李圣軍

(濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院，山東濟(jì)南 250002)

農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗問題研究

李圣軍

(濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院，山東濟(jì)南 250002)

基于中央紀(jì)委公布的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例的分析發(fā)現(xiàn)，新時(shí)期農(nóng)村腐敗呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：腐敗類型相對(duì)集中，“借機(jī)斂財(cái)”比重大；腐敗手段多種多樣；“一把手”腐敗嚴(yán)重；腐敗窩案頻發(fā)多發(fā)；專項(xiàng)資金套取挪用涉及種類較多。農(nóng)村腐敗高發(fā)的原因主要有四個(gè)方面：農(nóng)村“政經(jīng)社”三位一體，“一把手”權(quán)力過大；農(nóng)村腐敗治理責(zé)任主體不明，縣級(jí)紀(jì)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨委紀(jì)委查處的案件比例均在一半左右；農(nóng)村腐敗處置標(biāo)準(zhǔn)不一致，罪名認(rèn)定方式和處罰力度標(biāo)準(zhǔn)不一；農(nóng)村腐敗處置范圍不科學(xué)，僅懲治“主犯”，對(duì)“從犯”懲治力度不夠。為此，農(nóng)村腐敗治理必須建立“政經(jīng)社”相對(duì)分離的治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力相對(duì)分立的內(nèi)部治理機(jī)制和科學(xué)有效的外部監(jiān)督機(jī)制，從而構(gòu)建全方位的農(nóng)村防腐反腐體系。

農(nóng)村；腐??；治理

農(nóng)村基層組織直接聯(lián)系群眾，屬于服務(wù)群眾的“窗口單位”，農(nóng)村基層反腐敗問題是我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要組成部分。根據(jù)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行“村民自治制度”，村委會(huì)是群眾性自治組織，實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。但在實(shí)際運(yùn)行中，由于鄉(xiāng)村(村干部)、村(村干部)民(農(nóng)民)之間存在的“雙重”信息不對(duì)稱，再加上村干部目標(biāo)追求產(chǎn)生偏差和內(nèi)外約束機(jī)制不健全，村民自治制度并沒能堵住腐敗的侵蝕，隨著國(guó)家支農(nóng)力度的加大，農(nóng)村腐敗空間越來越大；而隨著黨中央反腐力度的加大，農(nóng)村被查出的案件則越來越多。村“兩委”作為服務(wù)群眾的第一線，村干部腐敗屬于“發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題”，案件雖小但危害甚大，直接影響黨和政府在農(nóng)村的公信力、執(zhí)行力和影響力，損害了廣大農(nóng)民群眾的切實(shí)利益，因此，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，治理農(nóng)村腐敗勢(shì)在必行。治理農(nóng)村腐敗，必需先了解農(nóng)村腐敗的特點(diǎn)及高發(fā)的原因。2012年底，中央政治局審議通過“八項(xiàng)規(guī)定”之后，各省市區(qū)先后查處并曝光上百件農(nóng)村腐敗案件，這為研究新時(shí)期農(nóng)村腐敗特點(diǎn)及高發(fā)原因，有針對(duì)性的提出新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村基層廉政建設(shè)的可行性建議提供了難得的素材。本文以中央紀(jì)委曝光的各省市區(qū)農(nóng)村腐敗案例為樣本，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角全方位解剖新時(shí)期農(nóng)村腐敗特點(diǎn)及高發(fā)原因，并在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的具體對(duì)策。

一、新時(shí)期農(nóng)村腐敗特點(diǎn)

黨的十八大以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，即“新常態(tài)”。在新的歷史時(shí)期，農(nóng)村腐敗也在強(qiáng)力反腐的大環(huán)境下大面積浮出水面。顯然，研究農(nóng)村腐敗要先界定“農(nóng)村腐敗”。首先，農(nóng)村是一個(gè)區(qū)域概念，與城市相對(duì)應(yīng)；腐敗則經(jīng)常與權(quán)力相關(guān)聯(lián)，是指“國(guó)家官員為了謀取個(gè)人私利而違反公認(rèn)準(zhǔn)則的行為”[1]138-140。在我國(guó)政府序列中，村委會(huì)不是一級(jí)政府，沒有行政權(quán)力，但卻事實(shí)上受鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府委托承擔(dān)了部分政府管理職能，通過事實(shí)上鄉(xiāng)村之間的“委托-代理”享有了一定的公權(quán)力。因此，農(nóng)村腐敗本質(zhì)上是村干部腐敗，而村干部主要是指村“兩委”委員、村黨支部書記、村委會(huì)主任、會(huì)計(jì)及村民小組長(zhǎng)等。從農(nóng)村建制角度，農(nóng)村是一個(gè)與城市相對(duì)應(yīng)的概念，從行政區(qū)劃或自治組織類型看，農(nóng)村建制的最小基層單位是“行政村”，村民小組屬于非正式建制；“居委會(huì)”屬于城鎮(zhèn)建制，“連”或“場(chǎng)”則屬于兵團(tuán)建制或農(nóng)墾建制。因此，本文分析的“農(nóng)村腐敗”僅指農(nóng)村建制即“行政村”的腐敗問題。從腐敗角度，腐敗包括“違法”和“違紀(jì)”兩種，從處置機(jī)構(gòu)的角度，違法要交由國(guó)家司法機(jī)關(guān)處理，違紀(jì)則由黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)處理。從嚴(yán)厲程度的角度，“違紀(jì)”的處分顯然低于“違法”，這與對(duì)“黨員”要求嚴(yán)于“群眾”是相一致的；從腐敗主體角度，主要是指掌握公權(quán)力的村干部，而鄉(xiāng)村醫(yī)生則不在本文的分析范圍之內(nèi)；從腐敗類型劃分角度，不同學(xué)者也給出了不同的劃分方式，具體如表1所示：

根據(jù)本文研究對(duì)象及中紀(jì)委公布的案例實(shí)況，表1所出現(xiàn)的很多腐敗類型在查處案件中并沒有出現(xiàn)，因此，從“可界定、全覆蓋”的角度，借鑒表1中的腐敗類型劃分方式，本文將農(nóng)村腐敗分為以下九種類型：

一是借機(jī)斂財(cái)，主要是混淆“賄贈(zèng)”和“禮贈(zèng)”[6]68-70，大操大辦借機(jī)斂財(cái)，是一種變相的“權(quán)錢交易”，村干部以“收取禮金”為主要目的。

二是公款消費(fèi)，包括公款吃喝和公款旅游，主要是以各種“公務(wù)接待”和“學(xué)習(xí)考察”為借口，用公款滿足自己“吃喝玩樂”的享受欲望。

三是行賄受賄，包括受賄和行賄，兩者均以村干部為行為主體，收取服務(wù)對(duì)象好處費(fèi)，同時(shí)腐化為其提供服務(wù)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。

四是套取挪用專項(xiàng)資金，主要指沒按規(guī)定將專項(xiàng)資金用在指定用途，包括套取謀私和套取挪用兩種類型，前者是進(jìn)入個(gè)人腰包，后者是用作他途。

五是違規(guī)發(fā)放福利，主要是違反相關(guān)規(guī)定向村干部發(fā)放各種名目的補(bǔ)貼、津貼和獎(jiǎng)金，實(shí)質(zhì)是一種“集體謀私”行為，具有“團(tuán)伙”性質(zhì)。

六是瀆職，主要是從工作角度沒有履行好自己該履行的職責(zé)，包括失職、不作為、亂作為和不在崗等情況。

七是損公肥私，主要是通過各種方式將集體的財(cái)物轉(zhuǎn)入個(gè)人的腰包，其中“私”既包括“個(gè)人”也包括“親屬”。

八是揮霍浪費(fèi)，主要是超標(biāo)準(zhǔn)、超額度的開支村集體資金，沒有履行勤儉節(jié)約的開支原則，對(duì)村集體資金使用存在浪費(fèi)現(xiàn)象。

九是賭博，主要是村干部沒有對(duì)自己嚴(yán)格要求，參與賭博，進(jìn)而違法違紀(jì)的行為，違規(guī)了黨紀(jì)，破壞了風(fēng)氣。

農(nóng)村腐敗既有腐敗的共性問題，也有一定的農(nóng)村特色，而治理農(nóng)村腐敗問題顯然需要從農(nóng)村實(shí)際和腐敗高發(fā)的原因出發(fā)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，從體制機(jī)制上解決農(nóng)村腐敗發(fā)生的深層次原因，還農(nóng)村一片凈土，還農(nóng)民一個(gè)樂園，打造風(fēng)清氣正的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)班子，從而將“四個(gè)全面”發(fā)展戰(zhàn)略真正貫徹實(shí)施到農(nóng)村，村干部也切實(shí)轉(zhuǎn)變成為凝聚改革共識(shí)、貫徹改革舉措、帶領(lǐng)群眾致富的農(nóng)民帶頭人。2013年3月19日至2015年9月30日，中紀(jì)委網(wǎng)站公布4354個(gè)(不包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))違反“八項(xiàng)規(guī)定”和“四風(fēng)”的案例，根據(jù)上述對(duì)“農(nóng)村腐敗”的界定，其中有364個(gè)農(nóng)村腐敗案例。基于對(duì)這364個(gè)農(nóng)村腐敗案例的詳細(xì)剖析，新時(shí)期農(nóng)村腐敗主要呈現(xiàn)出腐敗類型相對(duì)集中、腐敗手段多種多樣、“一把手”腐敗嚴(yán)重、腐敗窩案頻發(fā)多發(fā)、專項(xiàng)資金套取挪用等五大特點(diǎn)。

(一)腐敗類型相對(duì)集中

農(nóng)村腐敗類型是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不同時(shí)期的農(nóng)村腐敗類型顯然是不相同的。如表2所示，根據(jù)本文對(duì)腐敗類型的劃分，在9種腐敗類型中，“借機(jī)斂財(cái)”占比最高，達(dá)到40.93%，其中主要是巧立名目收取禮金。在149個(gè)借機(jī)斂財(cái)?shù)陌咐?，收受禮金額最高達(dá)到56.08萬(wàn)元。其次是“公款消費(fèi)”，占比高達(dá)18.96%，兩者合計(jì)占比高達(dá)59.86%，接近六成；其余腐敗類型占比僅在四成左右。農(nóng)村腐敗類型高度集中于“借機(jī)斂財(cái)”和“公款消費(fèi)”，集中反映了農(nóng)村干部總體素質(zhì)相對(duì)較低，理想信念追求不高，個(gè)別村干部存在假借公權(quán)力撈取好處或吃喝享受的想法，而農(nóng)村長(zhǎng)期存在的“人情消費(fèi)”成為村干部假公濟(jì)私的重點(diǎn)，披著人情往來的外衣實(shí)現(xiàn)權(quán)錢交易，故意混淆“禮贈(zèng)”和“賄贈(zèng)”，這對(duì)農(nóng)村風(fēng)氣具有嚴(yán)重的惡劣影響，從某種程度上可以說，個(gè)別村干部已成農(nóng)村歪風(fēng)邪氣盛行的帶頭者和始作俑者。

(二)腐敗手段多種多樣

腐敗手段是達(dá)到腐敗目標(biāo)所采取的各種方式。從中紀(jì)委公布的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例可以看出，農(nóng)村腐敗手段日益多樣化和隱蔽化。如表3所示，僅僅“借機(jī)斂財(cái)”的手段就高達(dá)10種，除了傳統(tǒng)的兒女婚宴、老人生日宴及喪宴、孩子滿月宴、喬遷開業(yè)宴之外，甚至出現(xiàn)“還愿宴”，封建迷信都成為借機(jī)斂財(cái)?shù)氖侄?，腐敗手段真可謂無(wú)所不用其極。而在“受賄行賄”的腐敗手段中，除了接受現(xiàn)金、物品、宴請(qǐng)、免費(fèi)外出旅游之外，甚至向困難低保戶索取辦事好處費(fèi)，影響極其惡劣。對(duì)于“違規(guī)發(fā)放福利”的腐敗手段，除了生活補(bǔ)貼、誤工補(bǔ)貼、會(huì)議補(bǔ)助、節(jié)日補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、加班費(fèi)等現(xiàn)金形式，也有西服、手機(jī)、月餅、紀(jì)念品等實(shí)物形式，還出現(xiàn)了購(gòu)物卡、代金券等相對(duì)較隱蔽的形式。在“損公肥私”的腐敗手段中，除無(wú)償使用集體財(cái)產(chǎn)(車輛、土地、設(shè)施)、報(bào)銷個(gè)人開支或稅款、為親屬謀利(免費(fèi)旅游、多發(fā)補(bǔ)償款)之外，甚至明目張膽的“私分公款”，可謂膽大包天，目無(wú)王法。

(三)“一把手”腐敗嚴(yán)重

從概念界定的角度，農(nóng)村“一把手”包括書記和主任，前者是黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)者，后者是群眾性自治組織村委會(huì)的負(fù)責(zé)人。如表4所示，在中紀(jì)委查處的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例中，腐敗主體為“書記”的占比高達(dá)64.29%，其中包括“書記”、“書記兼主任”和“書記帶領(lǐng)村干部”三種類型，占比分別為32.97%、11.54%和19.78%；腐敗主體為“主任”的占比15.11%，其中包括“主任”和“主任帶領(lǐng)村干部”兩種類型，占比分別為12.64%和2.47%；腐敗主任為“書記+主任”即兩個(gè)一把手同時(shí)腐敗的，占比為4.4%；腐敗主體為“普通干部”的占比僅為16.21%。由此可以看出，在目前的農(nóng)村治理架構(gòu)中，村黨支部書記具有絕對(duì)的權(quán)威，在部分農(nóng)村，村民自治顯然已經(jīng)異化成了村黨委、村委會(huì)自治，[4]13-18甚至是村支部書記個(gè)人自治，群眾參與、監(jiān)督的能力和渠道缺乏，村“兩委”集體決策的機(jī)制尚未有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)腐敗窩案頻發(fā)多發(fā)

農(nóng)村腐敗窩案指查處人員至少2人以上的案例，即多個(gè)村干部結(jié)成利益共同體，從而共同謀取私利。如表4所示，在中紀(jì)委查處的364個(gè)案例中，腐敗主體在兩人以上的案例占比高達(dá)26.65%。村兩委委員、黨員、村民代表、村民小組代表、婦女小組代表和理財(cái)小組工作人員等所謂的“農(nóng)村精英”或“領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)”均有參加，最高參與腐敗人數(shù)達(dá)到76人，真可謂觸目驚心，其腐敗類型以公款旅游、公款吃喝和違規(guī)發(fā)放福利為主，呈現(xiàn)出“利益共沾、公款私分”的傾向，個(gè)別農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)甚至成為侵害群眾利益的“利益共同體”，出現(xiàn)“一把手帶頭腐敗、村干部全體參與”的不正?，F(xiàn)象，嚴(yán)重惡化了干群關(guān)系，村級(jí)治理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同擺設(shè)。

(五)專項(xiàng)資金套取挪用

隨著最近幾年國(guó)家財(cái)政支農(nóng)力度的加大，在支農(nóng)規(guī)模增加的同時(shí)，為定向改變農(nóng)村面貌，各種專項(xiàng)資金也逐步增多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)實(shí)施的惠農(nóng)補(bǔ)貼種類已達(dá)80多種，[4]13-18名目繁多的專項(xiàng)資金也成農(nóng)村腐敗的重要領(lǐng)域，導(dǎo)致各項(xiàng)專項(xiàng)資金不僅沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，還影響了黨和政府在農(nóng)村的形象。據(jù)中紀(jì)委查處的364項(xiàng)案例，如表2所示，“套取挪用專項(xiàng)資金”案例就有32例，占比達(dá)到8.8%，其中“謀私”即進(jìn)入個(gè)人腰包的占比4.95%，“挪用”即轉(zhuǎn)做別用的占比3.85%。案例涉及的專項(xiàng)資金如表3所示，合計(jì)達(dá)到18種，占國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼種類的22.5%。由此可以看出，國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)專項(xiàng)資金已成新時(shí)期村干部腐敗的另一個(gè)高發(fā)領(lǐng)域。

總體上，農(nóng)村腐敗僅是我國(guó)城鄉(xiāng)腐敗的一小部分，在中紀(jì)委查處的4354項(xiàng)違反“八項(xiàng)規(guī)定”和“四風(fēng)”的案例中，涉及農(nóng)村腐敗的364個(gè)案例僅占8.36%，但由于村干部直接與農(nóng)民接觸，處于黨政領(lǐng)導(dǎo)體系的最基層，是老百姓能“看得見、摸得著”的最基層公權(quán)力實(shí)施者，可以說農(nóng)村腐敗雖然案例少、金額小，但影響很大、性質(zhì)惡劣，必須深入分析農(nóng)村腐敗高發(fā)的深層次原因，采取措施嚴(yán)加治理，從根本上杜絕農(nóng)村腐敗多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，切實(shí)增強(qiáng)黨和政府在農(nóng)村基層群眾中的向心力和凝聚力。

二、農(nóng)村腐敗高發(fā)的原因

目前，農(nóng)村腐敗多發(fā)頻發(fā)是多重因素共同作用的結(jié)果，從主體角度，既有農(nóng)村治理機(jī)構(gòu)的問題，也有村干部自身的問題；從腐敗查處的角度，既有查處主體不明確，也有處置方式不一致的問題。從農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村“政經(jīng)社”合一的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村各機(jī)構(gòu)職能不明確、人員不獨(dú)立、組織不健全，各機(jī)構(gòu)之間難以互相監(jiān)督，導(dǎo)致村財(cái)務(wù)管理混亂；從村干部角度，村干部權(quán)力太大，內(nèi)部制約機(jī)制不完善，導(dǎo)致村干部作為一個(gè)群體成為既得利益集團(tuán)，出現(xiàn)聯(lián)合腐敗或腐敗窩案，在個(gè)別農(nóng)村，村民自治扭曲為村干部自治甚至是村書記自治；從村書記角度，鄉(xiāng)村兩級(jí)黨建力度不夠，對(duì)書記的教育培訓(xùn)不足，導(dǎo)致部分村書記思想政治素質(zhì)下降，對(duì)自身要求放松；從腐敗手段角度，農(nóng)村腐敗大多披著“禮贈(zèng)”的外衣實(shí)現(xiàn)“賄贈(zèng)”的目的，方式比較隱蔽獨(dú)特，難以界定查處；從腐敗查處角度，村干部腐敗查處主體不明確，主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不清晰，難以對(duì)村干部腐敗實(shí)施問責(zé)。但追根溯源，從中紀(jì)委處理的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例可以看出，目前我國(guó)農(nóng)村腐敗高發(fā)的主要原因是農(nóng)村“政經(jīng)社”三位一體、農(nóng)村腐敗責(zé)任主體不明確、農(nóng)村腐敗處置標(biāo)準(zhǔn)不一致、農(nóng)村腐敗處置范圍不科學(xué)。

(一)農(nóng)村“政經(jīng)社”三位一體

改革開放后，人民公社改革結(jié)束了鄉(xiāng)一級(jí)的政社合一體制，但村級(jí)基層治理保持了政經(jīng)社合一“三位一體”的治理結(jié)構(gòu)。2009年5月30日，中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》中，明確提出“提倡村黨組織成員和村民委員會(huì)成員交叉任職”。在各省市實(shí)踐中，不僅鼓勵(lì)“兩委”成員交叉任職，而且鼓勵(lì)甚至要求書記與主任“一肩挑”。再結(jié)合改革開放初期，1983年10月12日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政企分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中提到的“群眾愿意實(shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行。”這樣，除個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)單獨(dú)成立集體經(jīng)濟(jì)組織外，大多數(shù)農(nóng)村均采取了村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三套牌子、一套人馬”的組織架構(gòu)。全國(guó)很多農(nóng)村基層政權(quán)實(shí)行的是村黨支部書記、村委會(huì)主任、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“三位一體”的集權(quán)架構(gòu)，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)集中于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，一方面，導(dǎo)致了農(nóng)村干部權(quán)力巨大，村黨支部書記兼村主任和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，成為農(nóng)村基層絕對(duì)的“一把手”，真可謂是“位小權(quán)大”，權(quán)力范圍涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活的方方面面，這是農(nóng)村干部能“借機(jī)斂財(cái)”和“行賄受賄”的根本原因，群眾之所以借村干部“婚喪嫁娶”的機(jī)會(huì)主動(dòng)去送禮金，就是因?yàn)榇甯刹空莆罩薮蟮臋?quán)力；另一方面，導(dǎo)致農(nóng)村干部尤其是一把手，管理范圍較寬，既做決策，又負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)，這為違規(guī)使用村集體資金提供了權(quán)力保障。

(二)農(nóng)村腐敗責(zé)任主體不明確

對(duì)于農(nóng)村干部腐敗，誰(shuí)負(fù)主體責(zé)任、誰(shuí)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，直接涉及農(nóng)村腐敗治理的責(zé)任主體及問責(zé)主體，是農(nóng)村腐敗治理的首要問題。但從中紀(jì)委查處的364個(gè)案例可以看出，對(duì)于哪個(gè)部門是農(nóng)村腐敗干部的處置機(jī)構(gòu)，各省區(qū)市并不一致，甚至同一個(gè)省區(qū)市內(nèi)都不一致。從公布處置機(jī)構(gòu)的131個(gè)腐敗案例可以看出，處置主體為“縣(區(qū)、市)級(jí)紀(jì)委”的占比最高，達(dá)到53.44%；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(黨工委)，占比為29.77%；然后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)委(紀(jì)工委)，占比為12.21%。除了主流的縣級(jí)紀(jì)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨委、紀(jì)委之外，案例中還出現(xiàn)了五種比較特殊的處理方式，一種是村黨員大會(huì)討論，鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)，共有2個(gè)案例；其余四種處置方式各有1個(gè)案例。從區(qū)域分布看，這六例特殊的處理案例中，除“縣紀(jì)委處理現(xiàn)任書記，鎮(zhèn)紀(jì)委處理前任書記及工作人員”發(fā)生在黑龍江之外，其余5例均出現(xiàn)在北京市。農(nóng)村腐敗責(zé)任主體不明確，直接導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村腐敗的監(jiān)管力度不夠，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，當(dāng)腐敗收益大于腐敗成本時(shí)，一旦村干部自身思想素質(zhì)不過關(guān)，極其容易導(dǎo)致腐敗問題。

(三)農(nóng)村腐敗處置力度不一致

對(duì)于農(nóng)村腐敗案件的處置，“量刑相適應(yīng)”原則的堅(jiān)持對(duì)于震懾腐敗干部、嚴(yán)懲腐敗分子具有重要意義。量刑不一致或者是自由裁量權(quán)太大，將會(huì)導(dǎo)致腐敗查處中的不公問題甚至?xí)?dǎo)致查處腐敗人員的腐敗問題。從中紀(jì)委公布的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例可以看出，對(duì)于“借機(jī)斂財(cái)”問題，認(rèn)定方式至少包括三種：一是禮金額度較大，二是收受非親屬及服務(wù)對(duì)象禮金，三是未向有關(guān)部門申請(qǐng)備案。如表6所示，對(duì)于“借機(jī)斂財(cái)”違紀(jì)干部的處置方式也有四種，僅給予“黨紀(jì)處分”的占比最高，達(dá)到82.55%；外加退還禮金的占7.38%；僅要求退還非親屬禮金的有3個(gè)案例；外加收繳禮金的占7.38%；除此之外，外加罰款的僅有1例。對(duì)于農(nóng)村腐敗認(rèn)定方式不一致且處罰方式較輕，直接降低了村干部腐敗的成本，在腐敗收益一定的情況下，將難以遏制村干部腐敗行為的發(fā)生。

農(nóng)村腐敗的“量刑”則存在自由裁量空間太大的問題，收受禮金數(shù)額與懲罰嚴(yán)厲程度之間沒有必然的關(guān)系。在中紀(jì)委公布的149個(gè)“借機(jī)斂財(cái)”案例中，公布收受禮金額的有19個(gè)案例，其中10個(gè)案例處分是“黨內(nèi)警告”，平均收受禮金額為12.1萬(wàn)；9個(gè)案例處分是“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”，平均收受禮金額為4.6萬(wàn)。以個(gè)案為例，收受禮金額高達(dá)56.08萬(wàn)的村黨支部書記僅單純受到了“黨內(nèi)警告”處分；而收受禮金額僅為1.24萬(wàn)元的村委會(huì)主任卻受到了“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”的處分。顯然，村干部腐敗問題黨紀(jì)處分的“量刑”問題存在嚴(yán)重不一致的現(xiàn)象，這就讓農(nóng)村干部產(chǎn)生了一定的僥幸心理。

(四)農(nóng)村腐敗處置范圍不科學(xué)

對(duì)于農(nóng)村腐敗的大多數(shù)類型，均存在互動(dòng)雙方或主從多方，比如“借機(jī)斂財(cái)”有收禮金的，也有送禮金的；“公款消費(fèi)”有發(fā)起方，也有參加方；“受賄行賄”則有行賄方和受賄方；“違規(guī)發(fā)放福利”則有決策方和接受方。在這種互動(dòng)類型的腐敗案件中，懲治對(duì)象則往往集中于“主犯”，即發(fā)起方、組織方或者決策方；對(duì)“從犯”處置不力。對(duì)于“公款旅游”，組織者受處分，參加者大多不受處分，只有個(gè)別案例對(duì)參加者進(jìn)行了處分，大部分案例僅要求參加者退還公款開支的旅游費(fèi)用，并未受到任何黨紀(jì)問責(zé)。在中紀(jì)委查處的41個(gè)“公款旅游”案例中，有27個(gè)案例明確屬于村黨支部或村委會(huì)一把手組織的公款集體外出旅游，其中僅有4個(gè)案例對(duì)參加者進(jìn)行了相應(yīng)的黨紀(jì)處分。

總體上，農(nóng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性決定了農(nóng)村腐敗治理的艱巨性，農(nóng)村干部不屬于公務(wù)人員卻享有一定的公共權(quán)力，兼具村民“當(dāng)家人”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”的雙重角色，[7]31-33農(nóng)村干部級(jí)別不高卻享有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等全方位的治理權(quán)力，可謂“不在其位、卻謀其政”和“級(jí)別低、權(quán)力大”，從一定程度上可以說，村干部享有其治理范圍內(nèi)全方位的各方面權(quán)力，老百姓的公共權(quán)力基本都和村干部有密切關(guān)系，這也導(dǎo)致了農(nóng)村干部權(quán)力的邊界不清。同時(shí)，農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土特色和熟人社會(huì)性質(zhì)決定了農(nóng)村腐敗治理難度較大，但農(nóng)村腐敗直接涉及群眾切身利益，案例雖小但影響極大，徹底整治農(nóng)村腐敗勢(shì)在必行。為此，必須從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、外部監(jiān)督機(jī)制和抓關(guān)鍵少數(shù)等方面綜合施策和系統(tǒng)推進(jìn)，以便建立風(fēng)清氣正、廉潔高效且能自我凈化、自我監(jiān)督的新型農(nóng)村治理架構(gòu)。

三、農(nóng)村腐敗的治理對(duì)策

農(nóng)村腐敗的治理是我國(guó)整體腐敗治理的重要組成部分，農(nóng)村的獨(dú)特性、農(nóng)村政權(quán)性質(zhì)的獨(dú)特性和農(nóng)村干部的獨(dú)特性決定了農(nóng)村腐敗的治理與黨政機(jī)關(guān)腐敗的治理不盡相同，對(duì)于如何治理農(nóng)村腐敗，如何處置農(nóng)村腐敗干部均處于探索階段，尚沒有建立一套規(guī)范的治理處置標(biāo)準(zhǔn)方案。為此，根據(jù)對(duì)中紀(jì)委所查處的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例所暴漏出的問題，從“問題導(dǎo)向”出發(fā)，必須有針對(duì)性的探索符合農(nóng)村特色的腐敗治理之策。綜合新時(shí)期農(nóng)村腐敗的特點(diǎn)及腐敗高發(fā)的原因，新時(shí)期農(nóng)村腐敗的治理必須完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立權(quán)力制約機(jī)制、加強(qiáng)外部監(jiān)督力度，著力抓好關(guān)鍵少數(shù)人，從而在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的前提下，探尋一條可持續(xù)的農(nóng)村腐敗治理之路。

(一)建立“政經(jīng)社”相對(duì)分離的治理結(jié)構(gòu)

隨著農(nóng)村全面深化改革的推進(jìn)，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)日益市場(chǎng)化、成員權(quán)日益二元化，建立在傳統(tǒng)“靜態(tài)”基礎(chǔ)上的“政經(jīng)社”合一體制，將逐步向建立在“動(dòng)態(tài)”基礎(chǔ)上的“政經(jīng)社”相對(duì)分離的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，包括“政經(jīng)社”機(jī)構(gòu)職能相對(duì)清晰、治理機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、治理人員相對(duì)獨(dú)立。

1.“政經(jīng)社”機(jī)構(gòu)職能相對(duì)清晰

隨著黨的十八屆四中全會(huì)提出制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，農(nóng)村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)獨(dú)立設(shè)置的時(shí)代已經(jīng)來臨。各機(jī)構(gòu)本來性質(zhì)不同、職能各異，長(zhǎng)期以來卻相互混淆，揉為一團(tuán)。建立“政經(jīng)社”相對(duì)分離的治理機(jī)構(gòu)，必須界定清晰各機(jī)構(gòu)職能，尤其是黨支部不能行使村委會(huì)的職能，切實(shí)抓好農(nóng)村黨建工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而村委會(huì)也不能再行使村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，村經(jīng)濟(jì)事務(wù)交由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，切實(shí)做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入。各機(jī)構(gòu)只有重新各就各位，在各負(fù)其責(zé)的基礎(chǔ)上才能協(xié)同配合，發(fā)揮集體決策、分工負(fù)責(zé)的優(yōu)勢(shì)。

2.“政經(jīng)社”治理機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立

村黨支部屬于黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)序列，村委會(huì)是群眾性自治組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織則是經(jīng)濟(jì)組織，為切實(shí)發(fā)揮各組織職能，各組織機(jī)構(gòu)必須相對(duì)獨(dú)立。各組織均有各組織的辦公人員、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、辦公陣地、權(quán)力職能等，各機(jī)構(gòu)雖然都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，但各機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，各負(fù)其責(zé)；機(jī)構(gòu)不合署辦公，各機(jī)構(gòu)單獨(dú)履行自身職責(zé)。針對(duì)目前“政經(jīng)社”合一的治理架構(gòu)，不僅村委會(huì)和黨支部組織機(jī)構(gòu)要相對(duì)獨(dú)立，隨著《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織條例》的制定出臺(tái)，各地都將逐步重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步從村委會(huì)中獨(dú)立出來，從而各治理機(jī)構(gòu)“各掛各牌、各負(fù)各責(zé)”。

3.“政經(jīng)社”治理人員相對(duì)獨(dú)立

在治理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，治理人員部分崗位可以存在交叉，但關(guān)鍵崗位必須實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立。尤其是黨支部書記和村主任“一肩挑”的人事安排，可從實(shí)際出發(fā)部分區(qū)域探索，但不宜全國(guó)“一刀切”。如表4所示，在農(nóng)村腐敗案件的主體結(jié)構(gòu)中，“書記+主任”兩人同時(shí)腐敗的案件只占4.4%，這從側(cè)面說明了分權(quán)對(duì)農(nóng)村腐敗的發(fā)生具有一定的防范作用。同時(shí)，在“四個(gè)全面”發(fā)展戰(zhàn)略的要求下，農(nóng)村政治事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的專業(yè)要求越來越高，一個(gè)人難以同時(shí)勝任三個(gè)崗位，必須根據(jù)崗位職責(zé)單獨(dú)確定合適的負(fù)責(zé)人，各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在黨的領(lǐng)導(dǎo)下組建一個(gè)團(tuán)隊(duì)共同負(fù)責(zé)村集體事務(wù)。

(二)建立權(quán)力相對(duì)分立的內(nèi)部制約機(jī)制

權(quán)力可以為民服務(wù)，也可以為己謀私，而制度是保障權(quán)力為公的關(guān)鍵，即把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，農(nóng)村腐敗頻發(fā)多發(fā)與農(nóng)村公權(quán)力制約機(jī)制不健全有密切關(guān)系。因此，治理農(nóng)村腐敗從根本上必須重塑農(nóng)村內(nèi)部權(quán)力的制約機(jī)制，其中關(guān)鍵是建立兩個(gè)“三權(quán)分立”的內(nèi)部制約機(jī)制，一個(gè)是村務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”相對(duì)分立的制約機(jī)制，一個(gè)是財(cái)務(wù)審批、會(huì)計(jì)、出納“三權(quán)”相對(duì)分立的制約機(jī)制。

1.村務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相對(duì)分立

對(duì)于村集體事務(wù)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民大會(huì)或村民代表大會(huì)享有決策權(quán)、村委會(huì)享有執(zhí)行權(quán)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)享有監(jiān)督權(quán)，在目前農(nóng)村實(shí)際的權(quán)力架構(gòu)中，村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的決策權(quán)形同虛設(shè)，村委會(huì)執(zhí)行權(quán)強(qiáng)化，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也成為擺設(shè)，甚至沒有成立。目前，從防治農(nóng)村腐敗的角度，必須強(qiáng)化村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的決策權(quán)，村委會(huì)必須定期向村民大會(huì)或村民代表大會(huì)匯報(bào)涉及村民利益的村級(jí)重要事項(xiàng)，以“村民權(quán)利”制約“村干部權(quán)力”，解決村民與村干部之間的信息不對(duì)稱問題，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；同時(shí)，整合村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組，村民理事會(huì)、村紀(jì)檢小組、村紀(jì)律委員等村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)村務(wù)“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。[8]128-131

2.財(cái)務(wù)審計(jì)、會(huì)計(jì)、出納三權(quán)相對(duì)分立

隨著國(guó)家支農(nóng)力度的加大，農(nóng)村集體可支配財(cái)力日益加大，包括村集體經(jīng)濟(jì)收入、惠農(nóng)專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼辦公經(jīng)費(fèi)等，目前農(nóng)村腐敗集中于“公款消費(fèi)”、“違規(guī)發(fā)放福利”、“套取挪用專項(xiàng)資金”、“損公肥私”和“揮霍浪費(fèi)”，這些都與農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂有關(guān)系。為防止農(nóng)村腐敗，必須強(qiáng)化帳前審計(jì)制度、會(huì)計(jì)委托聘任制度、村帳站審制度和離任審計(jì)制度，在開展“三資清理”的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)村“三資”鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一代管的無(wú)縫隙監(jiān)管制度。同時(shí)，提高會(huì)計(jì)的獨(dú)立性，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一向村委會(huì)委派會(huì)計(jì)并定期輪換的模式，有效防止村干部尤其是一把手與村會(huì)計(jì)結(jié)成“腐敗共同體”，從而將會(huì)計(jì)打造成防止村干部腐敗的“財(cái)務(wù)屏障”，將出納打造成防止村干部腐敗的“現(xiàn)金屏障”，提高村干部的腐敗成本。

(三)建立科學(xué)有效的外部監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系是鄉(xiāng)“指導(dǎo)、支持、幫助”村委會(huì)工作，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開展工作，因此，兩者之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托村委會(huì)實(shí)施了大量行政管理事務(wù)，但是，理應(yīng)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，以解決“委托-代理”產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題；另一方面，在黨組織內(nèi)部，村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間則是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，理應(yīng)將村黨建工作納入鄉(xiāng)黨委工作的目標(biāo)函數(shù)中。因此，防止農(nóng)村腐敗，必需充分發(fā)揮鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)和鄉(xiāng)黨委對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)職能，從而在外圍構(gòu)建全方位且科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制。

1.明確鄉(xiāng)黨委責(zé)任主體地位

從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，鑒于村黨支部與鄉(xiāng)黨委之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和鄉(xiāng)村之間密切的業(yè)務(wù)關(guān)系，與縣紀(jì)委相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委與村黨支部之間信息不對(duì)稱程度明顯較低。為解決農(nóng)村腐敗監(jiān)督過程中出現(xiàn)的責(zé)任虛置、邊界不清、失責(zé)難究的問題，一方面，應(yīng)明確鄉(xiāng)黨委對(duì)村黨支部黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)紀(jì)委對(duì)村黨支部的監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，明確責(zé)任，劃清界限，同時(shí)推進(jìn)問責(zé)，誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)監(jiān)督，誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)擔(dān)責(zé)。與權(quán)力和確責(zé)相對(duì)應(yīng)，原則上村黨支部的腐敗案件由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)紀(jì)委查處，除大案要案或鄉(xiāng)村聯(lián)合腐敗案件外，縣紀(jì)委原則上不實(shí)施干預(yù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨委和紀(jì)委“權(quán)責(zé)一體”，對(duì)于查處不力、監(jiān)督失職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨委和紀(jì)委，縣級(jí)紀(jì)委可以實(shí)施問責(zé)，切實(shí)解決責(zé)任落實(shí)流于形式的問題。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)級(jí)村財(cái)審計(jì)力度

村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)是事前防止和事后查處農(nóng)村腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于保障農(nóng)村集體資金和國(guó)家專項(xiàng)資金公款公用、?？顚Ｓ靡饬x重大。鑒于農(nóng)村腐敗大多數(shù)案件與村財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)有密切關(guān)系，為解決因會(huì)計(jì)專業(yè)性而導(dǎo)致的村民和村干部之間的信息不對(duì)稱，切實(shí)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督力度勢(shì)在必行，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)的賬前審計(jì)和對(duì)村干部的離任審計(jì)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府審核不合格的農(nóng)村公款開銷票據(jù)，一律不得入賬，從源頭上杜絕農(nóng)村集體資金揮霍浪費(fèi)問題；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，或者縣區(qū)級(jí)審計(jì)局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐工作組，定期輪換式的審計(jì)農(nóng)村財(cái)務(wù)，解決農(nóng)經(jīng)部門既管理農(nóng)村財(cái)務(wù)又審計(jì)農(nóng)村財(cái)務(wù)的不合理架構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的功能和作用。

3.著力抓好關(guān)鍵少數(shù)人

在農(nóng)村基層事務(wù)治理中，村黨支部書記絕對(duì)是農(nóng)村腐敗治理的“關(guān)鍵少數(shù)”，選好管好用好村黨支部書記，可以發(fā)揮事半功倍的效果。為解決鄉(xiāng)村、村民之間因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的“逆向選擇”問題，從提名環(huán)節(jié)就開始嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)將能干事、想干事的優(yōu)秀人員選為村兩委“一把手”。為解決“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，一方面，加強(qiáng)對(duì)村黨支部書記的培訓(xùn)教育，提高其思想道德素質(zhì)，切實(shí)發(fā)揮其“帶頭人”作用，身先士卒，帶動(dòng)村干部中的“最大多數(shù)”，自覺抵制農(nóng)村各種不合理人情消費(fèi)，杜絕“賄贈(zèng)”問題，同時(shí)通過村黨支部書記的引領(lǐng)示范轉(zhuǎn)變農(nóng)村不合理的人情消費(fèi)問題；另一方面，構(gòu)建全方位的“一把手”權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，原則上村黨支部書記不能分管財(cái)務(wù)工作，更不能兼任村委會(huì)民主理財(cái)小組組長(zhǎng)，通過村級(jí)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部權(quán)力制約機(jī)制和科學(xué)完善的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，真正將村黨支部書記的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

總體上，在農(nóng)村市場(chǎng)化水平日益提高和國(guó)家支農(nóng)力度不斷加大的情況下，治理農(nóng)村腐敗雖勢(shì)在必行卻也非常艱難，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重體制機(jī)制改革，從經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，探索從根本上遏制農(nóng)村腐敗的治本之策，解決農(nóng)村干部“委托-代理”過程中產(chǎn)生的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。根據(jù)中紀(jì)委公布的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例，農(nóng)村腐敗的治理必須綜合施策，既要從村級(jí)層面建立“政經(jīng)社”相對(duì)分立的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力相對(duì)分立的內(nèi)部治理機(jī)制，又要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立科學(xué)有效的外部監(jiān)督機(jī)制。

四、分析結(jié)論及政策建議

通過對(duì)中央紀(jì)委發(fā)布的364個(gè)農(nóng)村腐敗案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，新時(shí)期農(nóng)村腐敗呈現(xiàn)出了腐敗類型相對(duì)集中、腐敗手段多種多樣、“一把手”腐敗嚴(yán)重、腐敗窩案頻發(fā)多發(fā)、專項(xiàng)資金套取挪用等五大特點(diǎn)。新時(shí)期農(nóng)村腐敗高發(fā)的原因主要是農(nóng)村“政經(jīng)社”三位一體、農(nóng)村腐敗責(zé)任主體不明確、農(nóng)村腐敗處置標(biāo)準(zhǔn)不一致、農(nóng)村腐敗處置范圍不科學(xué)。根據(jù)新時(shí)期農(nóng)村腐敗的特點(diǎn)及高發(fā)的原因，農(nóng)村腐敗治理必須綜合施策，建立“政經(jīng)社”相對(duì)分離的治理結(jié)構(gòu)，建立權(quán)力相對(duì)分立的內(nèi)部治理機(jī)制，同時(shí)，建立科學(xué)有效的外部監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)新時(shí)期農(nóng)村腐敗的特點(diǎn)，為保證治理對(duì)策的實(shí)施，特提出如下政策建議：

(一)推進(jìn)以法治村，提高農(nóng)村治理的法制化水平

隨著農(nóng)村利益分化的加劇，不同群體的利益訴求不盡相同，通過以法治村協(xié)調(diào)村民利益成為農(nóng)村治理的趨勢(shì)。《村民委員會(huì)組織法》作為農(nóng)村治理的大法，必須強(qiáng)化執(zhí)行力度，尤其要依法保障村民大會(huì)、村民代表大會(huì)的權(quán)利。同時(shí)，推進(jìn)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》的制定出臺(tái)，為“政經(jīng)社”分離提供法制保障。

(二)強(qiáng)化村民自治，提高農(nóng)村治理的自治化水平

農(nóng)村腐敗的根治之策在村民，而調(diào)動(dòng)村民積極性必須強(qiáng)化村民自治，讓村民切實(shí)參與村莊事務(wù)的治理和決策，在監(jiān)督村干部的同時(shí)提高農(nóng)村治理的自治化水平。同時(shí)，政府要采取強(qiáng)力措施做好村務(wù)公開，保障村民自治權(quán)利的行使，切實(shí)把能干事、想干事的村莊精英選為村干部。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村黨建，提高農(nóng)村治理的規(guī)范化水平

農(nóng)村黨建工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨建任務(wù)考核指標(biāo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建帶動(dòng)農(nóng)村黨建，切實(shí)提高農(nóng)村黨員干部的思想政治覺悟和理想信念意識(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為第一責(zé)任人，在農(nóng)村切實(shí)貫徹“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”，解決黨建“最后一公里”問題，從而全面加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村黨員積極性。

[1]成雅貞.村干部腐敗的成因及其反腐對(duì)策[J].洛陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1).

[2]李興中.農(nóng)村腐敗現(xiàn)象的狀況及對(duì)策[J].學(xué)習(xí)論壇，1995(5). [3]孫杰,夏遠(yuǎn)蘭.農(nóng)村腐敗現(xiàn)象種種表現(xiàn)[J].吉林農(nóng)業(yè)，1995(9).

[4]周慶行,解云建,儲(chǔ)永新,杜蓉.我國(guó)農(nóng)村腐敗問題的成因及反腐敗機(jī)制建設(shè)[J].廉政文化研究，2012(1).

[5]唐金培.近年來村干部腐敗現(xiàn)象透析[J].中州學(xué)刊，2013(11).

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[7]劉慧頻.村干部腐敗的特點(diǎn)及防范對(duì)策[J].湖北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2001(3).

[8]劉詩(shī)林.我國(guó)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行困境及對(duì)策建議-基于11省700名鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記問卷調(diào)查的實(shí)證研究[J].理論探討，2015(1).

【責(zé)任編輯 劉傳磊】

A Study on Improving Party Conduct and Government Integrity and Fighting Corruption in Rural Areas

LI Shengjun

(Business School, University of Jinan, Jinan, Shandong 250002)

A research based on the 364 cases of corruption in rural areas released by the Disciplinary Committee of the CPC Central Committee indicates that rural corruption cases under new circumstances have five features: They are highly concentrated by type; cases of "seeking money at opportunity" are proportionately high; the means of corruption are diversified; corruption among chief leaders is serious; group corruption cases are in frequent and high incidence; many cases involve embezzling or obtaining through cheating various special funds. The high incidence of rural corruption cases lies mainly in four causes. First, the chief leaders, who generally hold three positions (i.e. political, economic and social) in one, have excessive power. Second, the subject of corruption liability is not clearly defined. For instance, of the corruption cases, about half were examined and handled by the disciplinary committees at county level, the other half were filed and handled by the Party committees or disciplinary committees at village or township level. Third, the criteria for handling corruption cases are not consistent, with differentiated standards for crime convictions and penalties. And fourth, the scope of punishment is not rational, which covers only the "prime culprit" while leaving the "accomplices" ineffectively punished. Therefore, to fight corruption in rural areas, it is imperative to establish a governance structure with"political, economic and social" divisions, a self-governance mechanism with separation of power, and a rational and effective oversight mechanism from the outside, so as to create a comprehensive rural anti-corruption system.

rural areas; corruption; governance

2016-12-20

李圣軍，濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院講師，博士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師；主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策分析研究。

本文系教育部人文社科項(xiàng)目“財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、成員權(quán)二元化與農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型研究”(項(xiàng)目號(hào)：15YJA790013)的階段性成果。

D262

A

號(hào)】1674—0351(2016)02—0071—09