明朝盛行的御史巡按制度
——廉政法制建設(shè)的先導(dǎo)

李青中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院副教授、碩士生導(dǎo)師

明朝是中國古代御史監(jiān)察制度的發(fā)展階段，中央建立都察院，作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。同時(shí)創(chuàng)立六科給事中職掌監(jiān)察六部，使科道合一統(tǒng)一了監(jiān)察權(quán)的行使，提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力地位。尤其是御史巡按地方的制度得到進(jìn)一步的發(fā)展，從巡按御史的選派、點(diǎn)差、出巡到更代、回道等一系列環(huán)節(jié)制度化、法律化，是漢唐以來御史巡按制度的進(jìn)一步發(fā)展。

巡按御史的選派稱為“點(diǎn)差”，即點(diǎn)派差遣。一般先由都察院在都察院御史中擬定2個(gè)候選人，再由皇帝點(diǎn)差其中一員。由于巡按御史是“代天子巡狩”，所以由皇帝親自選定。點(diǎn)差通常遵循唯以才力相應(yīng)、人地相宜和嚴(yán)格等差程序三個(gè)原則，確保巡按御史清正廉潔，熟諳治道。

御史巡按地方，主要是通過吊刷卷宗，對(duì)府、州、縣刑房案卷進(jìn)行監(jiān)督和檢查，檢查的內(nèi)容涉及立案程序、證據(jù)、犯罪事實(shí)、供詞、量刑的準(zhǔn)確性、合法性以及審判是否符合法律規(guī)定司法的各個(gè)環(huán)節(jié)?；实圻€派出巡按御史前往各地審錄罪囚，負(fù)責(zé)“清審天下獄訟”。巡按御史在檢查地方司法情況時(shí)，可以對(duì)執(zhí)法偏枉的官員進(jìn)行彈劾，同時(shí)也可以監(jiān)督地方官對(duì)皇帝關(guān)于重大案件的旨意的執(zhí)行情況。巡按御史的另一個(gè)職責(zé)是代替三法司核實(shí)所巡地方官員犯罪的事實(shí)，交付相關(guān)機(jī)構(gòu)處理。

御史巡按地方一般明察結(jié)合暗察。明察是公開巡按御史的身份，到官府吊刷卷宗、審錄罪囚，接受百姓訴訟。通過公開檢查、調(diào)查方式實(shí)施監(jiān)察。有時(shí)還會(huì)將視察的內(nèi)容公開通知州縣，稱為刷牒。暗察是不張聲勢(shì)地深入民間微服私訪。譬如“觀采民謠”，就是巡按御史將深入民間采訪得來的評(píng)價(jià)地方官吏政績優(yōu)劣的民謠，作為實(shí)施監(jiān)察的參考依據(jù)。由于被監(jiān)察者并不事先知曉，所以很難弄虛作假或通關(guān)節(jié)，由此所獲得的官吏治政信息具有較強(qiáng)的客觀性。

為防止巡按御史濫用“大事奏裁，小事立斷”之監(jiān)察權(quán)力，明朝通過不斷地制定法律，發(fā)布皇帝詔令的手段，規(guī)范巡按御史的監(jiān)察行為。洪武二十六年（1393年）制定的《出巡事宜》規(guī)定：巡按御史治州郡“必須遍歷，不拘限期。風(fēng)憲官吏務(wù)要同行，不許前后相離”。除“依律關(guān)之廩”外，“不得縱容官吏出郭迎送”。“其分巡地面果系原籍，及按臨之人設(shè)有仇嫌，并宜回避。毋得沽恩報(bào)酬，朦朧舉問”。正統(tǒng)四年（1439年），《憲綱》賦予巡按御史以廣泛的職權(quán)，地方諸衙門官員必須配合，否則治罪。尤其是監(jiān)督地方官講讀國家律令條例，“不能通曉者，依律究治”的規(guī)定，是明以前各朝監(jiān)察法制所沒有的。為官者不可不知法，這種帶有強(qiáng)制性的法律規(guī)定，對(duì)于提高執(zhí)法者的法律素質(zhì)、援法斷罪是有一定作用的。

御史完成巡按各地任務(wù)后，返回都察院，稱為“回道”。出巡御史回道時(shí)，必須按照考察所列項(xiàng)目，列舉巡歷地方辦事經(jīng)過，其已完、未結(jié)及具體處理過程等，一一開奏明白，并造冊(cè)上報(bào)。明朝對(duì)巡按御史任滿之時(shí)的考核也極為重視。任滿的巡按御史造冊(cè)呈報(bào)自己在任內(nèi)所辦之事，呈報(bào)的項(xiàng)目有二十八項(xiàng)之多。由都察院派人勘實(shí)，對(duì)其巡狩效果進(jìn)行考核。如果稱職，則準(zhǔn)予回道任職，不稱職則分別酌情予以處罰。

巡按御史制度改變了那種坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉、訴訟的單一被動(dòng)監(jiān)察方式，實(shí)行走出監(jiān)察衙門檢查調(diào)查的主動(dòng)出擊監(jiān)察方式，在一定程度上減少了坐鎮(zhèn)監(jiān)督容易出現(xiàn)的虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚作派，大大提高了監(jiān)察的實(shí)際效果。御史巡按有法可據(jù)，職掌權(quán)力法定，不可濫用職權(quán)，涌現(xiàn)出一批像吳訥、左光斗等品行端正，待身嚴(yán)謹(jǐn)，勇于任事，激濁揚(yáng)清的巡按御史。