)舉，也是中國內(nèi)地首個成立街坊會的鎮(zhèn)街。著眼于長遠來講，在社區(qū)和專業(yè)社工機構(gòu)的幫助和督導下，政府將積極引導服務(wù)水平高的街坊會注冊登記為民間組織，并向其購買服務(wù)，有助于推動本土民間組織發(fā)展。

三、結(jié)論與展望

眾多的研究者之所以看好合作治理模式，是因為它更適合新的社會結(jié)構(gòu)對于新秩序的內(nèi)在要求，能夠成為更加科學、民主、合理的社會管理模式。本文結(jié)合侯琦、魏子陽提出的合作治理的三大特征，來研究南海區(qū)“政經(jīng)分離”案例，發(fā)現(xiàn)有效的社會管理模式應該整合各種社會資源，發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢。在我國，社會組織依賴政府，緣于政府的權(quán)威性授予和賦權(quán)。政府處于主導性地位，通過引導、培育社會組織以及培養(yǎng)民眾公民意識，實現(xiàn)合作治理。

社會經(jīng)濟的高速發(fā)展給政府的治理理念和治理能力提出了更高的要求，但是在走向合作社會的過程中，道路并不平坦，會受到傳統(tǒng)行政管理模式路徑依賴的影響，這更加要求我們要有足夠的自信和勇氣，實現(xiàn)中國社會治理的有效變革。

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[責任編輯：褚永慧]