葉芬梅，張 瓊

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210044)

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經(jīng)濟(jì)與社會

老年人參與社區(qū)治理的狀況及其推進(jìn)路徑探討
——基于南京市調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

葉芬梅，張 瓊

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210044)

人口老齡化背景下，老年人參與社區(qū)治理是推動社區(qū)良性運(yùn)行的重要資源和力量。從微觀的老年人個體因素、中觀的社區(qū)事務(wù)因素以及宏觀的社區(qū)治理政策因素三個層面對南京市6個社區(qū)的實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在參與社區(qū)治理過程中老年人仍存在主動參與意識不高、參與頻率與程度偏低，呈現(xiàn)松散性、偶發(fā)性的特征，且社區(qū)治理政策為老年人提供參與的機(jī)會與平臺較欠缺。為此，應(yīng)從轉(zhuǎn)變老齡化理念以激發(fā)老年人參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力、健全政策法規(guī)以夯實(shí)老年人參與社區(qū)治理的制度保障、完善組織體系以提升老年人參與社區(qū)治理的組織化以及加強(qiáng)多元主體溝通協(xié)作以實(shí)現(xiàn)老年人與社區(qū)的共生發(fā)展等方面入手，擴(kuò)大老年人的社區(qū)參與，提升參與實(shí)效，促進(jìn)社區(qū)善治。

老年人；社區(qū)治理；社區(qū)參與；社區(qū)善治

人口老齡化已成為當(dāng)今世界各國普遍面臨的重大社會問題。聯(lián)合國經(jīng)社部發(fā)布的2015年修訂版《世界人口展望》報告指出，人口老齡化問題日益嚴(yán)重，歐洲60歲以上人口在2050年將占其人口總量的34%；而在拉美、加勒比和亞洲，60歲以上人口也會從目前的11%～12%增長到25%以上。[1]我國國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，60歲及以上人口占比為16.15%，其中65歲及以上人口占比為10.47%。同2010年第六次全國人口普查相比，人口老齡化呈上升趨勢。[2]人口老齡化正在對世界各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響，促進(jìn)老年人社會參與、實(shí)施積極老齡化政策成為世界各國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的必由之路。聯(lián)合國已將老年人社會參與正式納入“積極老齡化”發(fā)展戰(zhàn)略，成為應(yīng)對21世紀(jì)人口老齡化的政策框架?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》專設(shè)“參與社會發(fā)展”一章，明確規(guī)定：“國家和社會應(yīng)當(dāng)重視、珍惜老年人的知識、技能、經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良品德，發(fā)揮老年人的專長和作用，保障老年人參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活?！庇纱丝梢姡夏耆巳轿粎⑴c社會己經(jīng)成為國際社會解決人口老齡化的普遍共識。

《聯(lián)合國老年人原則》認(rèn)為，老年人社會參與應(yīng)包括：“老年人應(yīng)始終融合于社會，積極參與制定和執(zhí)行直接影響其福祉的政策，并將其知識和技能傳給子孫后輩；老年人應(yīng)能尋求和發(fā)展為社會服務(wù)的機(jī)會，并以志愿工作者身份擔(dān)任與其興趣和能力相稱的職務(wù)；老年人應(yīng)能組織老年人運(yùn)動或協(xié)會?！盵3]老年人參與社區(qū)治理是指老年人自覺自愿地參與社區(qū)各種公共事務(wù)的管理與決策，共同分享社區(qū)治理權(quán)利，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的過程。本文通過對南京市個案的調(diào)查分析，重點(diǎn)探討影響老年人參與社區(qū)治理的主要因素，并提出相應(yīng)的推進(jìn)路徑。

一、老齡化背景下老年人參與社區(qū)治理之重要意義

人口深度老齡化背景下，積極推進(jìn)老年人參與社區(qū)建設(shè)、推動社區(qū)發(fā)展，不僅有助于促進(jìn)老年人個體身心健康、保障老年群體權(quán)益，且有助于利用老年人力資源、促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步。

(一)老年人參與社區(qū)治理有利于老年人融入社會，促進(jìn)其身心健康

對老年人而言，社區(qū)是老年人除了家庭之外的主要活動場所，參與社區(qū)治理是老年人自我發(fā)展的內(nèi)在需要，能滿足老年人的精神需求、促進(jìn)老年人的身心健康?！袄夏耆松鐓^(qū)參與的最初動機(jī)是源于對自身的關(guān)懷，源于對強(qiáng)身健體和快樂心態(tài)的追求”。[4]與改善身體狀況相比，老年人參與社區(qū)治理能更大程度地滿足其心理與精神上的需要。老年人通過各種方式參與社區(qū)治理，不僅可以降低老年人的孤獨(dú)感，促使老年人融入社區(qū)、融入社會，減少其與社會的疏離感，而且有助于老年人獲得尊重、感受到自身的生存價值和意義，從而增強(qiáng)老年人社會參與的自信心，拓展老年人參與社會的渠道，激發(fā)老年人為社會作奉獻(xiàn)、實(shí)現(xiàn)自我價值的內(nèi)在動力，滿足老年人自我實(shí)現(xiàn)的需要。

(二)老年人參與社區(qū)治理有助于開發(fā)老年人力資源，降低養(yǎng)老成本

就理論而言，老年群體本身蘊(yùn)含著豐富的人力資本。雖然老年人的體力、精力不如年輕人，但老年人具備充裕的時間、豐富的人生閱歷、厚重的知識和經(jīng)驗(yàn)積累，這無疑是推動社會發(fā)展的寶貴財富和力量。正如波斯納在《衰老與老齡》中給我們的啟發(fā)：人的才能是多維度的，衰老過程并不是帶來所有維度才能的下降，某些維度(如經(jīng)驗(yàn)與智慧形式的固態(tài)智力)非但不下降反而上升。[5]老年人在知識積累與經(jīng)驗(yàn)技能、社會資本與職業(yè)忠誠等方面比年輕人更具優(yōu)勢。

就實(shí)踐而言，老年人力資源已成為社會發(fā)展的重要推動力量?！恶R德里政治宣言》第六條指出：“當(dāng)老齡被視為一種成就時，對高齡群體人力技能、經(jīng)驗(yàn)和資源的依賴就自然會被公認(rèn)為成熟、充分融合及富有人性的社會發(fā)展過程中的一種資產(chǎn)?！盵6]目前，我國開展社區(qū)志愿服務(wù)的基層老年協(xié)會近45萬個，老年志愿者人數(shù)近2 000萬人，老年志愿服務(wù)涉及治安維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)共建、衛(wèi)生綠化、宣傳教育等各方面事務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，由中國官方發(fā)起的老專家、老教授援助西部的老年志愿行動——“銀齡行動”，截至2013年累計參加活動的老年志愿者達(dá)500萬人次，受益群眾達(dá)3億多人次，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值80多億元。[7]老年人參與社區(qū)治理，可以讓身體健康、有業(yè)務(wù)能力和技術(shù)專長的老年人發(fā)揮所長，不僅有利于老年人身心健康，而且有利于開發(fā)社區(qū)老年人力資源，減輕社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，使老年人力資源得到充分利用，發(fā)揮巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

(三)老年人參與社區(qū)治理有利于保障老年人權(quán)益，增進(jìn)社會福祉

隨著我國人口老齡化進(jìn)程的加快，越來越多的退休老人回到社區(qū)，由“單位人”變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，老年人逐步由社區(qū)的邊緣群體變?yōu)橹匾纳鐓^(qū)主體，成為影響社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的重要力量。

1.老年人參與社區(qū)治理是保障老年公民參與權(quán)利的重要體現(xiàn)。作為一國之公民的老年人，并不會因年齡增長而失去其所具有的公民權(quán)利與義務(wù)。老年人參與社區(qū)治理，既是其擺脫孤獨(dú)以獲取精神食糧的需要，也是其參與社會以獲取經(jīng)濟(jì)收入和物質(zhì)資源的權(quán)利訴求。正如第二次老齡問題世界大會所提出的，通過參與經(jīng)濟(jì)、文化、娛樂、社會和志愿者活動，可以有效地保障老年群體的利益；在各級決策過程中應(yīng)該對老年人關(guān)切的問題及其需要給予更多的考慮，以使決策代表絕大部分老年人的利益；此外，大會還特別強(qiáng)調(diào)要消除當(dāng)今社會中歧視和排斥老年人的做法。[8]這表明，老年人參與社區(qū)治理是保障老年人權(quán)益、增進(jìn)老年人自身福祉的有效途徑。

2.老年人參與社區(qū)治理有利于促進(jìn)社會和諧、增進(jìn)社會福祉。俞可平認(rèn)為：“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)。善治的基本要素之一便是參與(Civic Participation/Engagement)?！盵9]社區(qū)老年群體中有不少退休干部和高校知識分子，鼓勵、支持他們參與社區(qū)治理，一方面可以發(fā)揮其智力的支持作用，推動社區(qū)決策科學(xué)化、管理制度化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的善治；另一方面通過與其他社區(qū)老年群體的互相學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，在共同行動中增進(jìn)理解、互相尊重，促進(jìn)社區(qū)和諧，增進(jìn)社會福祉。

二、老年人參與社區(qū)治理之描述與分析：以南京市為調(diào)查區(qū)域

2016年，南京市60周歲以上戶籍老人130.94萬人，占戶籍人口的20.08%，剔除部隊和高校因素，實(shí)際老齡化率達(dá)23.7%；80歲以上高齡老人20.5萬人，占老年人口的15.66%。[10]南京市老年人口呈基數(shù)大、比例高、增速快、高齡多等特征。

表1 老年人對社區(qū)治理主體的認(rèn)識

表2 老年人參與社區(qū)治理的主要內(nèi)容(多選)

(一)調(diào)查方法

鄔滄萍等提出影響老年人社區(qū)參與的潛在因素可概括為老年人個人、家庭、宏觀環(huán)境和政策法規(guī)等幾個方面。[11]借鑒這一研究，本研究的調(diào)查問卷共包含老年人個體因素、環(huán)境因素和社區(qū)事務(wù)因素三大類的24個客觀問題和2個開放問題；選取南京市玄武區(qū)、六合區(qū)、浦口區(qū)、建鄴區(qū)4個行政區(qū)中的6個社區(qū)作為取樣區(qū)域；發(fā)放問卷500份，回收問卷458份(女性問卷270份，男性問卷188份)，回收率為91.60%，實(shí)際有效問卷回收率為85.20%。

(二)調(diào)查數(shù)據(jù)

1.老年人參與社區(qū)治理的態(tài)度。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年人對其所處社區(qū)治理的滿意度，39.8%的老年人感到“很滿意”，43.4%的老年人感到“一般滿意”，感到“不滿意”的老年人為8.2%，8.6%的老年人未選擇。在回答“你認(rèn)為誰是社區(qū)治理的主體”問題時，59.0%的老年人認(rèn)為是“社區(qū)管理者”，17.8%的老年人認(rèn)為是“老年人自己”(見表1)。當(dāng)問到“您是否會堅持參加完某項(xiàng)社區(qū)管理活動”時，50.0%的老年人選擇“是”，41.6%的老年人選擇“否”，8.4%的老年人選擇“不確定”。對于社區(qū)的發(fā)展，54.2%的老年人持積極樂觀態(tài)度，32.4%的老年人持不在乎態(tài)度，5.0%的老年人持消極悲觀態(tài)度，8.4%的老年人未作選擇。

2.老年人參與社區(qū)治理的內(nèi)容及方式。在參與社區(qū)治理活動的內(nèi)容方面，43.9%的老年人選擇“民主選舉和民主監(jiān)督”，40.1%的老年人選擇“環(huán)境治理”，40.8%的老年人選擇“文化參與”，18.3%的老年人選擇“治安管理”，24.2%的老年人選擇“宣傳教育”(見表2)。

表3 老年人參與社區(qū)治理的頻率

表4 老年人參與社區(qū)治理的主動性

表5 老年人反映社區(qū)治理問題的方式

在參與頻率上，選擇“經(jīng)常參與”的老年人為26.8%，選擇“偶爾參與”的老年人為45.5%，選擇“不參與”的老年人為19.2%(見表3)。

在參與主動性方面，當(dāng)問到“您是否主動帶頭發(fā)起過社區(qū)活動或者主動為社區(qū)管理與服務(wù)出謀劃策”時，35.7%的老年人持肯定回答，56.1%的老年人持否定回答(見表4)。

在參與方式方法上，有68.0%的老年人選擇口頭語言陳述方式反映社區(qū)問題，另有8.6%的老年人選擇書信方式、5.8%的老年人選擇網(wǎng)絡(luò)方式反映社區(qū)治理過程中的問題(見表5)。在參與組織性方面，對“您是否與其他老年人一起參與社區(qū)活動”問題，27.4%的老年人回答經(jīng)常與其他老年人一起參與，43.8%的老年人回答“偶爾”，15.8%的老年人回答從不與其他老年人一起參加活動，13%的老年人選擇“不確定”。

3.老年人參與社區(qū)治理的社會支持情況。近年來，南京市積極探索城鄉(xiāng)治理體制改革，推動街道辦事處中心化改革，構(gòu)建了“一委一居一站一辦”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，全面推行網(wǎng)格化社會服務(wù)管理，形成了深化基層社會治理體制改革的良好氛圍。根據(jù)文獻(xiàn)資料分析，南京市在社區(qū)參與方面有著良好的政策支持和社會環(huán)境：一是2014年制定出臺《深化街道和社區(qū)體制改革實(shí)施方案》，明確了18條重點(diǎn)改革任務(wù)，以此全面推進(jìn)街道和社區(qū)體制改革；二是出臺南京市《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》清單，明晰社區(qū)居委會的職責(zé)范圍，探索并推行居委會協(xié)助政府工作事項(xiàng)服務(wù)外包，逐步弱化社區(qū)居委會行政化功能；三是2014年出臺《南京市政府購買公共服務(wù)目錄(暫行)》，建立完善區(qū)級公益創(chuàng)投制度，逐年提高政府購買社區(qū)社會化服務(wù)投入，設(shè)立為民服務(wù)專項(xiàng)資金，提升社區(qū)組織服務(wù)的能力；四是實(shí)施社區(qū)減負(fù)，促進(jìn)居委會職能的回歸，社區(qū)居委會逐步從政府的“發(fā)言人”轉(zhuǎn)變?yōu)榫用竦摹按匀恕?，促進(jìn)了社區(qū)自治活動的開展，通過推行小區(qū)、院落的自治，搭建幸福都市圓桌會、居民議事會等民主參與平臺，完善了基層協(xié)商民主的平臺和機(jī)制，使居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到落實(shí)和保障。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南京市在社區(qū)治理中雖然強(qiáng)調(diào)政府、社會組織(企業(yè))和居民多元參與、共同治理，但實(shí)施過程仍然更多地采用自上而下組織、推動的方式完成社區(qū)事務(wù)管理。如前述所及，老年人參與社區(qū)事務(wù)中有近一半是由社區(qū)居委會組織推動的。另外，針對“社區(qū)管理者對老年人自己組織的活動持何種態(tài)度”這個問題，選擇“給予大力支持”的老年人為5.8%，選擇“給予一定支持”的老年人為39.4%，選擇“不支持也不反對”的老年人為39.4%，選擇“不支持”的老年人比例為7%，還有8.4%的老年人沒有作選擇。

(三)結(jié)果分析

1.從微觀老年人個體因素而言，對于社區(qū)治理的參與主體，一半以上的老年人認(rèn)為這是社區(qū)管理者的事情，把自身看作社區(qū)治理主體的老年人較少；對于發(fā)生的社區(qū)沖突，2/3以上的老年人會通過溝通或者調(diào)解的方式進(jìn)行解決；對于社區(qū)治理活動的參與，1/2的老年人能夠堅持參與全過程，但仍然有41.6%的老年人不會堅持參與全過程；一半以上的老年人對其所處社區(qū)的發(fā)展持樂觀態(tài)度，但也有1/3的老年人對社區(qū)發(fā)展持不在乎的態(tài)度。

2.從中觀社區(qū)事務(wù)因素而言，老年人參與社區(qū)治理的活動內(nèi)容多樣，但無論從參與頻率、參與的積極性以及組織性方面來看，將近一半以上的老年人只是偶爾參加社區(qū)治理事務(wù)，一半以上的老年人很少主動發(fā)起或組織社區(qū)活動，參與社區(qū)活動的組織性不強(qiáng)，呈現(xiàn)出隨意性、松散性、偶發(fā)性等特征。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在老年人參與的社區(qū)治理事務(wù)中，有49.4%由居委會組織動員、33.4%%由社區(qū)居民小組發(fā)起、4.6%由其他社會組織開展、3.8%由居民自發(fā)組織開展。由此有理由推斷，當(dāng)社區(qū)治理事務(wù)由居委會或居民小組發(fā)起的情況下，老年人參與社區(qū)治理事務(wù)的概率會增加，其積極性也更高。

3.從宏觀政策環(huán)境因素而言，南京市在老年人參與社區(qū)治理方面有較好的宏觀政策支持，但尚未形成有效的政策落實(shí)。在對社區(qū)工作人員和居委會主任訪談中，他們也表示在組織老年人參與社區(qū)治理中存在安全性、有效性等顧慮，因此對老年人自主開展的社區(qū)活動更多地采取不支持、不反對態(tài)度，這與本文的調(diào)查數(shù)據(jù)是相吻合的。

三、推進(jìn)老年人有效參與社區(qū)治理之路徑選擇

推進(jìn)老年人有效參與社區(qū)治理，需要轉(zhuǎn)變老齡化理念以激發(fā)老年人參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力，健全政策法規(guī)以夯實(shí)老年人參與社區(qū)治理的制度保障，完善組織體系以提升老年人參與社區(qū)治理的組織化，加強(qiáng)多元主體溝通協(xié)作以實(shí)現(xiàn)老年人與社區(qū)的共生發(fā)展。

(一)轉(zhuǎn)變老齡化理念，激發(fā)老年人參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力

從外部而言，當(dāng)前社會對老年人存在“包袱論”“弱者論”“供養(yǎng)論”[12]三種主要看法：老年人越長壽，消耗資源越多，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)擔(dān)；老年人屬于弱勢群體，需要被照料，是受供養(yǎng)者；老年人觀念落后、經(jīng)驗(yàn)過時、知識陳舊，讓老年人再就業(yè)會進(jìn)一步加大年輕人的就業(yè)壓力；等等。這些看法直接影響了社會對老年人社區(qū)參與的支持程度，老年人一度被排除在社區(qū)治理參與群體之外。從內(nèi)部而言，老年人自我認(rèn)知不足，對自身價值缺乏客觀評價，覺得自己對社會已經(jīng)沒有貢獻(xiàn)價值，社區(qū)參與的積極性與主動性低。2012年，中國首部人力資源藍(lán)皮書指出，中國低齡老年人力資源十分豐富，但其利用率卻偏低，開發(fā)十分不足。[13]因此，轉(zhuǎn)變老齡化理念，對老年群體的認(rèn)知從“負(fù)擔(dān)論”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源論”是開發(fā)利用老年人力資源的前提條件。

在人力資源領(lǐng)域，低齡健康的老年人口大量增加，預(yù)計2030年，60～64歲低齡老年人口達(dá)1.16億人，占31.4%，成為中國現(xiàn)代化建設(shè)中極為寶貴的人力資源。[14]根據(jù)2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示,我國城市老年人參與各類社區(qū)事務(wù)的比率并不高，參與程度(頻次)也不是很理想。[15]鑒于此，一方面，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變老齡化理念，重塑老年人的養(yǎng)老理念，端正老年人對自我價值的客觀評價，充分認(rèn)識自身所擁有的豐富的人生閱歷與經(jīng)驗(yàn)及其社會價值，激發(fā)老年人參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力；另一方面，社區(qū)應(yīng)該為老年人創(chuàng)造公共參與的良好環(huán)境，以更好地發(fā)揮老年人力資源在社區(qū)建設(shè)發(fā)展中的作用，正如史柏年所說，“社區(qū)治理是一個長期的過程，除了實(shí)現(xiàn)社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加地注重社區(qū)要素的培養(yǎng)，比如社區(qū)居民參與公共事務(wù)的能力和積極性的增加。”[16]社區(qū)可以通過教育和培訓(xùn)提高老年人的社會適應(yīng)力，鼓勵老年人積極加入社區(qū)居委會等治理組織，挖掘老年人的自身潛力，積極創(chuàng)造第二次人口紅利的條件[17]，引導(dǎo)老年人積極參與社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)。

(二)完善組織體系，提升老年人參與社區(qū)治理的組織化

社區(qū)治理組織是連接政府和社區(qū)居民的紐帶，是反映群眾訴求、擴(kuò)大居民有序參與社區(qū)治理的基本組織形式，是履行政府公共服務(wù)職能、強(qiáng)化社會自治功能的重要載體。目前，我國城市社區(qū)治理組織可分為三類：第一類是社區(qū)黨政組織，包括街道辦事處、街道黨工委、居民小區(qū)黨支部、社區(qū)警署等；第二類是社區(qū)自治性組織，包括社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和各類文化、體育協(xié)會等；第三類是社區(qū)服務(wù)性組織，即相當(dāng)我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)性組織。[18]隨著社區(qū)老年人口的增加以及老年社會組織的成長，在建設(shè)和諧社會的過程中充分調(diào)動老年人的積極性、發(fā)揮老年社會組織的作用，無疑有助于提高老年人參與社區(qū)治理的成效。

提升老年人參與社區(qū)治理的組織化，一方面可通過完善現(xiàn)有社區(qū)治理組織體系、吸納更多的老年人參與到現(xiàn)有社區(qū)治理組織的方式來實(shí)現(xiàn)。由于社區(qū)老年人口的增加以及社區(qū)老年居民需求的多樣化，社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化建設(shè)等方面都將面臨新的改變，因而在街道辦事處、居委會、業(yè)委會等社區(qū)治理組織的成員構(gòu)成中應(yīng)加大老年人的參選比例，為老年人提供社區(qū)參與平臺，老年人能夠以正式組織成員的身份及時、如實(shí)地反映老年群體的利益需求，提高老年人參與社區(qū)事務(wù)的權(quán)威性和社區(qū)公共事務(wù)決策的科學(xué)性與可行性；另一方面可通過政策支持與引導(dǎo)、不斷建立健全社區(qū)老年組織的方式來實(shí)現(xiàn)。目前，老年社會組織日漸得到重視與發(fā)展，如城市社區(qū)老年協(xié)會有7萬個，占社區(qū)總數(shù)的81%，但仍存在行政化色彩過濃、參與率低、缺乏吸引力以及政府支持力度不足等問題。[19]因此，社區(qū)以及地方政府既要為籌建和發(fā)展老年組織提供政策支持與保障，推動老年組織的不斷健全并實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行，同時亦要把握介入老年組織運(yùn)行的限度，充分賦予老年組織以運(yùn)作的自主性，更好地發(fā)揮老年組織在社區(qū)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢。總而言之，既可通過吸納老年人加入現(xiàn)有社區(qū)治理組織的方式，讓老年人能積極參與社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的決策與執(zhí)行，與社區(qū)其他治理主體共同分享知識和技能，又可通過建立健全社區(qū)老年組織的方式，推動老年人參與社區(qū)治理的組織化發(fā)展。

(三)健全政策法規(guī)，夯實(shí)老年人參與社區(qū)治理的制度保障

當(dāng)前，我國城市社區(qū)居民的公共參與意識較為淡薄，而社區(qū)自身亦因財力、資源以及能力等所限難以充分調(diào)動和發(fā)揮社區(qū)所有成員包括老年群體參與社區(qū)治理的積極性和主動性。為此，政府部門應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)入手，為老年人參與社區(qū)治理提供堅實(shí)的制度保障。《2017年政府工作報告》提出，要健全基層群眾自治制度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理。社區(qū)是基層群眾自治的基本單元，政府部門必須深化社區(qū)管理體制改革，嘗試和創(chuàng)新社區(qū)治理新模式，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，完善社區(qū)事務(wù)工作機(jī)制以及各主體包括老年人參與社區(qū)治理的規(guī)章制度，切實(shí)維護(hù)和保障老年人民主參與社區(qū)事務(wù)的權(quán)益。

我國老齡政策缺乏系統(tǒng)性，政策體系中政策不配套、不一致的現(xiàn)象仍存在，可操作性不強(qiáng)，老年人參與社區(qū)治理的相關(guān)規(guī)章制度也不夠完善，一定程度上限制了老年人參與社區(qū)治理的積極性與有效性。日本作為全球老年人口比例最高、老齡化程度最為嚴(yán)重的國家，在應(yīng)對人口老齡化方面已基本形成了較為完善的法律法規(guī)體系。從20世紀(jì)60年代初至今，僅在社區(qū)養(yǎng)老方面日本就先后出臺了近十部法律和政策，包括《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃》《關(guān)于社會福利服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》等。因此，建議我國制定有關(guān)支持老年人參與社會發(fā)展的政策法規(guī)，形成以《老年人權(quán)益保障法》為基本法的更為完善的老年法律體系；加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)老年人積極承擔(dān)參與社區(qū)發(fā)展的責(zé)任；針對低齡老年群體，可制定參與社區(qū)事務(wù)的勞動時間、勞動報酬、勞動保障、特殊扶持等方面的特定規(guī)范，為老年人參與社區(qū)公共事務(wù)治理提供法制保障。

(四)加強(qiáng)多元主體溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)老年人與社區(qū)的共生發(fā)展

溝通協(xié)作主要是指社區(qū)治理組織系統(tǒng)與外部環(huán)境、社區(qū)治理組織機(jī)構(gòu)及其人員之間的思想交流、觀點(diǎn)傳遞和關(guān)系調(diào)整，從而相互配合，步調(diào)一致，達(dá)到社區(qū)治理目標(biāo)的過程。溝通協(xié)作是社區(qū)治理組織系統(tǒng)的神經(jīng)，是社區(qū)治理有效開展的前提條件。在人口老齡化背景下，促進(jìn)老年群體與其他群體之間、老年組織與其他組織之間、老年人之間、老年組織之間以及老年人與組織之間的有效溝通協(xié)作，將有助于實(shí)現(xiàn)老年人與社區(qū)的共生發(fā)展，推動社區(qū)善治。

構(gòu)建多元主體共同參與的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主流趨勢，而在老齡化大背景下，一些社區(qū)的業(yè)委會開始進(jìn)入由退休老年人參與并執(zhí)掌的階段，社區(qū)治理也從壯年精英參與到老年人參與，由老年人所代表的基層治理協(xié)商和共同參與模式將成為未來中國基層社區(qū)治理體系重構(gòu)的新方向。[20]在老年人正在成為或即將成為社區(qū)治理主要參與主體的趨勢下，推進(jìn)老年人參與社區(qū)治理必然需要強(qiáng)化老年人及老年組織與其他社區(qū)參與主體之間的溝通協(xié)作，完善協(xié)作機(jī)制，拓寬協(xié)作領(lǐng)域，共同謀劃社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。比如，在事關(guān)老年群體的政策出臺之前，各類社區(qū)老年組織可通過走訪、座談會等方式廣泛收集民意，政府則可通過老年人及其組織匯集老年群體的愿望、要求、批評與建議等；在政策制定階段，社區(qū)可通過聽證會、協(xié)商會的途徑，邀請各類社區(qū)老年組織的代表參加，收集、征求意見與建議并反饋給政府相關(guān)部門；政策出臺之后，社區(qū)老年人及其組織可與政府相關(guān)部門相互協(xié)作，共同做好政策宣傳與實(shí)施工作，提高社區(qū)居民對相關(guān)政策的認(rèn)知度與接受度?？偠灾跇?gòu)建通暢高效的“縱向傳達(dá)、橫向協(xié)作”的溝通協(xié)作機(jī)制過程中，應(yīng)充分發(fā)揮老年人及其組織的作用，支持老年人及其組織參與社區(qū)治理的工作，充分發(fā)揮老年組織的“連帶性吸納”[21]作用，帶動其家人或親朋好友關(guān)注或參與社區(qū)治理活動，這不僅可推進(jìn)老年人融入社區(qū)、共享社區(qū)建設(shè)發(fā)展的成果，讓老年人實(shí)現(xiàn)自身價值，增強(qiáng)基層社區(qū)活力，也可在一定程度上降低社區(qū)治理成本，緩解人口老齡化社會進(jìn)程中人力資本投資不足的現(xiàn)狀，促進(jìn)社會良性運(yùn)轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)老年人與社區(qū)、社會的共生發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：郭艷云]

On Status and Path of the Elderly Participation in Community Governance:Based on Analysis of Survey Data in Nanjing

YE Fen-mei, ZHANG Qiong

(School of Public Administration, Nanjing University of InformationScience and Technology, Nanjing 210044, Jiangsu, China)

Under the background of population aging, it is an important resource and power to promote the community positive operation that the elderly participate in community governance. The analysis from survey data of 6 communities in Nanjing city from three aspects: micro factors of the elderly individual, meso factors of community affairs and macro factors of community governance policy, shows that in the process of the elderly participation not high level of active participation awareness in community governance, low frequency and degree of participation, loose and accidental characteristics, and the lack of elderly participation opportunities and platform provided by the community. Therefore, we should expand the elderly community participation, improve participation efficiency and promote community good governance from the following aspects: changing the concept of aging in order to stimulate the elderly to participate in community governance, improving policies and regulations to strengthen the institutional guarantee for the elderly community participation, perfecting organizational system to promote the organization of the elderly community participation, and strengthening the communication and cooperation among multiple subjects to achieve symbiotic development of the elderly and the community.

the elderly; community governance; community participation; community good governance

2016-12-03

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目(2013SJB840014)

葉芬梅(1977—)，女，江西安遠(yuǎn)人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士； 張 瓊(1988—)，女，江蘇沛縣人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生。

D669.6；C916

A

1674-3199(2017)03-0103-08