劉艷萍

摘 要：在我國當前城鎮(zhèn)化背景下，農業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)化必然伴隨著土地的城鎮(zhèn)化。作為農業(yè)人口重要資產的宅基地的處理是農民及國家都要考慮的問題。本文就目前我國宅基地流轉與退出存在的主要問題提出相應解決對策，以探索農村宅基地城鎮(zhèn)化之路。

關鍵詞：宅基地；流轉；現(xiàn)狀；對策

1 宅基地及宅基地流轉相關定義和屬性

1.1 宅基地的定義和主要法律屬性

在宅基地的研究中，宅基地有廣義和狹義之分。廣義的宅基地是指所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國家所有土地和集體所有土地上的住宅用地。而狹義的宅基地僅僅指的是集體所有土地上的農村居民住宅用地，是農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內成員的生活需要和從事家庭副業(yè)生產的需要而用于分配給其農戶使用的住宅用地及附屬用地。而現(xiàn)在國內學者對宅基地的研究一般使用狹義宅基地概念。根據狹義的定義，宅基地包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物而不能居住的土地和準備建房用的規(guī)劃地三種類型。

根據現(xiàn)行關于宅基地的法律定義，我們可以看到宅基地有五種法律屬性：（1）嚴格的身份屬性。宅基地的使用權只能是限制在本集體經濟成員內部，而非本集體內的成員不得申請宅基地，所以宅基地的使用權是與成員權聯(lián)系在一起的。（2）從屬權。宅基地的使用權是土地上附著的房屋的所有權來決定的，只能跟隨宅基地上的房屋一起轉讓，也就是我們通常說的“地隨房走”原則。（3）福利性。宅基地的福利性主要是體現(xiàn)在農民能夠基于集體經濟成員的身份無償地或者是低價的獲得宅基地，獲得基本的生活條件保障。（4）長期性。宅基地使用權只要是建立在合法程序申請獲得的情況下，宅基地的使用權擁有者是可以長期使用的。（5）“一戶一宅”原則。根據我國2004年的《土地管理法》，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。此外、根據土地流轉相關法律規(guī)定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

1.2 宅基地流轉的主要形式

農村宅基地流轉是指農村宅基地所有權或使用權由一個權利主體過渡給另一個權利主體。農村宅基地所有權流轉只有通過國家征收農村集體土地由集體經濟組織流轉給國家，但由于各種因素影響，特別是經濟利益誘惑，農村宅基地使用權的非法流轉大量存在，在城鄉(xiāng)結合部則更為普遍。農村宅基地流轉主要通過出租、轉讓、置換、入股、國家征用等主要形式。在宅基地流轉的方式上，除宅基地可以隨房屋一起轉讓外，法律禁止宅基地單獨買賣、抵押、入股、贈與。

2 現(xiàn)行宅基地流轉法律弊端和流轉的現(xiàn)實問題

由于城鎮(zhèn)化的不斷加劇和農民工進城務工的人口遷移，農村的宅基地流轉現(xiàn)象已經無法避免，更隨著制度空缺、私下流轉等灰色交易愈演愈烈。而現(xiàn)行的法律制度對農民利益的維護和經濟發(fā)展已經產生了一定的限制，故對現(xiàn)行的法律規(guī)定我們總結如下的限制和所產生的問題進行分析：

2.1 對農民自身利益的損害及對資產的閑置浪費

宅基地嚴格的身份屬性使得農民財產被固定化。農民住宅產權的不完整，即宅基地的所有權缺失使得農民對自身僅有的財產--房屋不能作為資本來運作。這影響了金融資本在農村市場的的發(fā)展，同時使得農民的財產在交易中保持公平和保值增值，利益受到嚴重損害。另外當房主不想再占有此處宅基地時他不能將其作為資本流轉，既不能當做資產抵押貸款又不能將宅基地所附帶的福利轉化為經濟收益。

按照現(xiàn)行法律，農村住房的供應還在不斷擴張。只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。加上農村宅基地使用權的管理的混亂，基層政府對農民建房缺乏正確引導和管理，采用的是無償、無期限的使用制度，出現(xiàn)了農民超過標準建房，或建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，一些鄉(xiāng)村干部憑借權力、關系占有多處宅基地等現(xiàn)象嚴重導致“空心村”、人均宅基地面積嚴重超標、“一戶多宅”現(xiàn)象加劇，使得資源得不到充分利用，許多村落無限制擴展，導致資源浪費。

2.2 缺乏規(guī)劃和管理，易引發(fā)社會矛盾

由于宅基地房屋建設無詳細規(guī)劃作依據，隨意性大，布局不合理，在一些地方利用集體土地蓋起來的“集資房”基本上未辦理任何用地和報建手續(xù)，因此無法辦理房產證，形成了所謂的“小產權房”。而這類小資產房在市場不規(guī)范的運行下常常產生產權糾紛和矛盾沖突。嚴重影響到了我國土地和房屋市場的正常運行。

2.3 缺乏監(jiān)督機制，使得利益“灰色”分配

集體經濟組織作為宅基地的“真正”擁有者，其在宅基地產生的利益上應該使集體成員得到共享。但是在實際的情況中常常不是這樣。根據國務院發(fā)展研究中心的一項調查研究表明，目前在合法的房地產開發(fā)過程中，原集體所有土地的增值部分的收益，開發(fā)商要拿走40%～50%，地方政府拿走20%～30%，農民拿走5%～10%，剩余部分才歸集體。而在非法的宅基地交易過程中，由于很多宅基地的流轉都是私下進行的，土地流轉的收益直接進入了買賣雙方的手中，作為土地所有者的集體經濟組織便不能取得分毫。

3 宅基地流轉問題的解決建議

根據宅基地流轉產生的問題，我們可以看出主要是集中在兩方面，一是立法的規(guī)范和嚴謹上，二是在交易的規(guī)范和管理監(jiān)督上。所以根據這兩個主要問題我們提出了以下幾個解決途徑：

3.1 健全宅基地產權法律制度，明晰產權屬性和流轉規(guī)范

要對宅基地的相關法律進行修改和完善，完善宅基地的審批制度，保證宅地基的資源效用高標；同時要完善宅基地使用權和對使用權的登記，明確流轉前宅基地使用權的所有者和流轉后的擁有者；最后要求要對土地流轉的條件進行規(guī)范，建立明確的流轉規(guī)范。對宅基地法律規(guī)范的完善是對宅基地流轉問題解決最強有力的主導力量，所以在立法和執(zhí)法上是解決流轉問題的重中之重。

3.2 加強宅基地流轉的市場機制及其規(guī)則體系建設

加強管理和監(jiān)督。加強宅基地市場機制和體系的建立主要是集中在：（1）建立農村集體建設用地流轉交易信息網絡，及時登記匯總發(fā)布信息，接受咨詢，為交易搭建平臺。（2）形成合理的價格體系，把農村土地分等定級，細化到集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內和區(qū)外，每個規(guī)劃區(qū)再分到具體地塊，力爭達到一個村（居）委員會一個區(qū)片地價。（3）做好對每一份宅基地流轉的登記和記錄，確保其合法規(guī)范的流轉。（4）成立由國土資源、城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃、金融、工商、社保等部門組成的監(jiān)督機構，嚴格監(jiān)督交易行為，確保交易的合理公正合法。

3.3 對農村宅基地的空間配置進行科學的規(guī)劃引導

政府和相關部門必須在對農村宅基地的空間配置上進行科學的規(guī)范引導。我國絕大部分的村居在房屋的規(guī)劃上基本屬于無規(guī)劃指導的自發(fā)建設狀態(tài)，所以農村在宅基地的利用效能上存在著較大的問題。所以基于宅基地空間配置的新農村和“大村莊制”等建設必須是以科學的、保護土地資源為目的的，要求每個村莊都做好建設、發(fā)展規(guī)劃，宅基地的配置要符合村莊布局規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，以此保障農村的有序建設，避免出現(xiàn)農村不穩(wěn)定和土地資源浪費問題。

參考文獻

[1]高福平.土地使用權和用益物權[M].法律出版社，2001.

[2]陳小君等.農村土地法律制度研究-田野調查解讀[M].中國政法大學出版社，2004.