薛寶全

摘要以陜西省漢中市漢臺區(qū)為對象，實地考察了漢臺區(qū)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地撂荒情況，分析了農(nóng)村耕地撂荒情勢，總結(jié)了耕地撂荒的各種原因，提出應(yīng)以增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高耕地產(chǎn)出效益，加快土地流轉(zhuǎn)等多種措施并舉，從而減少耕地撂荒的有效對策。

關(guān)鍵詞 耕地撂荒；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；土地流轉(zhuǎn)；漢臺區(qū)

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）27-0243-02

Abstract Taking Hantai District of Hanzhong City of Shaanxi Province as the object， the situation of abandonment of arable land in 4 towns in Hantai District was investigated on the spot. The rural abandoned land situation was analyzed， and the various causes of abandonment of arable land was summed up， then measures were put forward as increase input in agricultural infrastructure， increase output efficiency of cultivated land and speed up the transfer of land， in order to reduce the abandonment of arable land.

Key words Abandoned land；Agricultural infrastructure；Land transfer；Hantai District

20世紀后半葉以來，許多發(fā)達國家發(fā)生明顯的耕地撂荒現(xiàn)象，并逐漸演變?yōu)槿蛐酝恋乩矛F(xiàn)象，深刻地改變了廣大農(nóng)村地區(qū)土地景觀[1]。耕地撂荒成為我國目前一種土地利用變化情況[2]，隨著國家城鎮(zhèn)化加速、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等工作的推進而突出地表現(xiàn)出來[3-5]。引起耕地撂荒的原因、發(fā)展態(tài)勢、采取的對策等方面的研究越來越多[1，3，5-6]。耕地流轉(zhuǎn)、耕地保護、基本農(nóng)田建設(shè)等能否緩解這一過程，促進土地資源有效配置，以避免耕地資源浪費，是一個值得探討的課題。近年來，我國許多地區(qū)都隨著經(jīng)濟和城市建設(shè)的快速發(fā)展、農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，加之農(nóng)業(yè)比較效益低下、自然災害損毀、土地流轉(zhuǎn)率低等諸多原因，耕地撂荒現(xiàn)象呈逐年擴大的勢頭。

漢臺區(qū)位于陜西省西南部，北依秦嶺，南屏巴山，是漢中經(jīng)濟文化中心，全區(qū)轄7個鎮(zhèn)7個街道辦事處，人口61萬，總面積556 km2，2016年農(nóng)村居民人均可支配收入9 014元。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全區(qū)總產(chǎn)值不足15%，耕地撂荒現(xiàn)象較為突出，對漢臺區(qū)進行實例解剖，其結(jié)果或能對漢中市甚至陜南有一定的借鑒意義。

為了更有效地保護好耕地，制止亂占耕地現(xiàn)象和耕地撂荒行為，確保糧食安全和社會的長治久安。漢中市漢臺區(qū)農(nóng)業(yè)局于2017年組織人力對全區(qū)耕地撂荒情況進行了調(diào)查，在摸清原因的基礎(chǔ)上，提出具有針對性的對策。

1 漢臺區(qū)土地承包、流轉(zhuǎn)、耕地撂荒情況

為了掌握全區(qū)的耕地撂荒情況，2017年漢臺區(qū)農(nóng)業(yè)局對全區(qū)的耕地撂荒進行了專項調(diào)查。選取了1個街道辦和土地面積大的3個鎮(zhèn)進行調(diào)查，4個鎮(zhèn)、街道辦面積占到全區(qū)面積近50%。

1.1 土地承包及流轉(zhuǎn)基本情況

截至2017年6月，全區(qū)農(nóng)民家庭承包耕地面積13 986.67 hm2，農(nóng)業(yè)人口23.58萬，農(nóng)民人均耕地0.06 hm2，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3 947 hm2，流轉(zhuǎn)率28.22%。2017年6月抽取了具有代表性的鋪鎮(zhèn)、武鄉(xiāng)鎮(zhèn)、龍江街道辦、河東店鎮(zhèn)4個鎮(zhèn)辦進行了調(diào)查，4個鎮(zhèn)辦耕地總面積7 403.0 hm2，土地流轉(zhuǎn)面積1 882.5 hm2，流轉(zhuǎn)率25.43%，勞動力70 854人，外出務(wù)工37 329人（占勞動力人數(shù)的52.68%）（表1）。

1.2 耕地撂荒面積有逐年增加趨勢

2010年以前，漢臺區(qū)農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象鮮有發(fā)生，但近幾年來耕地撂荒現(xiàn)象有逐年增加的苗頭。據(jù)統(tǒng)計，2013年全區(qū)撂荒耕地206 hm2，占當時耕地面積的1.44%。2017年6月調(diào)查4個鎮(zhèn)辦撂荒面積229.3 hm2，占耕地面積的3.46%。數(shù)據(jù)顯示撂荒面積增加趨勢明顯。漢臺區(qū)撂荒地以季節(jié)性撂荒為主：常年性撂荒49.1 hm2，占撂荒面積的21.40%，季節(jié)性撂荒180.3 hm2，占撂荒面積的78.60%。主要原因是這些撂荒地都是低濕田，俗稱“冬水田”，排水不暢，“兩季改一季”，農(nóng)民只種效益較好的水稻一季，形成季節(jié)性撂荒（表2）。

2 漢臺區(qū)耕地撂荒成因分析

對全區(qū)因各種原因而撂荒的土地面積統(tǒng)計顯示：因產(chǎn)出效益低下造成撂荒2 033.0 hm2，占撂荒地面積的59.1%；因勞力短缺造成撂荒4.3 hm2，占比1.89%；因移民搬遷撂荒4.0 hm2，占比1.74%；因征地撂荒12.0 hm2，占比5.23%；因自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施差造成撂荒73.5 hm2，占比32.03%。

耕地撂荒的造成雖有主觀原因，但客觀上經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然條件限制等是撂荒的主要原因。全區(qū)按撂荒成因分類，歸納起來主要如下。

2.1 農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)戶不愿耕種

調(diào)查結(jié)果顯示，漢臺區(qū)的撂荒行為與與寧夏南部山區(qū)的情況有類似[7]。撂荒的耕地絕大部分是地處丘陵、淺山區(qū)，地力貧瘠、自然條件和耕種條件差，勞動強度大，耕種是“靠天吃飯、人挑肩扛”，占總面積的60%左右。從農(nóng)戶視角分析，撂荒的原因可認為是經(jīng)濟效率低下而不愿耕種[3，6]。近年來，由于種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價格不斷上漲，以及用工價格大幅提價，種植成本節(jié)節(jié)攀升，但農(nóng)產(chǎn)品價格卻上漲不多。雖然國家取消農(nóng)業(yè)稅，同時實行了糧食直補、良種補貼、農(nóng)業(yè)綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，但種植業(yè)相當部分利潤卻因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格、勞動力價格的持續(xù)、大幅度上漲而抵消，種植業(yè)比較效益低下的局面并沒有得到根本改變。同時農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)常受結(jié)構(gòu)性、低水平過剩的影響，市場風險大，況且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很大程度上還是“靠天”吃飯，投入了大量的勞力、種子、化肥、農(nóng)藥，一旦遭遇自然災害，就可能所有付出都化為泡影。因此，相當部分農(nóng)民不愿種田，更不愿意多種田。

2.2 農(nóng)田設(shè)施老化、投入及管護不足

現(xiàn)有的水利設(shè)施大多是20世紀六七十年代所建，目前已損毀嚴重。雖然政府每年都安排一定比例的資金進行維護，但由于大部分水利資金主要是用于大中型設(shè)施或重點項目，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉毛細溝渠等修復的資金嚴重不足，再加上國家制定并實施的農(nóng)民“減負”和取消“兩工”政策，村集體對農(nóng)田水利設(shè)施管護和維修的能力弱化，致使溝渠、機耕路等失去功能，導致無法耕種。葛霖等[3]對貴州畢節(jié)市的研究認為有24%的農(nóng)戶撂荒是因為耕作條件差的原因。漢臺區(qū)的情況更加突出，該原因造成的撂荒約占總撂荒面積的1/3。

2.3 耕地被征用、流轉(zhuǎn)等，又未及時得到利用

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、大型項目建設(shè)等致使成片耕地被圈占，部分耕地長時間“征而未用”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，極大地浪費耕地資源。這種情況主要出現(xiàn)在城市郊區(qū)。盡管邵景安等[2]研究認為耕地流轉(zhuǎn)率高的地方，撂荒率低；其研究結(jié)果也證明，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)完善土地租賃市場化程度，避免或減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地資源浪費。從漢臺區(qū)來看，這一原因造成的撂荒占到撂荒總面積的12%，十分突出，反映了漢臺區(qū)作為漢中市的核心區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平高于其他市屬縣，杜絕或減少土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地資源浪費十分重要。

2.4 農(nóng)業(yè)勞動力缺乏，無力耕種

外出務(wù)工是當前農(nóng)民增收的主要方式，越來越多的青壯年勞動力選擇了外出務(wù)工，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年勞動力較為稀缺[5，7]。真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力大部分是受教育程度低、年齡偏大的老年人和婦女，因而耕作水平較低，接受新事物的能力較差，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強度大，致使一些農(nóng)戶不得不放棄部分耕種條件較差的耕地，造成撂荒。同時還有部分農(nóng)戶因全家外出或遷移，所承包的耕地尚未流轉(zhuǎn)出去造成撂荒。

2.5 移民搬遷也是造成撂荒的一個原因

盡管所占比例只有4%，但需要引起注意。移民后農(nóng)民與耕地距離遠了，這類撂荒與勞動力短缺十分類似，可并類處理。

3 控制耕地撂荒的對策

從漢臺區(qū)的調(diào)查來看，盡管目前存在一定的耕地撂荒現(xiàn)象，但撂荒面積占耕地面積比例仍很小（約3%）。但由于勞動力轉(zhuǎn)移量已占總勞力的約50%，表明農(nóng)業(yè)比較效益明顯對于外出打工，耕地撂荒的潛在危險十分突出。結(jié)合2010—2016年時段的數(shù)據(jù)：撂荒面積呈現(xiàn)快速增加態(tài)勢，將會嚴重影響農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁和構(gòu)建和諧農(nóng)村。為控制耕地撂荒行為，切實保護有限的耕地資源，提出如下措施。

3.1 增加土地治理投入力度，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

由于家庭承包制、農(nóng)村稅費改革、取消“兩工”政策的實施，客觀上消弱了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、維修、管護能力，土地治理、“抬田修地”等需要村組集體出面實施的大型項目較難于實施。因此各級財政需要不斷增加農(nóng)田基本建設(shè)的投入力度，同時要整合、用好各類惠農(nóng)項目資金，完善水利設(shè)施和機耕道路建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，不斷提高耕地的利用率和產(chǎn)出率。目前主要工作是做好以土地治理、農(nóng)田水利建設(shè)為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整村推進農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)一批水利工程，推進中小流域綜合治理、對病險水庫進行除險加固，完善建后管護機制，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇旱能灌，遇澇能排。通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，減少農(nóng)業(yè)自然風險，降低生產(chǎn)成本，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合能力。

3.2 大力推進土地流轉(zhuǎn)，有效遏制耕地撂荒

目前農(nóng)村農(nóng)戶分散經(jīng)營土地的效益差，撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生。因此轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、謀求土地利用率和產(chǎn)出率的最大化的各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園方興未艾。引導好這一趨勢，一是需要加強政策宣傳，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念。在農(nóng)村開展的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，采取互換、轉(zhuǎn)包、出租等形式，或?qū)⒘袒牡亓鬓D(zhuǎn)給有能力耕作的其他農(nóng)戶經(jīng)營，引導土地逐步向?qū)I(yè)大戶、種養(yǎng)能手、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，這是遏制撂荒現(xiàn)象行之有效的措施。二是建立財政資金扶持耕地流轉(zhuǎn)激勵機制，示范連片建設(shè)，促進土地流轉(zhuǎn)。三要積極扶持耕地的開發(fā)與復墾工作，對從事耕地開發(fā)及開展撂荒耕地復墾的，政策上應(yīng)給予優(yōu)惠、資金上給予大力扶持。

3.3 大力開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的路子，是提高土地利用率和產(chǎn)出率、解決土地撂荒的重要手段。為此要以市場為導向，因地制宜地大力發(fā)展適銷對路的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全的農(nóng)產(chǎn)品，特別是大力發(fā)展品質(zhì)優(yōu)良、特色明顯、附加值高的名優(yōu)特新農(nóng)產(chǎn)品。同時要逐步建立農(nóng)民參與流通和加工領(lǐng)域內(nèi)的利益分配機制，使企業(yè)和農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中成為利益共同體，從而提高和穩(wěn)定土地收益。

3.4 提升農(nóng)業(yè)的機械化水平，節(jié)省農(nóng)業(yè)勞動力成本

大力提倡新型的耕作制度和先進的小型農(nóng)業(yè)機械，減輕農(nóng)業(yè)勞動強度，彌補農(nóng)村勞動力不足的現(xiàn)狀，使有限的土地資源能夠被充分合理利用。

3.5 依法收回閑置土地，提高土地利用率

為了有效提高非農(nóng)土地利用率，政府要依法對閑置一定時間的被征用土地采取高費率高收費制度或強制收回，從而有效地遏制耕地“征而未用”的現(xiàn)象，制止亂占耕地，防止耕地撂荒行為，切實保護有限的耕地資源，確保漢臺區(qū)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

3.6 加大宣傳力度，增強農(nóng)民愛惜耕地的自覺性

耕地是民生之本、發(fā)展之基，是非常有限的資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。一定要充分認識解決農(nóng)村耕地撂荒的緊迫性、艱巨性和長期性，把解決農(nóng)村耕地減少和耕地撂荒問題擺在當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的突出位置。廣泛宣傳《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)，認真落實糧食直補、良種補貼、農(nóng)業(yè)綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策。通過宣傳教育，增強農(nóng)民保護自己合法權(quán)益的意識和愛惜耕地的自覺性，真正認識到保護耕地資源、制止耕地撂荒是每個村民應(yīng)盡的義務(wù)，做到不亂占耕地，不撂荒耕地。

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