喬姍姍

〔摘要〕近代政府是建立在政治—行政二分的基本框架之上的，政府被設(shè)定為執(zhí)行者角色。政府存在的合法性就是執(zhí)行政治命令以履行有效管理社會(huì)的職能。隨著社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)化進(jìn)程，政府失靈的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。當(dāng)我們追根溯源思考這個(gè)問(wèn)題時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)原因在于政府執(zhí)行者角色已經(jīng)不再適應(yīng)后工業(yè)化社會(huì)的治理需求，政府的存在價(jià)值已不再局限于“回應(yīng)”社會(huì)訴求的層面。面對(duì)社會(huì)其他組織日漸強(qiáng)烈的自治行動(dòng)訴求，合作治理社會(huì)的模式逐漸成形，政府的服務(wù)者角色意識(shí)逐漸覺(jué)醒，政府從執(zhí)行者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型是從本質(zhì)上解決政府失靈問(wèn)題的重要方案。

〔關(guān)鍵詞〕后工業(yè)化；執(zhí)行者；服務(wù)者；政府失靈；合作治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）03-0099-08

角色的概念是社會(huì)心理學(xué)從戲劇舞臺(tái)用語(yǔ)中借用過(guò)來(lái)的，美國(guó)社會(huì)學(xué)家米德（R·H·Mead）和人類(lèi)學(xué)家林頓（R·Linton）較早地把“角色”這個(gè)概念引入到社會(huì)心理學(xué)研究領(lǐng)域。社會(huì)角色是在社會(huì)系統(tǒng)中與一定社會(huì)位置相關(guān)聯(lián)的符合社會(huì)要求的一套個(gè)人行為模式，也可以理解為個(gè)體在社會(huì)群體中被賦予的身份及該身份應(yīng)發(fā)揮的功能。換言之，每個(gè)角色都代表著一系列有關(guān)行為的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)決定了個(gè)體在社會(huì)中應(yīng)有的責(zé)任與行為。由上可知，角色概念一般用于界定于個(gè)體的研究層次，而此處從角色的研究視角來(lái)探討政府，就是指政府被社會(huì)組織所期待的扮演角色?；蛘哒f(shuō)，政府預(yù)期實(shí)現(xiàn)其組織存在的合法性，就必須嚴(yán)格按照社會(huì)為其設(shè)定的預(yù)期角色來(lái)規(guī)范自己的行為。進(jìn)一步而言，在政治—行政二分的理論假設(shè)前提下，政府就被設(shè)定為執(zhí)行政治命令的角色，政府通過(guò)對(duì)社會(huì)的有效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)此角色的詮釋。

一、政治-行政二分：政府“執(zhí)行者”角色的生成

在工業(yè)社會(huì)，政治和行政是公共生活領(lǐng)域的主要組成部分，行政從政治母體中孕育而出，隨著行政學(xué)科的形成和發(fā)展，政治與行政的分化日趨明顯。政治負(fù)責(zé)表達(dá)國(guó)家意志，所以，政治形成了決策者的角色。行政負(fù)責(zé)將政治的決策具體執(zhí)行，所以承擔(dān)起執(zhí)行者的角色?？梢哉f(shuō)，正是政治-行政二分才塑造了決策者和執(zhí)行者的二重角色。在工業(yè)社會(huì)的治理模式中，執(zhí)行者角色由政府來(lái)具體承擔(dān)。從政治的視角而言，政府的執(zhí)行者角色體現(xiàn)在于對(duì)政府績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)就是能否遵循國(guó)家意志、有效率地執(zhí)行政治所制定的政策。具體而言，國(guó)家政治的普遍性訴求是保障社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好而穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。這種政治意志傳達(dá)到政府并由其具體執(zhí)行落實(shí)，政府通過(guò)對(duì)社會(huì)的有效管理以實(shí)現(xiàn)政治意志。因此，政府在履行管理社會(huì)的職能時(shí)，也充分體現(xiàn)了其執(zhí)行者的本色。

（一）政府“執(zhí)行者”角色的理論證成

通過(guò)對(duì)行政學(xué)發(fā)展理論的梳理可以發(fā)現(xiàn)，從威爾遜確立行政學(xué)科伊始，就明確了政府在公共領(lǐng)域中所扮演的執(zhí)行者角色。威爾遜在談及行政學(xué)的主要研究?jī)?nèi)容時(shí)提到，行政的關(guān)鍵問(wèn)題就是要解決政府怎樣能花費(fèi)少但是效率高?！?〕威爾遜顯然把行政學(xué)放置在了一門(mén)技術(shù)科學(xué)的地位，換句話說(shuō)，政府的關(guān)鍵職責(zé)就是如何加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、提升技術(shù)能力，以保證更好更迅速地執(zhí)行政治決策、實(shí)現(xiàn)國(guó)家意義。至于政策是否符合社會(huì)現(xiàn)狀、是否能夠有效解決社會(huì)問(wèn)題、甚至政策的執(zhí)行可能會(huì)加劇社會(huì)問(wèn)題的惡化等等諸如此類(lèi)的價(jià)值層面的問(wèn)題，都不在行政的考慮范圍之內(nèi)，也不存在行政的職責(zé)之內(nèi)。根據(jù)威爾遜這種理念建立起來(lái)的政府理所當(dāng)然的是一種純粹形式化和專(zhuān)業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，它的職能就是執(zhí)行政治所確定的政策，效率成為這種執(zhí)行政策活動(dòng)的主要目標(biāo)。

古德諾在威爾遜理論的基礎(chǔ)之上對(duì)政治與行政的關(guān)系進(jìn)行了更加深入的探討，他認(rèn)為，兩者之間更多的應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)關(guān)系。政府的職責(zé)是執(zhí)行政治決定，在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中有時(shí)又會(huì)擔(dān)負(fù)起表達(dá)國(guó)家意志的責(zé)任，但是這種表達(dá)僅僅體現(xiàn)在具體行政活動(dòng)的細(xì)節(jié)之中。當(dāng)然，國(guó)家及立法部門(mén)作為表達(dá)政治意志的主要機(jī)構(gòu)，名義上只是負(fù)責(zé)表達(dá)國(guó)家意志，但是實(shí)際操作中它們有時(shí)也會(huì)執(zhí)行政策、法規(guī)。在這里可以看到，如果說(shuō)威爾遜是對(duì)政治—行政二分做了框架性界定的初步工作的話，那么古德諾已經(jīng)把行政工作如何具體表達(dá)國(guó)家意志進(jìn)行了細(xì)化的考量，也就是開(kāi)始思考政治—行政二分具體化的實(shí)踐路徑。古德諾在對(duì)政治與行政二分的實(shí)踐方式考察中，雖然觀察到并不能對(duì)兩者進(jìn)行完全涇渭分明的劃分，但是，他仍然只是在二分法的框架之下協(xié)調(diào)政治與行政的關(guān)系，行政的主要任務(wù)依然是執(zhí)行政策。

20世紀(jì)70年代興起的新公共行政運(yùn)動(dòng)從表面上來(lái)看，是對(duì)羅斯福新政之后的行政進(jìn)行全面的反思，實(shí)質(zhì)則是企圖重新解決政治與行政的關(guān)系問(wèn)題。新公共行政運(yùn)動(dòng)提出建立起高級(jí)文官制度，通過(guò)一個(gè)法案確定高級(jí)文官的地位，增強(qiáng)任命官員數(shù)量和民選官員數(shù)量。新公共行政運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有撼動(dòng)二分法的基本框架，只是從量化的視角提出了一系列具體的對(duì)策，以期望對(duì)政治與行政的關(guān)系做出策略性調(diào)整。80年代新公共行政走向了沉寂，新公共管理運(yùn)動(dòng)的時(shí)代開(kāi)始興起，新公共管理運(yùn)動(dòng)無(wú)非也是在權(quán)力如何行使的問(wèn)題展開(kāi)討論，只是新公共管理運(yùn)動(dòng)選擇了不同于新公共行政的路徑對(duì)政府行政模式加以調(diào)整，即借鑒了企業(yè)管理的方式運(yùn)用于政府行政工作中，但仍未脫離二分法的基本思路。

到90年代中期，新公共管理運(yùn)動(dòng)就受到了尖銳的批判，一種是新公共行政運(yùn)動(dòng)再度興起對(duì)其發(fā)起挑戰(zhàn)，一種是后現(xiàn)代主義對(duì)行政的重新解讀。然而，這兩種理論并未找到合適的行政實(shí)踐路徑，通過(guò)對(duì)行政學(xué)經(jīng)典理論的分析，從某種角度上而言，西方的理論基本沒(méi)有脫離過(guò)政府作為執(zhí)行者的這個(gè)基本元理論框架。這一點(diǎn)在西方學(xué)者們自己的理論自覺(jué)反思中也有所體現(xiàn)，在1946年，弗里茨·馬克斯（Fritz Morstein Marx）主編的一本影響頗為深遠(yuǎn)的文集式教科書(shū)——《公共行政的要素》的開(kāi)篇中，維格（Jhon A.Vieg）列舉了公共行政的三大要素：“（1）與立法部門(mén)的有效關(guān)系（私人行政中是和董事會(huì)）；（2）行政首長(zhǎng)及其幕僚將立法部門(mén)制定的政策轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行方案的能力；（3）履行執(zhí)行職能的人贏得下屬支持，以有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。歸納起來(lái)，這三大要素就是execution，administration與 management?！?〕這三個(gè)詞語(yǔ)的意思不是完全分立的關(guān)系，但是，它們彼此卻代表了不同的意思。第一個(gè)詞語(yǔ)是指政府遵循國(guó)家意志執(zhí)行的意思；第二個(gè)詞語(yǔ)包含了行政人員具體執(zhí)行所應(yīng)具備的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的意蘊(yùn)；第三個(gè)詞語(yǔ)則是描繪了政府內(nèi)部對(duì)行政人員管理的現(xiàn)狀。通過(guò)考察政府的這三大要素，我們可以認(rèn)識(shí)到，行政基本就是意味著政策的執(zhí)行。

（二）政府在社會(huì)管理實(shí)踐中的“執(zhí)行者”角色體現(xiàn)

當(dāng)學(xué)者們思考工業(yè)社會(huì)及其行政的建構(gòu)問(wèn)題時(shí)，都需要植根于現(xiàn)實(shí)的生活世界。同理，威爾遜提出政治與行政二分也是為了解決當(dāng)時(shí)西方黨爭(zhēng)過(guò)程中行政權(quán)力被濫用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，由于執(zhí)政黨的頻繁更換從而導(dǎo)致社會(huì)的政策也隨之變動(dòng)，民眾的生活因此而變得動(dòng)蕩，社會(huì)因?yàn)辄h爭(zhēng)而陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)。為了解決政治不穩(wěn)從而導(dǎo)致社會(huì)混亂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，威爾遜提出了政治與行政由兩支不同的隊(duì)伍組成的思想?！芭淼?tīng)栴D法案”則是在解決“黨爭(zhēng)”問(wèn)題方面做出了實(shí)踐安排，《1883年彭德?tīng)栴D聯(lián)邦文官法》成為美國(guó)文官制度中實(shí)行功績(jī)制的基本法，是美國(guó)文官制度由政黨分贓制轉(zhuǎn)為功績(jī)制的法律依據(jù)，并在現(xiàn)實(shí)對(duì)政務(wù)官與事務(wù)官進(jìn)行了分離，從社會(huì)實(shí)踐的層面確定了政府扮演執(zhí)行者角色的理論。特別是馬克斯·韋伯所創(chuàng)建的官僚制組織理論，為行政實(shí)踐提供了實(shí)體性支持，使得政府的執(zhí)行者角色在現(xiàn)實(shí)的治理過(guò)程中成為切實(shí)發(fā)揮作用的治理力量。

政府充分體現(xiàn)了執(zhí)行者的本質(zhì)，即通過(guò)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)來(lái)有效管理社會(huì)。威爾遜曾這樣界定政府的職能，所謂行政就是執(zhí)法為公，也就是具體細(xì)化了的事務(wù)性行為?！?〕政府為了行使有效率管理社會(huì)的職責(zé)，也發(fā)展出自己的一套管理社會(huì)的思維邏輯。政府為了使得社會(huì)能夠自覺(jué)遵守它所指定的規(guī)章制度，工業(yè)社會(huì)的政府總是非常樂(lè)意去自己花費(fèi)或鼓勵(lì)興辦學(xué)校，通過(guò)學(xué)校的教育和培訓(xùn)，把這種遵循社會(huì)規(guī)則的思路轉(zhuǎn)變?yōu)樯线M(jìn)心、責(zé)任心和忠誠(chéng)度塑造學(xué)生。這時(shí)政府的社會(huì)管理方式已經(jīng)通過(guò)一種潛移默化的形式被社會(huì)所接受，政府具有控制性意蘊(yùn)的社會(huì)管理模式和行為邏輯，則以一種合理化的形式呈現(xiàn)出來(lái)。政府本身所扮演的是價(jià)值祛魅的執(zhí)行者角色，因此，不能用價(jià)值教化的形式來(lái)教導(dǎo)社會(huì)中的民眾按照政府所制定的制度行事，但是，政府通過(guò)此種形式使得社會(huì)能夠順從政府對(duì)社會(huì)的規(guī)制，政府以?xún)r(jià)值中立的執(zhí)行者角色實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的有效管理實(shí)踐。

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)的管理似乎深入到了社會(huì)生活的每個(gè)方面，學(xué)者對(duì)政府“無(wú)所不管”的狀態(tài)也有所探討。迪莫克認(rèn)為，政府需要面對(duì)民眾具體的生活問(wèn)題，如教育、醫(yī)療、住房、食品保障等具體而瑣碎的問(wèn)題。也正是由于此，我們生活的所有方面總是無(wú)處不閃爍著政府的影子，“有問(wèn)題找政府”的觀念童叟皆知、無(wú)人不曉?！?〕政府職能的完備性似乎已經(jīng)讓人們看不到政治的蹤跡，甚至有了行政國(guó)家的說(shuō)法，可以說(shuō)，政府成為維持社會(huì)運(yùn)作的必需品。隨著社會(huì)發(fā)展的需要，政府職能也經(jīng)歷了一個(gè)變遷進(jìn)程。從最初的“守夜人”，僅僅提供簡(jiǎn)單的公共物品，到無(wú)所不包的凱恩斯干預(yù)主義的全面復(fù)蘇。保護(hù)職能和干預(yù)職能，就預(yù)示著政府的管轄范圍基本攘括了社會(huì)生活的所有方面。說(shuō)明社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致對(duì)政府的依賴(lài)性更強(qiáng)了，政府的管轄范圍似乎囊括了社會(huì)生活的方方面面。這向我們預(yù)示著，政府已經(jīng)不可能停留在單純的執(zhí)行者角色了，政府的執(zhí)行者角色儼然已經(jīng)無(wú)法有效解決社會(huì)問(wèn)題。

二、后工業(yè)化給政府傳統(tǒng)角色帶來(lái)的挑戰(zhàn)

在工業(yè)社會(huì)發(fā)展到頂峰之時(shí)，也是工業(yè)社會(huì)已經(jīng)無(wú)路可走之時(shí)，一種新的社會(huì)形態(tài)開(kāi)始出現(xiàn)。準(zhǔn)確的說(shuō)，丹尼爾·貝爾第一個(gè)提出了這個(gè)概念，他認(rèn)為后工業(yè)社會(huì)是工業(yè)社會(huì)各種趨勢(shì)的繼續(xù)?！?〕后工業(yè)社會(huì)成為繼工業(yè)社會(huì)之后的一種嶄新的歷史時(shí)期，為我們帶來(lái)了截然不同的生產(chǎn)模式、生活方式以及社會(huì)結(jié)構(gòu)。最為關(guān)鍵的是，后工業(yè)化社會(huì)改變了人們之間的社會(huì)關(guān)系，也正是這種社會(huì)關(guān)系的改變才帶來(lái)了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)型。后工業(yè)化是在工業(yè)化之后的另一場(chǎng)新的運(yùn)動(dòng)，全球化、后工業(yè)化的社會(huì)生成了高度復(fù)雜性和高度不確定性新的基本特征。

（一）全球化、后工業(yè)化背景下的政府角色挑戰(zhàn)

目前研究者們已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新進(jìn)程，但是有關(guān)這個(gè)進(jìn)程的命名還存在爭(zhēng)議，后工業(yè)化社會(huì)是一個(gè)較為普遍接受的概念。后工業(yè)化意味著我們并沒(méi)有建成的社會(huì)形態(tài)，是一個(gè)工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。所以，有關(guān)后工業(yè)化社會(huì)的研究也只能說(shuō)是對(duì)將來(lái)的一個(gè)預(yù)測(cè)。一般認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代起人類(lèi)社會(huì)就開(kāi)始逐漸進(jìn)入了后工業(yè)化的歷史進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)化是后工業(yè)化社會(huì)的一個(gè)關(guān)鍵特征，網(wǎng)絡(luò)化意指全球變成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)化的概念不能局限在局域網(wǎng)的范疇之中進(jìn)行理解。網(wǎng)絡(luò)化意味著沒(méi)有任何網(wǎng)結(jié)存在的去中心結(jié)構(gòu)，從技術(shù)上看，目前尚未形成真正的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即使是也僅僅是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的初級(jí)形態(tài)。在后工業(yè)社會(huì)背景中，世界的整體形態(tài)是平的，而工業(yè)社會(huì)的平等是建立在中心—邊緣結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。政府作為執(zhí)行者享有管理社會(huì)的權(quán)力，那么政府就是社會(huì)生活格局的中心。但是，在后工業(yè)化社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中，人們的生活實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)的平等，每個(gè)人都既是信息的發(fā)布者又是信息的接受者，政府和社會(huì)的信息對(duì)稱(chēng)足以撼動(dòng)政府的中心地位，因?yàn)?，信息的共享使得政府喪失了?duì)社會(huì)進(jìn)行管理的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)政府與社會(huì)以平等的姿態(tài)共同開(kāi)展社會(huì)治理時(shí)，政府已經(jīng)不能以照章辦事的模式來(lái)強(qiáng)行要求社會(huì)必須遵循它的管理。政府執(zhí)行者角色存在的根基就是依據(jù)規(guī)則管理社會(huì)，存在基石已經(jīng)不再牢固，政府的執(zhí)行者角色扮演也就不再適合后工業(yè)化社會(huì)的背景。

人類(lèi)社會(huì)處在從未經(jīng)歷過(guò)的后工業(yè)化和全球化進(jìn)程中，跨國(guó)企業(yè)和國(guó)際組織的崛起都體現(xiàn)了一個(gè)共同性，就是全球化的興起。全球化是不同于資本主義世界化的進(jìn)程，從脫域化意義上看，資本主義世界化與全球化是形似的，資產(chǎn)階級(jí)的民主理念等普世價(jià)值征服了全世界，稱(chēng)之為資本主義的世界化。全球化不是從屬于“征服”的需要，不是把資產(chǎn)階級(jí)歷史形態(tài)和制度通過(guò)暴力、資本征服的方式將其強(qiáng)加于全世界。全球化是對(duì)多元文化、差異的包容，承認(rèn)差異、承認(rèn)多元性，由追求同一性到承認(rèn)多元化，是話語(yǔ)的轉(zhuǎn)向。早在20世紀(jì)的60、70年代時(shí)，思想家們就提出了這個(gè)理論的轉(zhuǎn)向，最為典型的體現(xiàn)就是差異承認(rèn)思潮的興起。馬克思認(rèn)為可以通過(guò)斗爭(zhēng)戰(zhàn)勝差異，黑格爾論證了調(diào)和差異。而哈貝馬斯已經(jīng)開(kāi)始了話語(yǔ)的轉(zhuǎn)向，提到了包容差異，哈貝馬斯在承認(rèn)差異的前提下，論證了主體的選擇和包容他者的思想。然而，包容差異、多元化與執(zhí)行者的同一性和一元化的基本特征是存在張力的，執(zhí)行者角色的政府要求制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量現(xiàn)實(shí)生活的是非。但是，承認(rèn)差異就意味著沒(méi)有恒定所有人行為的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)，而是要根據(jù)實(shí)際社會(huì)場(chǎng)景進(jìn)行靈活的判斷，顯然這種行為方式與執(zhí)行者的行為思路是不相符的。

后工業(yè)化和全球化社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性特征。隨著目前人們的全球化流動(dòng)和虛擬網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，人類(lèi)從陌生人社會(huì)進(jìn)入了匿名社會(huì)。因?yàn)椋S著各個(gè)國(guó)家人群的大幅度流動(dòng)，每個(gè)地區(qū)的文化認(rèn)知和社會(huì)體制有所不同，一個(gè)地區(qū)的身份在其他地區(qū)就不再具備意義，長(zhǎng)此以往人們的身份標(biāo)志就逐漸被取消了。網(wǎng)絡(luò)則改變了人們的溝通模式，人與人的溝通進(jìn)入了一個(gè)匿名交流的時(shí)代。進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，社會(huì)的流動(dòng)性區(qū)域越來(lái)越大，距離的“近與遠(yuǎn)”增加了社會(huì)的不確定因素?！吧钤谕耆吧牡胤揭馕吨幱诼闊┲小蚨枰獧C(jī)靈、活絡(luò)、機(jī)敏或勇氣，需要學(xué)會(huì)別的地方用不著的陌生的清規(guī)戒律，需要通過(guò)危險(xiǎn)的嘗試和常常是代價(jià)昂貴的錯(cuò)誤來(lái)掌握它們?！薄?〕而之所以是“危險(xiǎn)的嘗試”，其根本原因就是后工業(yè)化的高度復(fù)雜性和高度不確定性特征的凸顯。

（二）“執(zhí)行者”角色政府不適應(yīng)高度復(fù)雜的社會(huì)特征

從20世紀(jì)后期開(kāi)始，人類(lèi)從工業(yè)社會(huì)進(jìn)入了后工業(yè)化社會(huì)，社會(huì)的高度不確定性和高度復(fù)雜性特征凸顯。社會(huì)不確定性因素的激增使政府事務(wù)日益增多，隨著政府職能的擴(kuò)張，政府不再是有限的政府。由于社會(huì)上各個(gè)階層、群體、個(gè)體，其利益和偏好不同，他們之間的矛盾甚至沖突時(shí)有發(fā)生。如果指望設(shè)計(jì)一套包羅萬(wàn)象的政策、計(jì)劃、方針，就可以兼顧所有階層、群體、個(gè)體的利益的偏好，化解他們之間所有的矛盾和沖突。不僅絕無(wú)可能，甚至有出現(xiàn)“惡法”的風(fēng)險(xiǎn)。加之社會(huì)各階層的利益矛盾沖突日益復(fù)雜化，導(dǎo)致各類(lèi)公共突發(fā)事件層出不窮，國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居面對(duì)著極大的挑戰(zhàn)，面對(duì)這些民眾最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，政府總是疲于應(yīng)付而回應(yīng)性不足。事實(shí)證明，引發(fā)重大社會(huì)政治影響，造成損失巨大的突發(fā)事件絕大部分都是由于私人領(lǐng)域方面的政策首先出了問(wèn)題，再加上政府規(guī)制疏漏，從而導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)造成極為惡劣影響事件的發(fā)生。產(chǎn)業(yè)革命和科技革命給人類(lèi)帶來(lái)了由于實(shí)踐異化而產(chǎn)生的負(fù)面后果——全球生態(tài)環(huán)境的日益惡化和人的個(gè)體心態(tài)的嚴(yán)重?fù)p害?！?〕

高度復(fù)雜性使得政策的滯后性更為嚴(yán)重，面對(duì)變化的社會(huì)，政府沒(méi)有可以對(duì)照?qǐng)?zhí)行的預(yù)期制定的政策法規(guī)。政治決策就是對(duì)民眾意見(jiàn)匯總和提煉，行政執(zhí)行的則是踐行政治制定的政策方針。民主是為了闡述民眾參與社會(huì)治理、享有社會(huì)權(quán)利的形式，民主起源于希臘的城邦管理，指擁有公民權(quán)的民眾對(duì)每一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)都有管理權(quán)和決策權(quán)，這是古典民主的概念，是古希臘對(duì)于民主的解釋。但是，在國(guó)家主義的社會(huì)治理模式中體現(xiàn)了民主的一種新的概念，意味著公民及其組織有權(quán)利要求和監(jiān)督政府盡職盡責(zé)地管理每一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，同時(shí)有能力追求權(quán)力、財(cái)富和承認(rèn)等個(gè)性化的價(jià)值?！?〕在這種民主觀念的認(rèn)知之下，政府被視為理所應(yīng)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)管理的唯一主體，政府對(duì)社會(huì)管理的具體體現(xiàn)為供給公共服務(wù)，執(zhí)行公共政策。

福克斯和米勒的循環(huán)民主提到，社會(huì)的問(wèn)題先轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題才能進(jìn)入決策，經(jīng)過(guò)復(fù)雜的決策程序中形成法案，成型的法案再交給政府去執(zhí)行?！?〕在這個(gè)循環(huán)圈中，產(chǎn)生了社會(huì)問(wèn)題解決的時(shí)滯性。不僅如此，還要考慮兩種情況：第一種情況是不是所有社會(huì)問(wèn)題都轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題，一般而言，問(wèn)題比較嚴(yán)重或者具有較大范圍的普遍性，才會(huì)轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題，然后進(jìn)入決策者的視野，才為這個(gè)社會(huì)解決尋求政策方案。第二，這個(gè)循環(huán)過(guò)程需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間，時(shí)間成本過(guò)大導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題可能已經(jīng)演化得較為嚴(yán)重了，社會(huì)為這個(gè)問(wèn)題付出高昂的代價(jià)。單純從政府與社會(huì)的關(guān)系而言，政府與社會(huì)的相輔相成關(guān)系更多體現(xiàn)為管理與被管理，甚至還可能是控制與被控制的關(guān)系。從社會(huì)治理體系中來(lái)看政府，政府的行政權(quán)處于社會(huì)治理前沿，具有日常性的特征，直接每時(shí)每刻與社會(huì)打交道，立法權(quán)在背后，但是這個(gè)權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制。而政府定位在行政執(zhí)行的角色，往往專(zhuān)注于政策執(zhí)行的效率，行政人員怎樣才能盡快、盡好地執(zhí)行政策是他們的主要任務(wù)。因此，主要關(guān)注政策執(zhí)行的科學(xué)與技術(shù)的政府遠(yuǎn)離了政治性。政府沒(méi)有政治意識(shí)，無(wú)論政策是否能夠治愈現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府都會(huì)通過(guò)政策分析來(lái)領(lǐng)悟政策精神，按照政策規(guī)定準(zhǔn)確地去執(zhí)行。但是后工業(yè)化社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，政策要求具有統(tǒng)一性和普遍性，國(guó)家政策不需要考慮各個(gè)方面的差異，甚至要抹除差異?？墒乾F(xiàn)實(shí)是多變的，政策往往跟實(shí)際是不一致的，但是政府不允許根據(jù)社會(huì)具體情況來(lái)做出反應(yīng)，政府只能根據(jù)政策僵化執(zhí)行。如果大量的政策假定場(chǎng)景與實(shí)際情況不一致，量變引起質(zhì)變，長(zhǎng)此以往就會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾。

總之，隨著后工業(yè)化社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性因素越來(lái)越多，政策的可調(diào)控范圍就越來(lái)越大。而具體調(diào)控的量度則掌握在政府手里，執(zhí)行角色的政府更重視效率的實(shí)現(xiàn)，則可能會(huì)忽視社會(huì)各階層的公平。這樣效率在宏觀意義上也會(huì)受到?jīng)_擊，效率和公平構(gòu)成一對(duì)矛盾。政府在執(zhí)行過(guò)程中很難兼顧所有階層的利益，結(jié)果政府就只能疲于奔命，限于被動(dòng)應(yīng)付的局面，還會(huì)引起社會(huì)的不滿，執(zhí)行者角色的政府在社會(huì)管理領(lǐng)域的缺陷就會(huì)暴露得十分明顯。

三、政府角色重塑：由“執(zhí)行者”到“服務(wù)者”

后工業(yè)化社會(huì)是網(wǎng)絡(luò)普及的時(shí)代，民眾的個(gè)體意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，人們的溝通、對(duì)話方式正在經(jīng)歷一場(chǎng)巨變，隨著網(wǎng)絡(luò)“微時(shí)代”的情感價(jià)值表達(dá)出現(xiàn)。民眾開(kāi)始強(qiáng)烈感知到自我主觀感受的存在，可作為執(zhí)行者的政府仍然以“照章辦事”的行為方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，民眾被理解為一種客觀被動(dòng)的施政對(duì)象，政府對(duì)客觀現(xiàn)象的理解高于或超越了民眾體驗(yàn)和民眾感知等主體現(xiàn)實(shí)?？陀^化、工具性和理性化取向的公共行政對(duì)后工業(yè)化社會(huì)中的復(fù)雜現(xiàn)象理解非常匱乏，況且隨著社會(huì)民眾自治意識(shí)的興起，民眾逐漸不再滿足停留在表達(dá)問(wèn)題的層次，他們開(kāi)始展開(kāi)社會(huì)自治的行動(dòng)。大量非政府組織的興起、微博問(wèn)政的出現(xiàn)、社區(qū)自治的萌生，便已經(jīng)證明了社會(huì)自治現(xiàn)象已經(jīng)呈現(xiàn)星星之火可以燎原之勢(shì)，民眾被動(dòng)服從政策的局面開(kāi)始興起。

（一）合作治理模式下政府的未來(lái)角色：“服務(wù)者”

在個(gè)性化、多元化和網(wǎng)絡(luò)化興起的后工業(yè)化社會(huì)，隨著非政府組織的興起，那些曾經(jīng)一度陷入沉寂的志愿組織一度獲得了廣泛的行動(dòng)空間，社會(huì)自治組織力量的崛起撼動(dòng)了政府作為社會(huì)唯一管理主體的地位。政府行為不再只對(duì)國(guó)家的政治命令負(fù)責(zé)，政府的行為已經(jīng)曝光在社會(huì)其他組織眼前，政府不僅僅只接受?chē)?guó)家對(duì)其執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，所謂的政治與行政二分已經(jīng)喪失了其生存土壤。也就是說(shuō)，政治—行政二分認(rèn)知模式所形成的政府管理社會(huì)的模式勢(shì)必要被時(shí)代所拋棄，一種全新的政府與其他社會(huì)組織合作治理社會(huì)的模式正逐漸形成。在合作治理模式下，需要對(duì)政府角色重新定位。伴隨著社會(huì)其他組織“治權(quán)”范圍的擴(kuò)張，國(guó)家的“治權(quán)”開(kāi)始收縮。但是，這并不意味著從事執(zhí)行的政府的“治權(quán)”也進(jìn)一步縮小。恰恰相反，政府的自主性的決策空間卻有所增加。因?yàn)椋m然社會(huì)逐漸擁有了實(shí)質(zhì)的社會(huì)治理權(quán)力，但是，單憑社會(huì)組織的一己之力還尚且不能開(kāi)展社會(huì)治理工作，社會(huì)組織需要政府的合作和引導(dǎo)才能有效地展開(kāi)自治活動(dòng)。如果政府還停留在行政層面的執(zhí)行者角色，就意味著社會(huì)的治理仍然需要聽(tīng)命于國(guó)家的政治決策，這顯然與“自治”的理念相違背。所以，從公共領(lǐng)域而言，為了適應(yīng)社會(huì)自治的訴求，政府只能由被動(dòng)的執(zhí)行者角色演變成積極、主動(dòng)的服務(wù)者，服務(wù)和引導(dǎo)社會(huì)其他組織開(kāi)展良性自治行動(dòng)。

以上在對(duì)后工業(yè)化社會(huì)考察的基礎(chǔ)上，將政府的未來(lái)角色定位在服務(wù)者應(yīng)有兩個(gè)方面的原因。第一，社會(huì)自治需求要求政府角色定位為服務(wù)者。社會(huì)自治組織的合作治理訴求，要求政府必須對(duì)本身形式做出相應(yīng)改變以適合社會(huì)治理需求?；蛘哒f(shuō)，政府的行政不僅僅局限于公共領(lǐng)域框架，行政不能只對(duì)政治負(fù)責(zé)，只承擔(dān)執(zhí)行的任務(wù)，需要把政府放置在政治部門(mén)和社會(huì)其他組織的互動(dòng)中去解決社會(huì)問(wèn)題的地位。那么在政府與社會(huì)其他組織互動(dòng)過(guò)程中，最能體現(xiàn)政府在合作中的價(jià)值的是服務(wù)于社會(huì)自治，為社會(huì)自治創(chuàng)造條件，基于此，政府的未來(lái)角色可以定義為服務(wù)者。第二，合作治理體系的公開(kāi)性特征決定了政府的服務(wù)者角色。政府需要對(duì)合作治理體系中的其他部門(mén)負(fù)責(zé)，政府在公共領(lǐng)域和公共生活方面是對(duì)民眾開(kāi)放的。與政治的開(kāi)放性不同的是，行政的開(kāi)放不是把各種因素納入行政主體中來(lái)，而是讓行動(dòng)以及支持行動(dòng)的各種因素面向行政體系之外的公開(kāi)。在此意義上，開(kāi)放性實(shí)際上完全是一個(gè)公開(kāi)性的問(wèn)題了。真正實(shí)現(xiàn)這種公開(kāi)性的關(guān)鍵就是政府能夠以平等的心態(tài)展開(kāi)合作，那么只有服務(wù)者的姿態(tài)才能擁有平等的心理，而非高高在上的管理者心態(tài)。以此類(lèi)推，也只有具有服務(wù)者心態(tài)的政府才能具備對(duì)社會(huì)其他組織負(fù)責(zé)的意識(shí)，而非管理者的責(zé)任推諉意識(shí)。

總之，角色這個(gè)概念本身就不能具體化，因此，服務(wù)者也只能是對(duì)政府未來(lái)形象一種抽象描述。對(duì)于服務(wù)者角色的政府而言，政府的主要職能不再是單純對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，政府的主要職能是服務(wù)于社會(huì)自治行動(dòng)，政府通過(guò)提供政策、法律環(huán)境為整個(gè)社會(huì)自治提供服務(wù)。新的社會(huì)背景要求政府從執(zhí)行者角色向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)型，但是這并非意味著政府喪失了管理社會(huì)的職能，而是政府重心職能的轉(zhuǎn)移，政府的重心職能從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，寓管理于服務(wù)之中，變控制導(dǎo)向到引導(dǎo)導(dǎo)向。

（二）政府組織的內(nèi)生訴求：重塑“服務(wù)者”角色

由前述論證可知，由于后工業(yè)化社會(huì)興起導(dǎo)致社會(huì)治理模式變更的外在因素引發(fā)了政府角色的轉(zhuǎn)變，其實(shí)，政府為了維持組織本身存在的合理性，也促進(jìn)了政府的角色轉(zhuǎn)型。工業(yè)社會(huì)政府存在的合法性是為了執(zhí)行政治性的政策，以專(zhuān)業(yè)和理性的態(tài)度展開(kāi)社會(huì)管理。后工業(yè)化社會(huì)中政府存在的價(jià)值在于能夠服務(wù)于社會(huì)其他組織展開(kāi)理性而有序的自治活動(dòng)，因此，從組織存在合法性和合理性角度而言，政府自身提出了角色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生訴求。

政府成為合作治理行動(dòng)中的一員，它的作用在于引導(dǎo)和服務(wù)于社會(huì)實(shí)現(xiàn)理性自治。從這個(gè)意義上而言，為了適應(yīng)合作治理社會(huì)的新模式，政府的“服務(wù)者”意識(shí)覺(jué)醒。這種“服務(wù)者”意識(shí)不僅僅意味著增加或完善了政府的公共服務(wù)職能，而是政府模式的根本性轉(zhuǎn)變。因?yàn)?，作為“?zhí)行者”角色的政府存在的價(jià)值有兩個(gè)方面，對(duì)于國(guó)家而言，能夠?qū)?guó)家政治制定的政策執(zhí)行落實(shí)；對(duì)于社會(huì)而言，通過(guò)執(zhí)行政策，能夠?qū)ι鐣?huì)實(shí)現(xiàn)有序的管理。在這個(gè)管理的過(guò)程中，公共服務(wù)作為政府眾多職能的一部分。但是，“服務(wù)者”角色政府的存在價(jià)值則完全不同，政府作為“服務(wù)者”所面對(duì)的是有能力和權(quán)力展開(kāi)自治的社會(huì)，社會(huì)不再需要政府以照章辦事的行為模式展開(kāi)管理。但是，由于社會(huì)中非政府組織的能力有限，需要政府以“服務(wù)者”的姿態(tài)協(xié)調(diào)和引導(dǎo)社會(huì)其他組織展開(kāi)理性和有條不紊的自治行動(dòng)。因此，政府的“服務(wù)者”角色不在于單純的執(zhí)行和管理，而在于引導(dǎo)和服務(wù)于社會(huì)其他組織理性參與社會(huì)合作治理。

從社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐而言，我們是在工業(yè)社會(huì)的政府建構(gòu)中斷的地方，提出了政府從“執(zhí)行者”角色向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變的構(gòu)想，政府的“服務(wù)者”角色重塑意味著一種全新的社會(huì)治理模式的建構(gòu)，從屬的是一個(gè)更高層次的歷史邏輯。它不從屬于西方政府法治的邏輯，在西方理論演進(jìn)中找不到它產(chǎn)生的任何邏輯，是人類(lèi)走向全球化、后工業(yè)化社會(huì)進(jìn)程中，由于政府承擔(dān)的社會(huì)治理面臨失靈問(wèn)題的特定背景下，促使政府萌生了“服務(wù)者”角色的意識(shí)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，全球的政府都開(kāi)始了各種改革，可是30年的改革也并未找出政府失靈的根本原因，最后，政府改革自身也失靈了。其實(shí)，根本原因是政府建立是從原子化的個(gè)人出發(fā)的，改革只能從局部調(diào)整，政府的“執(zhí)行者”角色沒(méi)有從根本性上得以觸動(dòng)。結(jié)果人類(lèi)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，根本性問(wèn)題沒(méi)有得到認(rèn)識(shí)，思維被工業(yè)社會(huì)意識(shí)形態(tài)限定，致使對(duì)政府的改造總是找不到正確的方向。

可見(jiàn)，無(wú)論社會(huì)需求還是政府自身內(nèi)在訴求，都證明政府的“執(zhí)行者”角色已經(jīng)不再適合新的社會(huì)形態(tài)，政府危機(jī)四伏、處處被動(dòng)，需要構(gòu)建新的政府角色來(lái)取代它。從邏輯上談，如果說(shuō)存在著范式轉(zhuǎn)變，關(guān)于政府的“服務(wù)者”角色重建則是一個(gè)全新的范式。資本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是政府作為“執(zhí)行者”實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略性目標(biāo)，其他一切都只是一些戰(zhàn)術(shù)性的行動(dòng)。政府的“服務(wù)者”角色重建是資本主義已經(jīng)凸現(xiàn)出了其致命缺陷的情況下提出的新思路，是在對(duì)全社會(huì)的根本利益的關(guān)照中提出的政府變革要求。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，面對(duì)一個(gè)復(fù)雜性和不確定因素逐漸遞增的后工業(yè)化社會(huì)，政府對(duì)即將發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)以提前制定預(yù)備方案，面對(duì)實(shí)際社會(huì)問(wèn)題時(shí)，政府也就因此喪失了可供其“執(zhí)行”的對(duì)照命令和政策法規(guī)，政府從而無(wú)法有效對(duì)社會(huì)展開(kāi)管理。解決社會(huì)治理困境的方案需要把私人領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)政策納入到公共政策的范圍之中，那么就意味著，以政府為唯一主體的社會(huì)管理模式必須讓位于多元主體的協(xié)調(diào)治理模式，即各種公共部門(mén)、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)自發(fā)組織的協(xié)同治理。進(jìn)一步而言，為了適應(yīng)社會(huì)的變動(dòng)性，政府的被動(dòng)執(zhí)行模式需要轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸?duì)實(shí)際社會(huì)情境的主動(dòng)應(yīng)對(duì)的狀態(tài)，為了實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，政府的執(zhí)行者角色就需要發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)與其他治理主體的良性協(xié)調(diào)和合作，政府的本位主義轉(zhuǎn)向他者承認(rèn)理念；法治的社會(huì)管理模式要向行動(dòng)者的合作治理模式轉(zhuǎn)變；政府的管理型職能向引導(dǎo)型職能轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)政府的“執(zhí)行者”角色轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”角色。從這個(gè)意義上而言，只有建設(shè)成真正意義上的服務(wù)型政府，引導(dǎo)和服務(wù)于社會(huì)自治行動(dòng)，才能形塑出適合于后工業(yè)化社會(huì)發(fā)展的合作治理模式。

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