本刊記者 袁業(yè)飛

聚焦

“大干快上”后亟須規(guī)范發(fā)展PPP模式如何走向理性

本刊記者 袁業(yè)飛

2013年11月，十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。隨后國內(nèi)便掀起了PPP熱潮。三年來，每年P(guān)PP項目的規(guī)模增長速度之快讓人驚嘆，僅僅三年時間，地方相繼推出1萬多個項目，擬投資總額超12.7萬億元，中國成了全球最大的PPP市場。

許多業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，這一兩年P(guān)PP項目數(shù)量太大，PPP模式過熱。一些地方借PPP模式搞變相融資，假PPP項目混跡其間。部分項目刻意規(guī)避PPP管理要求，有些PPP項目操作忽視質(zhì)量，這些不規(guī)范做法正在為PPP模式推廣埋下隱患。

這些問題已被政府意識到。一系列旨在規(guī)范PPP項目的法規(guī)機制正在加快建立，頂層立法也在加快推進中，針對PPP不規(guī)范操作的檢查、督查力度也不斷加強。

2017年，PPP模式將如何走向理性？

（一）PPP項目經(jīng)不起失敗

毋庸置疑，PPP是運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措，一系列美好的關(guān)鍵詞都與它有關(guān)，例如“國家治理現(xiàn)代化”、“投融資體制改革”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“提高效率、降低全生命周期成本”。

自2014年以來，政策環(huán)境逐漸完善，各地實際操作經(jīng)驗日益增多。

隨著PPP模式深入人心，再加上新預(yù)算法實施，地方政府違規(guī)舉債被收緊，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺被剝離政府融資職能，而PPP成為政府債券之外唯一合法的舉債通道，PPP模式在2015年被迅速推廣至全國，2016年項目數(shù)量繼續(xù)維持高增長。

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個，計劃總投資額8.7萬億元。截至2016年10月31日，這一項目數(shù)量則達到驚人的10685個，投資額超12.7萬億元。

與此同時，失敗或者出現(xiàn)問題的PPP項目層出不窮。

2014年“4?11”蘭州自來水苯污染事件，讓這個運作了7 年的PPP項目飽受爭議。威立雅開創(chuàng)的“蘭州模式”，也被水務(wù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“完全不顧及公眾利益和社會責(zé)任的PPP模式?！?/p>

北京第十水廠的建設(shè)一波三折，從立項至今已有18年，但仍未投入使用。作為一個“命運多舛”的PPP項目，十幾年來經(jīng)歷了水源不足、市場供需倒掛、土地價格一路飆漲、輸水管道改線等諸多問題。原本計劃2015年3月竣工，但時至今日仍然是一片工地。該項目負(fù)責(zé)人說，“內(nèi)部工程基本竣工，但因輸水管道修不通，即使內(nèi)部完工也沒用，一堆資產(chǎn)曬太陽?！?/p>

國家體育場，即鳥巢項目，是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個PPP項目，在賽后運營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項目運營，遭遇“半路散伙” 的遺憾。有關(guān)專家表示，他們后來在調(diào)研中了解到，即使在“PPP的故鄉(xiāng)”英國，2012 年夏季奧運會的主場館“倫敦碗”也不是使用PPP模式建設(shè)的。因此，他認(rèn)為對于工期要求很高、建設(shè)極為復(fù)雜的項目不適用于PPP。

按照一定的項目失敗率來設(shè)想，在如今各地幾千個PPP項目大干快上的狀態(tài)下，如果幾個、幾十個項目出現(xiàn)問題，都會讓人難以接受。因為PPP項目服務(wù)對象最廣、提供產(chǎn)品最基礎(chǔ)，如果在20多年的運營中出現(xiàn)水質(zhì)污染、資金浪費、價格飆漲……到時候需要買單的，就只能是普通百姓了。有專家多次在公開場合強調(diào)“PPP項目只能成功，不能失敗”。

中國公私合作（PPP）研究院院長徐飛認(rèn)為，前兩年P(guān)2P“陣亡”名單持續(xù)飆升，而PPP和P2P都屬于金融的范疇，都存在動機異化的問題。在徐飛看來，因社會信用問題，再加上監(jiān)管缺失、經(jīng)營不善，最后PPP主體動機就可能出現(xiàn)異化。

君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅認(rèn)為，這一輪的PPP，和此前二十年的特許經(jīng)營項目相比，有兩個特別顯著的特征，那就是規(guī)模龐大、速度奇快！“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但其中蘊藏的風(fēng)險不言而喻。

2016年12月9日的全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會上，財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌在肯定這三年P(guān)PP改革工作取得積極成效的同時，毫不避諱指出，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版的BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）項目。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患。還有一些地方刻意規(guī)避PPP管理要求。

“PPP存在‘重數(shù)量、輕質(zhì)量’現(xiàn)象，項目前期準(zhǔn)備工作不扎實。在第三批示范項目評審過程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的項目必要的可研報告尚未完成，立項流程存在瑕疵；很多項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告流于形式，照搬模板，給未來項目實施埋下很大隱患。”史耀斌稱。

（二）如何規(guī)范成看點

在PPP項目不規(guī)范亂象頻出背景下，如何規(guī)范PPP項目發(fā)展成2017年一大看點。

在規(guī)范PPP發(fā)展方面，PPP立法備受關(guān)注。此前財政部研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，國家發(fā)改委牽頭起草《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（草案征求意見稿）》。由于兩部法律許多內(nèi)容重復(fù)交叉，還有不少意見相左。在2017年7月7日國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理拍板，由國務(wù)院法制辦牽頭，加快推進相關(guān)立法進程，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會投資活力。財政部PPP中心主任焦小平透露者，目前PPP立法進展順利，財政部將相關(guān)立法研究成果已經(jīng)提交給國務(wù)院法制辦，各種研討會、調(diào)研都在緊鑼密鼓地進行中。未來國務(wù)院采取先出臺PPP領(lǐng)域的條例，然后再出臺PPP領(lǐng)域法律的路徑，來完善PPP法規(guī)體系。

“PPP面臨很多現(xiàn)實障礙，比如政府違約問題、社會資本欺詐問題和運作不規(guī)范問題，出再多的文件也不一定能解決。寫文件易，干實事難?！贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥對法規(guī)卻沒抱太大指望。

上海大成律師事務(wù)所朱濤律師也認(rèn)為，如同國有土地出讓，政府既是裁判員，又是運動員，定位成了最大難題?！艾F(xiàn)在已經(jīng)有地方出現(xiàn)這個問題了，政府為了自身利益，以不符合法律規(guī)定為由終止合資。這中間也可能出現(xiàn)一些利益輸送、權(quán)力尋租問題?！?/p>

專家指出，很大程度上，PPP模式的推行，是在倒逼地方政府轉(zhuǎn)型。在影響私人資本投資PPP項目的諸多因素中，政府治理能力至關(guān)重要。政府現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)的政府管理有很大的不同，這些年中國政府部門一直在向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，到現(xiàn)在還沒有完全實現(xiàn)。

和私人企業(yè)相比，中國政府部門一直處于強勢地位，民資基本不具有議價能力。有些地方政府還不習(xí)慣把自己放在和企業(yè)平等的地位。民營資本參與的程度遠(yuǎn)低于國有企業(yè)的參與程度，PPP項目如果撬不動足夠的民營資本參與，而是成了國有企業(yè)的游戲，入庫項目再多也沒有意義。

PPP項目屬于盈利而非暴利，這是PPP的特點，而在一些地方，既有因為暴利引發(fā)民憤使項目終止的情況，也有因為收益太低民資退出的情況。 如何控制PPP項目的利潤，需要地方政府的專業(yè)能力，特別是很多公共建設(shè)，需要動態(tài)調(diào)整收費定價或政府補貼機制。

一些地方政府依然熱衷城市建設(shè)，地方融資平臺沒有真正轉(zhuǎn)型，以股代債，成為地方政府變相舉債的工具。在一些政府治理水平較差的地區(qū)，參與PPP項目的私人資本成了承接財政債務(wù)負(fù)擔(dān)的工具。

還有些地方政府可能是擔(dān)心國資流失問題，并不歡迎民資進入PPP項目，更愿意和國有企業(yè)合作。媒體報道，有些地方為PPP項目設(shè)置過高的門檻，把大部分民企排除在外。

以上種種情況，造成一些地方政府失信于社會資本，使社會資本不敢輕易參與PPP項目。目前有很多社會資本在尋找好的項目，這些資本對政府項目很感興趣，只有地方政府提高治理能力，具有契約精神，PPP項目才會有很好的發(fā)展。

（三）頂層設(shè)計重在“制衡”

財政部財政科學(xué)研究所前所長、中國財政學(xué)會PPP專委會主任委員賈康說，PPP機制創(chuàng)新是“供給側(cè)改革”的重要方面，關(guān)鍵是如何管好地方政府及代表其出資的國有資本之“手”，不至于讓民資淪為JQK（勾住民資，框住民資，PK掉民資）的尷尬局面。

在賈康看來，地方政府及國有資本應(yīng)與民營資本一樣，都需當(dāng)好“球員”，而不是“裁判員”，誰是裁判員呢？“裁判員”應(yīng)是各級法院。

北京資略律師事務(wù)所合伙人徐向東曾參與鳥巢、水上公園、垃圾發(fā)電和水務(wù)等眾多PPP項目，對社會資本一方的酸辛也感受頗深。他建議明確簽約前政府的誠信義務(wù)，如明確規(guī)定“政府在招標(biāo)文件中不得作出明顯偏離事實的虛假承諾”。

在具體的PPP項目運作中，該如何讓制衡機制更有效？發(fā)改委投資體制政策研究室主任吳亞平給出了幾點建議。他說，可融合基本建設(shè)程序與PPP操作流程，建議在可行性報告審批時，對PPP實施方案一并作出決策和審批；明確PPP項目管理制度，像項目建設(shè)可讓社會資本自主決定，具體到項目資本金制度、工程招投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制是否實施、如何實施。

“明確PPP項目的適用政策”與“重塑職能職責(zé)和分工”也納入了吳亞平的建議之中。他認(rèn)為，部門分治給地方和社會資本造成了很大困惑，增加了大量的制度性交易成本。此外，堅決實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的原則，建立PPP部門聯(lián)席會議制度，建立PPP全過程的信息披露制度和社會參與機制等。

在實際操作中，不少專家與操盤手均反映PPP過于復(fù)雜，屬于一個系統(tǒng)工程，如何良性運作仍是一個較漫長過程。PPP制衡與激勵機制及具體措施應(yīng)在長期磨合實踐中不斷完善，而非現(xiàn)在去設(shè)定一個框架，不然將抑制PPP創(chuàng)新。

做好角色定位

首要問題是，在推進PPP的過程中，各級政府應(yīng)如何做好角色定位？

徐飛說，有專家說PPP目前的問題是“神化”、“泛化”等，其實還要加“一化”：異化。因為社會信用的問題，加上監(jiān)管缺失，經(jīng)營也不善，最后就會主體動機異化。他表示，“PPP最重要的是回到第三個P，伙伴關(guān)系（Partnership）。我們應(yīng)做到契約精神、平等意識。既然是伙伴關(guān)系，應(yīng)該有法制意識，政府應(yīng)有企業(yè)意識，雙方回到誠意、回到法制、回到平等、回到義務(wù)上來，PPP就會持續(xù)健康地發(fā)展。要做到‘伙伴關(guān)系’，第一是‘平等關(guān)系’。政府和企業(yè)之間，過去政府往往是高高在上的。”

PPP操作的主體一定是省市政府，而中央政府則需要在政策制定上下功夫。地方政府是具體執(zhí)行的，應(yīng)換位思考。對地方政府來說，PPP是融資的行為。但從投資者角度來看，它是投資行為，需要獲得回報。這就需要做到兩方面：合理的回報，風(fēng)險怎么分?jǐn)?。政府?yīng)多替企業(yè)想想，最終會各得其所、各占其長。社會資本有錢、更專業(yè)，這樣PPP項目運作起來效率更高，符合供給側(cè)改革的理念。

要解決民間資本對PPP參與度不高的問題，在最開始設(shè)計項目時，就需設(shè)計好一些基本原則，如付費如何保證？合理利潤區(qū)間是怎樣的？PPP往往是微利、薄利。若利潤太低，不符合投資者利益。利潤太高，又達不到提高服務(wù)同時惠及廣大老百姓的目的。合理的區(qū)間在一開始就應(yīng)設(shè)計好，找到利潤平衡點。其次，這是討價還價的過程，但不要一味壓低價格，沒利益就容易異化。實際上，不是標(biāo)的價格最低的就應(yīng)中標(biāo)，而是在成本和質(zhì)量之間有所平衡。

還有觀點認(rèn)為，推進PPP，國企應(yīng)更多從競爭性領(lǐng)域中退出。徐飛指出，實際操作中，國家和相關(guān)部委應(yīng)出臺政策，或是宏觀指導(dǎo)意見，科學(xué)劃分出哪些是鼓勵的、限制的領(lǐng)域，哪些是禁止的領(lǐng)域。國企做PPP項目，原則性地應(yīng)退出那些競爭性的領(lǐng)域，而更多交給第三方、民間、國際資本來做，不與民爭利。

有些領(lǐng)域不一定需要采用PPP

據(jù)消息人士透露，中部某省在2015年下半年得到專項建設(shè)債資金后，希望將某些項目轉(zhuǎn)為政府直接投資。無奈于該項目進入了財政部第一批PPP示范項目名單，并獲得了資金支持，只能將PPP模式從“我要做”變?yōu)榱恕耙易觥薄?/p>

專家表示，各級政府應(yīng)該重新思考，是否需要政府如此強烈推動而忽視市場自我調(diào)節(jié)的作用。是否適合以行政方式和經(jīng)濟手段，包括使用財政資金對PPP項目進行獎補、以政府資金設(shè)立PPP引導(dǎo)基金的方式，推波助瀾?！斑@是將最市場化的模式，通過最行政化的措施推動，也是極為不妥的?！弊鳛橥七MPPP模式的出發(fā)點和落腳點，應(yīng)當(dāng)把PPP項目是否物有所值放在突出的判別位置，差別化、針對性做好具體項目的PPP運作。

有專家認(rèn)為，如針對有國家政策性貸款支持的軌道交通、棚戶區(qū)改造、健康養(yǎng)老、環(huán)境保護項目等，在項目建設(shè)階段，完全可以采取傳統(tǒng)的政府建設(shè)模式，進行融資和建設(shè)招投標(biāo)，也不會陷入額外產(chǎn)生建設(shè)期資金利息、工程造價下浮困難、綜合成本大幅上升的困境。等到項目建成以后，如果確有必要的，可以將運營采用PPP 模式，選擇社會資本方合作。因為這類項目，通過PPP模式選擇了社會資本方，它的融資成本一定大大高于政策性銀行或政府項目本身融資的成本。

而且“一標(biāo)兩招”（指政府采購分兩次完成社會資本方和有建設(shè)資質(zhì)的建設(shè)單位的招標(biāo)）使得工程造價下浮變得困難，這極大地提高了工程建設(shè)的成本，也加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，目前市場資金成本正在步入下降的通道，大量利用直接融資和項目融資進行建設(shè)，對于緩解政府項目融資壓力，減少財政負(fù)擔(dān)也會帶來一定的效果。因此，地方政府要注意適當(dāng)篩選和限制PPP的規(guī)模、節(jié)奏和項目的問題。

（四）刀應(yīng)該切在規(guī)劃和設(shè)計上

PPP最基本的目標(biāo)是要提高公共產(chǎn)品的供給效率，這大家都知道，但不同的人對效率的理解卻可能不同。不少地方政府還在把“能夠更多更快地上項目”當(dāng)成效率——過去二三十年就是這么干的，也因此產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施爛攤子和政府性債務(wù)。PPP就是要解決這些問題的，如果仍希望用PPP來繼續(xù)大干快上新項目，這是不切實際的。

必要、要得起、劃算，這三個要素化為三個維度，組成的立方體支撐著采購的理性——物有所值。幾何邏輯，在限定的表面積之下正方體的體積最大；采購邏輯，在限定的預(yù)算之下，同等考慮必要性、財務(wù)承受能力和性價比時可以獲得最大的效率——這才是真正的效率。

公共產(chǎn)品在規(guī)劃和設(shè)計、建設(shè)、運營哪個階段提高效率的空間最大？毫無疑問是規(guī)劃和設(shè)計，建設(shè)和運營效率大部分被規(guī)劃和設(shè)計所決定。基礎(chǔ)設(shè)施爛攤子和政府債務(wù)也毫無疑問主要是規(guī)劃和設(shè)計不當(dāng)惹的禍，手術(shù)刀要從規(guī)劃和設(shè)計這塊切下去。當(dāng)政府連施工圖都出好了再找社會資本做建設(shè)和運營，那基本就是為了融資；如果再用“可用性”委婉地割裂全生命周期績效，那就是毫無疑問僅僅是為了融資，和真正的效率沒多大關(guān)系。

政府要采購的是一座污水處理廠嗎？當(dāng)然不是，是污水處理能力。那么，只要定下污水處理產(chǎn)量和中水質(zhì)量就可以了，你是用神奇藥粉還是用漏勺處理，不管，達到要求的前提下誰要錢最少就交給誰去做，達不到要求就罰。用漏勺可能處理好污水嗎？能處理得過來嗎？顯然不能，但政府不禁止你用漏勺，社會資本用漏勺不能妥善解決問題會遭受處罰，自然不會去犯這種傻。如果有一種神奇藥粉撒下去就能將污水變成達標(biāo)中水呢，污水處理廠還需要建那么大嗎？至于保底需求問題，可以采取政府保底不超過設(shè)計產(chǎn)能30%的方式，風(fēng)險大頭交給社會資本，這樣一來，這座污水處理廠該建多大，社會資本就要自己掂量掂量了——社會資本是花自己的錢給自己辦事，政府是花別人的錢給別人辦事，誰更理性不言而喻。借助社會資本（包括產(chǎn)業(yè)資本和金融資本）的理性解決規(guī)劃和設(shè)計的理性，可以真正提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。

PPP的正確路徑應(yīng)該是，政府提出自己的訴求，明確產(chǎn)出要求、考核標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任，而不是去約束社會資本實現(xiàn)目標(biāo)的過程，不設(shè)資質(zhì)門檻、不禁止犯傻也不阻止創(chuàng)新，把風(fēng)險和機會都轉(zhuǎn)移給社會資本。這里還得有個前提，社會資本直接投資額的占比不能太少，也不能使用杠桿，否則容易撂下爛攤子給政府。