王仰文

(聊城大學(xué)法學(xué)院，山東聊城252000)

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政治研究

“第三方”主體參與巡視工作的實(shí)踐路徑分析

王仰文

(聊城大學(xué)法學(xué)院，山東聊城252000)

在黨的十八大之后，中國反腐進(jìn)入了生死時(shí)速的新階段。以政治體檢為核心內(nèi)容的巡視工作面臨著更加復(fù)雜的變局，這也給巡視工作的實(shí)踐創(chuàng)新提出了更高要求?！暗谌健敝黧w參與巡視監(jiān)督方式的提出與援用，順應(yīng)了國家治理現(xiàn)代化的歷史潮流，不僅有堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)，也可以更為充分地展示出中國的制度自信。當(dāng)然，基于黨內(nèi)巡視的保密要求，這一制度探索也會遭遇外來干擾和效果不佳的潛在憂慮。對這一制度革新的實(shí)踐探索，需要遵循全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨發(fā)展的基本指向，堅(jiān)持中央紀(jì)委主導(dǎo)的基本原則，嚴(yán)把“第三方”準(zhǔn)入條件，并建立剛性的制度約束。

“第三方”主體；巡視制度；工作創(chuàng)新；制度反腐

當(dāng)下，正在進(jìn)行的反腐斗爭是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)肅整風(fēng)運(yùn)動。在這場如火如荼的反腐敗斗爭中，巡視監(jiān)督發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭依然嚴(yán)峻的形勢，開創(chuàng)性發(fā)起的果敢而迅猛的“打虎拍蠅”，見證了中央反腐的魄力與決心，也預(yù)示著反腐敗斗爭進(jìn)入了一個關(guān)鍵時(shí)期?；赝麣v史，“在肯定成績的同時(shí)，我們也要看到，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻、復(fù)雜，一些不正之風(fēng)和腐敗問題影響惡劣、亟待解決?！盵1]王岐山同志也多次主持會議進(jìn)行研究部署，強(qiáng)調(diào)要在“四個全面”戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)下、在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨新要求，適應(yīng)形勢發(fā)展，聚焦問題、突出重點(diǎn)、創(chuàng)新方式，讓巡視利劍高懸、震懾常在。做好新常態(tài)下的巡視工作，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，及時(shí)洞察現(xiàn)實(shí)問題、針對薄弱環(huán)節(jié)不斷創(chuàng)新巡視監(jiān)督方式顯得尤為重要。巡視工作實(shí)踐的創(chuàng)新不能僅靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自覺推動，其核心動力來自于人民群眾的監(jiān)督和參與?！暗谌健敝黧w參與巡視工作方式的理論探索，既是對黨內(nèi)開展巡視工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華，也是順應(yīng)黨的建設(shè)科學(xué)化發(fā)展的根本要求，是人民民主在新時(shí)期、新形勢下的生動體現(xiàn)。深入研究并切實(shí)推行這一制度創(chuàng)新，必將有利于提高“第三方”主體參與國家事務(wù)治理的積極性，增強(qiáng)人民群眾對黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性和權(quán)威性的認(rèn)同感，夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

一、“第三方”主體參與巡視工作實(shí)踐的理論依據(jù)

在一般意思上，“第三方”是指兩個相互聯(lián)系的主體之外的某個對象，它可以和兩個主體有聯(lián)系，也可以獨(dú)立于兩個主體之外。本文中的“第三方”是指處于第一方(巡視組)和第二方(被巡視單位)之外，與第一方、第二方既不具有隸屬關(guān)系也不具有其他利益關(guān)系的一方。盡管對“第三方”所涉及的主體內(nèi)涵有較大的分歧，但是，在民主政治參與的廣義維度上，“第三方”主體一般包括受委托履行公共職責(zé)的專業(yè)組織、專家學(xué)者、輿論界、公眾代表等。如今，在社會治理環(huán)境下的不同領(lǐng)域，“第三方”正以其特有的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性被廣為推廣，并逐步呈現(xiàn)蔓延、擴(kuò)散態(tài)勢，這種不具有明顯利害關(guān)系的主體參與巡視工作的實(shí)踐，體現(xiàn)了政治文明的發(fā)展訴求和民主治理的未來愿景，其旺盛的生命力已經(jīng)深深地植根于中國特有的政治架構(gòu)和中國共產(chǎn)黨的血脈傳承。

(一)“第三方”主體參與巡視工作具有堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)

在我國，人民民主始終是中國共產(chǎn)黨高揚(yáng)的光輝旗幟。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的內(nèi)在屬性和鮮明特征。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織公民依法管理國家和社會事務(wù)。支持和保證人民行使國家權(quán)力，這是加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)的根本任務(wù)，也是推進(jìn)政治體制改革的迫切要求。經(jīng)過30多年的改革開放，我國政治體制改革和民主政治建設(shè)取得了重大歷史性進(jìn)展，人民群眾的社會民主生活空前活躍。特別是，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代傳播手段的迅速發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入“人人都有麥克風(fēng)”的時(shí)代，廣大公眾的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)前所未有地得到廣泛實(shí)現(xiàn)。但是，在黨內(nèi)巡視監(jiān)督領(lǐng)域，囿于體制機(jī)制和思想觀念的束縛，到目前為止，黨內(nèi)巡視的主體從人員構(gòu)成僅限于官方主體。雖然這種主體來源具有較強(qiáng)權(quán)威性、規(guī)范性的優(yōu)勢，在保證自身清正廉潔方面有著重要的意義，但這種隊(duì)伍結(jié)構(gòu)也有著明顯的缺陷，不僅可能導(dǎo)致部分巡視成果失真，也可能產(chǎn)生新的權(quán)力腐化。這種巡視隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和巡視工作方式中的突出問題，為“第三方”主體合理參與黨務(wù)監(jiān)督提供了良好契機(jī)。正如鄧小平指出的,“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?！盵2]“第三方”主體合理參與黨內(nèi)巡視為相對封閉運(yùn)行的黨務(wù)系統(tǒng)與公民社會架起了橋梁和紐帶，也必將豐富民主形式，推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展，為發(fā)展社會主義政治文明、實(shí)現(xiàn)最廣泛的人民民主確立正確方向。

(二)“第三方”主體參與巡視工作展現(xiàn)了中國的制度自信

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，在新的歷史條件下，要堅(jiān)定中國特色社會主義的“道路自信、理論自信、制度自信”。這是黨的十八大精神的核心與靈魂，是貫徹落實(shí)十八大提出的各項(xiàng)任務(wù)的重中之重和根本保證。我國巡視制度的歷史源遠(yuǎn)流長，我們認(rèn)同和發(fā)展巡視監(jiān)督制度，不是來自盲目的沖動，而是具有成功實(shí)踐基礎(chǔ)、科學(xué)理論基礎(chǔ)和人民群眾基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨在成立初期開創(chuàng)的巡視監(jiān)督制度，無論是在革命戰(zhàn)爭年代還是在改革開放時(shí)期，都發(fā)揮了重要的歷史作用。特別是1996年以來，巡視制度不斷探索實(shí)踐、創(chuàng)新發(fā)展、豐富完善，對于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、保持黨的先進(jìn)性和純潔性，發(fā)揮了不可替代的作用。[3]黨的十八大后，黨中央從依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢出發(fā)，把巡視工作擺在更加突出的位置，對加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作作出一系列重大決策部署，處理了一批領(lǐng)導(dǎo)干部，有力地推動了巡視工作的深入開展，樹立和營造了比較好的從政氛圍。巡視制度猶如一把懸起的“反腐利劍”，正逐漸成為全面從嚴(yán)治黨的治本之策。不過，“任何成功的制度都會變成其過去成就的受害者，最終都要不斷的變化”[4]，巡視監(jiān)督在發(fā)展過程中必然面臨著諸多問題，巡視制度在以《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(修訂稿)》為標(biāo)志的逐步定型中，也需要不斷地創(chuàng)新和完善?！暗谌健敝黧w參與巡視工作的實(shí)踐創(chuàng)新，蘊(yùn)涵著巡視監(jiān)督制度走向開放與成熟的內(nèi)在規(guī)律，不僅有利于極大提高反腐的科學(xué)性、有效性，鞏固已有的反腐成果，拓展新的反腐空間，也會在中國共產(chǎn)黨反腐敗斗爭面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和艱巨考驗(yàn)的復(fù)雜形勢下，顯示出民主監(jiān)督的生命力和優(yōu)越性，成為吸引世界目光的、充滿生機(jī)與活力的先進(jìn)制度。

(三)“第三方”主體參與巡視工作順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢

在西方廣為盛行的“Governance”一詞，從1990年代就被作為“治理”譯介進(jìn)中國，并在最近幾年間大行其道，成為中國坊間與廟堂的流行話語。在現(xiàn)代意義上，“治理”既有統(tǒng)治、管理的意思，但又不同于統(tǒng)治、管理。治理的目的是要通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。這種“參與式”治理實(shí)現(xiàn)了治理理論與民主理論的有機(jī)結(jié)合，是一種新型的、既有“民主參與”又有“治理績效”的現(xiàn)代治理模式。[5]善于學(xué)習(xí)又勇于創(chuàng)新的中國共產(chǎn)黨，在黨的十八屆三中全會報(bào)告中就提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全新政治理念，這既是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。歷史地看，怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，世界社會主義歷史上沒有成功的經(jīng)驗(yàn)，只能在實(shí)踐中探索。中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政以后，不斷探索這個問題，雖然也發(fā)生了嚴(yán)重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了重大成果。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨也意識到在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進(jìn)的地方，比如，“一黨執(zhí)政體制下，除了執(zhí)政黨本身基于黨內(nèi)監(jiān)督所產(chǎn)生的自我覺醒和自我意識之外，來自執(zhí)政黨外的其他力量對執(zhí)政黨的監(jiān)督作用是有限的?！盵6]作為根本工作思路和基本宗旨的群眾路線，蘊(yùn)藏著中國共產(chǎn)黨一切工作成功的力量源泉。“第三方通過參與國家治理、行使民主權(quán)利，夯實(shí)了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也折射出群眾路線所確定的民主方法論?！盵7]在當(dāng)前，“對于中國的腐敗治理而言，雖然中國共產(chǎn)黨無疑仍然要發(fā)揮最為重要的作用，但是，中國共產(chǎn)黨明顯不應(yīng)是腐敗治理的唯一力量，必須重視并發(fā)揮社會組織和普通公民的作用。”[8]通過充分動員“第三方”主體的力量，以多元共治激發(fā)各種權(quán)力體系制約的活力，并且促使三方積極互動，不僅可以保持腐敗治理中的“人民性”，也有利于“彰顯紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)治理腐敗理念思路的新格局、新亮點(diǎn)”[9]，推動國家治理預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

二、“第三方”主體參與巡視工作實(shí)踐的潛在詰問

在巡視工作實(shí)踐中引入“第三方”主體積極參與，意在避免政治體檢中利益各方的“自拉自唱”，從而有效避免黨內(nèi)監(jiān)督封閉運(yùn)行帶來的傾向性弊端，減少瞞案不報(bào)、壓案不查、拖案不結(jié)或干擾辦案的腐敗行為，最大限度地壓縮權(quán)力濫用的時(shí)間和空間。這一參與式腐敗治理模式具有很強(qiáng)的示范意義，既彰顯了黨的群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，也體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的政治理念；不僅有利于激活社會民眾的決心信心、贏得人民群眾的熱情支持，更是巡視制度向現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化邁出的重要一步。然而，這一理論探索與制度創(chuàng)新也不可避免地會引起諸多的懷疑和詰問。

(一)“第三方”主體的參與可能會帶來工作上的干擾

發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，是巡視工作的基本職能，也是保持巡視工作長久生命力的關(guān)鍵所在。巡視工作要當(dāng)好中央的“千里眼”，找出“老虎”“蒼蠅”，前提是必須塑造一個嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化的巡視干部隊(duì)伍。巡視隊(duì)伍的正規(guī)化，是從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)；巡視隊(duì)伍的專業(yè)化，是從嚴(yán)治黨的保證；巡視隊(duì)伍的職業(yè)化，是巡視制度改革的發(fā)展方向。在當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜、對壘膠著的反腐態(tài)勢下，巡視隊(duì)伍面臨著新形勢、新任務(wù)和新要求，特別是全面從嚴(yán)治黨和實(shí)施修改后的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》帶來的新挑戰(zhàn)，無論是現(xiàn)有巡視隊(duì)伍，還是作為參與主體的“第三方”，在執(zhí)紀(jì)觀念、知識儲備、辦案水平、工作作風(fēng)以及力量配置、執(zhí)紀(jì)保障等方面都將存在一些不相適應(yīng)的問題，這勢必會影響巡視監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。在“第三方”主體尚不具備承擔(dān)巡視監(jiān)督這一重要職責(zé)的職業(yè)素養(yǎng)和能力的情況下，試圖加大巡視工作力度、增強(qiáng)巡視實(shí)效的理想將難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)砀嗟囊馔夂突靵y。這種擔(dān)憂盡管不無道理，但是“第三方”主體在其他領(lǐng)域的政治參與實(shí)踐表明，秉持中立性的“第三方”作為一種外部的監(jiān)督制約機(jī)制，可以有效彌補(bǔ)黨內(nèi)巡視現(xiàn)有隊(duì)伍的固有缺陷，保證巡視工作實(shí)踐的公正性和權(quán)威性。畢竟，反腐敗斗爭僅靠現(xiàn)有巡視隊(duì)伍的力量是不夠的，因?yàn)樗麄兯莆盏馁Y源、信息、知識，以及理性和能力都是有限的。為更好地發(fā)揮巡視利劍作用，可以積極吸納專業(yè)人才，豐富隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，遴選一批素質(zhì)高、能力強(qiáng)的“第三方”巡視隊(duì)伍，為嚴(yán)格依法依規(guī)履行職能、提高“尋虎找蠅”的精準(zhǔn)度、保證法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障。

(二)“第三方”主體的參與可能影響巡視工作的保密性

黨內(nèi)巡視監(jiān)督既是一項(xiàng)極其復(fù)雜細(xì)致的工作，又是一項(xiàng)保密性很強(qiáng)的工作。巡視組成員能否做好保密工作，關(guān)系到巡視工作的成敗。在巡視期間，巡視組有權(quán)調(diào)閱被巡視單位的財(cái)務(wù)賬目、干部檔案、會議記錄、個人重大事項(xiàng)報(bào)告表等資料，而且所有資料都必須有專人保管，嚴(yán)禁違規(guī)私存、隱瞞線索、擅作取舍、選擇性辦案，甚至膽大妄為、跑風(fēng)漏氣。同時(shí)，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定：“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督”。這里“適當(dāng)”的尺度就是必須讓人民群眾知情、接受人民群眾監(jiān)督，既體現(xiàn)出政治公開、政治透明的必然要求，也是廣大人民的期待和民主政治發(fā)展的必然選擇。公眾對于執(zhí)政黨事務(wù)應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)和參與權(quán)。近年來，黨務(wù)公開工作雖然取得了很大進(jìn)展，但是，由于受封建官本位的文化價(jià)值觀、特權(quán)既得利益的本能維護(hù)以及傳統(tǒng)管黨治黨方式的沿襲等因素的影響，黨務(wù)公開和權(quán)力文明的進(jìn)程也受到了有形和無形的阻礙。[10]事實(shí)上，“政黨本身具有雙重性，它既是政治的，又是社會的。黨務(wù)公開針對的人群就必然包括兩類，即黨內(nèi)的黨員和黨外的群眾。”[11]中國共產(chǎn)黨作為唯一的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，從來就不是為存在而存在、為建設(shè)而建設(shè)的，而是從建立伊始就肩負(fù)著神圣的歷史使命壯大發(fā)展起來的。因此，自覺接受群眾監(jiān)督和民主參與、杜絕政治神秘主義，是中國共產(chǎn)黨的內(nèi)在品格。在這一意義上，黨務(wù)公開既包括黨內(nèi)事務(wù)的內(nèi)部公開與外部公開，也包括黨的對外事務(wù)的內(nèi)部公開與對外公開。切實(shí)保障包括“第三方”主體在內(nèi)的廣大民眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，事關(guān)政黨威望與為民誠意。[12]當(dāng)然，參與巡視工作的“第三方”主體并不具有天然的抗腐蝕性，也會有觸及跑風(fēng)漏氣“紅線”，甚至被“圍獵”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，同樣需要通過完善懲治和預(yù)防腐敗體系，加強(qiáng)對其權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以法規(guī)的形式明確“第三方”主體參與巡視工作的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，促使“第三方”參與制度化、常態(tài)化。同時(shí)，對“第三方”主體出現(xiàn)的重大失誤甚至跑風(fēng)漏氣、徇私舞弊的情況，堅(jiān)決予以責(zé)任追究，最大限度壓縮權(quán)力監(jiān)管的“空白區(qū)”和“灰色地帶”。

(三)“第三方”主體的參與效果值得懷疑

巡視工作不直接處理問題和查辦案件，而是通過發(fā)現(xiàn)問題、負(fù)責(zé)任地提出解決問題的意見建議，推動問題的解決。換言之，巡視工作不但要關(guān)注自身廉政問題，更需要全面落實(shí)中央部署要求，始終聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為根本任務(wù)，關(guān)注巡視成果及其運(yùn)用的工作質(zhì)量，充分發(fā)揮“利劍”作用。因?yàn)?，從根本意義上講，巡視監(jiān)督的合法性來自于社會大眾的高度認(rèn)同，巡視制度的實(shí)際成效也應(yīng)當(dāng)以維護(hù)人民群眾的利益為第一評判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，“第三方”主體可能由于其專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)技能的差異以及權(quán)威認(rèn)同和工作力度的缺失，難以發(fā)現(xiàn)被巡視單位在黨風(fēng)廉政問題、“四風(fēng)”問題、干部問題等方面的巡視重點(diǎn)，最終導(dǎo)致巡視成果及其運(yùn)用難以保證客觀性和真實(shí)性，出現(xiàn)“巡視模式化”“巡視缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容”的現(xiàn)象，使“第三方”參與巡視不僅沒有起到正面的社會反響，反而引發(fā)更多的質(zhì)疑與不信任，從而降低巡視監(jiān)督的公信力?！暗谌健敝黧w參與巡視工作，不僅是對巡視工作實(shí)踐的創(chuàng)新路徑，也是對黨內(nèi)巡視監(jiān)督體系的有益補(bǔ)充，對于提升巡視制度公信力、增強(qiáng)巡視實(shí)效、促進(jìn)巡視制度改革發(fā)展都具有積極的推動意義。上述對“第三方”參與巡視效果的擔(dān)憂主要體現(xiàn)在隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和制度保障兩個方面，且更明顯的憂慮反映在對“第三方”主體的權(quán)威認(rèn)同感層面。為有效防范和化解這種顧慮，需要以剛性的制度轉(zhuǎn)變世俗的認(rèn)同、以權(quán)力的賦予推動參與力度的強(qiáng)化。在隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和制度保障問題解決之后，“第三方”參與巡視的專業(yè)性和獨(dú)立性，就可以為提高巡視效果提供制度性和技術(shù)性的支撐。

三、“第三方”主體參與巡視工作實(shí)踐的可行路徑

“第三方”主體參與巡視工作對于完善和發(fā)展黨內(nèi)巡視制度具有重要意義，并能夠?qū)h內(nèi)監(jiān)督體系的“改革開放”產(chǎn)生積極的推動作用。但是，在希望通過“第三方”主體的有效參與以尋求巡視工作創(chuàng)新的同時(shí)，也必須清楚，構(gòu)建合理的“參與式巡視”監(jiān)督制度是健全巡視監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。[13]作為一種比較新的嘗試性探索，要使“第三方”主體參與巡視走上更加規(guī)范的軌道、更具公信力，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建“第三方”主體參與巡視的制度規(guī)范，并對“第三方”主體的資格條件、監(jiān)督制約、經(jīng)費(fèi)保障以及“第三方”主體與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系等問題進(jìn)行深入探索。這樣，才能讓“第三方”主體參與巡視工作的設(shè)想真正成為彌補(bǔ)黨建自身內(nèi)部監(jiān)督不足的良方，為改進(jìn)巡視監(jiān)督工作質(zhì)量、提高巡視工作效率提供源源不斷的內(nèi)在驅(qū)動力。

(一)“第三方”主體參與巡視工作必須堅(jiān)持中央紀(jì)委的主導(dǎo)地位

“反腐不能只靠黨中央，同樣，巡視工作也不能只靠黨中央。”[14]從巡視監(jiān)督的運(yùn)作實(shí)踐看，當(dāng)前一些地方仍然存在貫徹中央精神不及時(shí)、不適應(yīng)巡視“新打法”、因循“老套路”、巡視效果不明顯等問題。巡視工作的復(fù)雜性、巡視干部來源的局限性以及社會利益多元化格局下公眾參與公共事務(wù)愿望和能力的提升，決定了巡視組作為單一的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。積極拓展體制外資源加入巡視隊(duì)伍的合法性空間，構(gòu)建多元主體參與的巡視模式是巡視工作實(shí)踐發(fā)展的基本趨勢。而“第三方”主體參與巡視實(shí)踐的突出問題是，在引入“第三方”主體參與之后也很難說就會有明顯改變。因此，“第三方”主體參與巡視工作作為一項(xiàng)改革創(chuàng)新，需要中央紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)和其他決策者皆有推進(jìn)改革的明確政治意志?！暗谌健敝黧w參與巡視工作的執(zhí)紀(jì)意識、執(zhí)紀(jì)思維、執(zhí)紀(jì)方式等，既需要中央紀(jì)委的積極培育，又需要中央紀(jì)委的強(qiáng)化監(jiān)管。同時(shí)，修訂后的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定：“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對省、自治區(qū)、直轄市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)”。按照這一最新規(guī)定，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省區(qū)市巡視工作的原“指導(dǎo)”關(guān)系將改變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，這是巡視領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的重大創(chuàng)新，為中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組督促省區(qū)市黨委和巡視機(jī)構(gòu)執(zhí)行中央關(guān)于巡視工作的決策部署、按照中央要求加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作提供了法規(guī)依據(jù)。換言之，中央紀(jì)委的巡視工作在整個巡視鏈條中的作用至關(guān)重要，中央紀(jì)委巡視主要起帶頭、示范的作用，地方巡視則起到根本性、基礎(chǔ)性的作用。只有中央紀(jì)委牢牢把握巡視監(jiān)督的主導(dǎo)權(quán)和主導(dǎo)地位，不斷加強(qiáng)示范引導(dǎo)、檢查傳導(dǎo)和制度傳導(dǎo)，才可以充分發(fā)揮巡視成員的職能優(yōu)勢，促使巡視力量協(xié)同互助、巡視手段優(yōu)勢互補(bǔ)，從而有效保證壓力層層傳導(dǎo)、責(zé)任層層落實(shí)、工作層層到位，形成全國一盤棋的戰(zhàn)略態(tài)勢。[15]

(二)把好“第三方”主體參與巡視工作的資格準(zhǔn)入關(guān)口

2013年6月，在全國組織工作會議上，習(xí)近平總書記從統(tǒng)籌偉大事業(yè)、偉大工程和實(shí)現(xiàn)黨的新的歷史使命的戰(zhàn)略高度，深刻回答了許多關(guān)系黨的建設(shè)和組織工作全局的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。習(xí)近平總書記在講話中突出強(qiáng)調(diào)了黨的事業(yè)“關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人”這一重要論斷。在巡視工作實(shí)踐中，選好人、用對人是頭等大事。其中，選好人，是做好巡視工作的前提和基礎(chǔ)；用對人，是做好巡視工作的關(guān)鍵。在嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐態(tài)勢下，建設(shè)一支信念堅(jiān)定、執(zhí)紀(jì)為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的巡視隊(duì)伍，是“保障巡視工作的專業(yè)性、客觀性和準(zhǔn)確性”[16]，做好新常態(tài)下巡視工作的強(qiáng)有力的組織和人才保障。應(yīng)該看到，巡視工作的政治性、政策性很強(qiáng)。巡視工作基本上采取的是紀(jì)委主導(dǎo)模式，紀(jì)委巡視組甚至是清一色的黨員干部和唯一的執(zhí)紀(jì)主體，這不僅對巡視監(jiān)督的獨(dú)立性和公信力造成影響，也與巡視工作的“常態(tài)化、規(guī)范化、法治化”要求有很大差距。[17]諸如巡視隊(duì)伍的“雜化”和“散化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，“任命制”下的弊端顯而易見，給依規(guī)巡視、從嚴(yán)治黨帶來許多弊端。因此，開展巡視工作，必須改革創(chuàng)新、整合資源，加強(qiáng)巡視隊(duì)伍的專業(yè)技能，提高巡視隊(duì)伍的素質(zhì)與形象。在“第三方”主體成員遴選時(shí)，可以由中央紀(jì)委牽頭，建立巡視人才專家?guī)欤瑢⒂嘘P(guān)部門代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、優(yōu)秀律師等專業(yè)人士納入其中，實(shí)行動態(tài)管理，適時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。這些專業(yè)人才大都具備豐富的社會閱歷和較好的法治思維，同時(shí)也有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不容易出現(xiàn)腐敗問題。對參與巡視的專家，可以按照巡視內(nèi)容分為廉政紀(jì)律類、財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)類、工程審計(jì)類等進(jìn)行管理，并經(jīng)常保持聯(lián)系，在需要“第三方”主體參與巡視時(shí)，從中隨機(jī)選擇，以增加監(jiān)督的科學(xué)性、客觀性，形成“優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、聚力合圍”的巡視工作格局。當(dāng)然，引入“第三方”主體參與巡視工作應(yīng)循序漸進(jìn)，注重效果，需要中央紀(jì)委對“第三方”主體的資格評聘、職權(quán)范圍、執(zhí)行程序、法律責(zé)任等進(jìn)行大體規(guī)范，為這一工作方式的創(chuàng)新提供基本的法規(guī)依據(jù)和制度保障。

(三)健全“第三方”主體參與巡視工作的剛性約束機(jī)制

“第三方”主體參與巡視工作的實(shí)踐創(chuàng)新，為增強(qiáng)巡視工作發(fā)現(xiàn)問題的能力提供了有力保障，但同時(shí)也意味著必須賦予“第三方”主體以更大的權(quán)限和操作空間，因此嚴(yán)格依紀(jì)依規(guī)參與巡視就顯得更為重要。中央紀(jì)委多次強(qiáng)調(diào)：打鐵還需自身硬，信任不能代替監(jiān)督。參與巡視工作的“第三方”主體，由于其社會地位與工作的特殊性，更容易受到來自被巡視對象的利益誘惑和考驗(yàn)；而且作為現(xiàn)有巡視隊(duì)伍之外的社會主體，這一群體成員同樣也存在著價(jià)值和利益方面的差異，容易陷入無法調(diào)和的多元利益沖突，使其在巡視工作實(shí)踐中淪為實(shí)現(xiàn)某一利益集團(tuán)的工具。因此，必須保持政治定力、強(qiáng)化政治定位，注重采取多種措施強(qiáng)化“自我巡視”，解決“燈下黑”問題。要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)巡視組內(nèi)部的自身監(jiān)督和各成員間的工作協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)“第三方”主體的參與式巡視工作改革，這是深入開展“第三方”主體參與巡視工作的基本前提和制度保障。不可否認(rèn)，“第三方”主體同樣肩負(fù)著黨組織的信任和重托，帶著人民群眾的愿望和期盼。為嚴(yán)肅巡視工作的政治紀(jì)律，增強(qiáng)“第三方”主體的政治責(zé)任感和歷史使命感，維護(hù)“第三方”主體參與巡視工作的積極效果，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決破除妨礙巡視制度發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度機(jī)制，其核心在于構(gòu)建有效的責(zé)任追究制度。對“第三方”主體參與巡視工作過程中因弄虛作假或?yàn)E用職權(quán)造成巡視工作不力、巡視結(jié)果失真等嚴(yán)重后果的，應(yīng)追究其相關(guān)責(zé)任，并將其列入巡視人才“黑名單”。同時(shí)，必須按照明確規(guī)范、完整系統(tǒng)的要求，通過合理、科學(xué)、規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)格劃定“第三方”主體執(zhí)紀(jì)守紀(jì)的“底線”和“紅線”，強(qiáng)化知規(guī)依規(guī)，率先遵紀(jì)守紀(jì)，切實(shí)把黨的紀(jì)律和政治規(guī)矩立在其腦海里、行為中。

黨的十八大以來，巡視工作在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和發(fā)展，取得了舉世矚目的歷史性成就。站在新的歷史起點(diǎn)上，“創(chuàng)新巡視方式方法，努力探索具有針對性、靈活性、實(shí)效性的巡視新方法，是做好新形勢下巡視工作改革創(chuàng)新的重要路徑”[18]。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新，聚焦堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨，巡視工作才能適應(yīng)形勢任務(wù)發(fā)展需要，才能發(fā)揮其效能，才能有生命力，才能持續(xù)保持反腐敗斗爭的高壓態(tài)勢，力度不減、節(jié)奏不變。我們期待，新時(shí)期的反腐倡廉在“第三方”主體的積極參與下可以真正做到“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，也期待更多的制度創(chuàng)新將巡視制度這把寶劍鍛造得更鋒利，打磨成全面從嚴(yán)治黨的“利劍”。

[1] 習(xí)近平.強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭[N].人民日報(bào)，2014-01-15(1).

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[責(zé)任編輯：郭艷云]

Analysis of Practical Path of “Third Party” Involvement in Inspection

WANG Yang-Wen

(Law School, Liaocheng University, Liaocheng 252000, Shandong, China)

After the 18th Party Congress, China’s anti-corruption has entered a new stage of life and death. As the core content of the political inspection, the patrol practice is facing more complex changes, which also puts forward higher requirements to the patrol practice innovation. The way of introduction and reference of the “Third party” to participate in the supervision and supervision, which is conforming to the historical trend of national governance modernization, is not only a solid democratic foundation, but also can more fully demonstrate the Chinese system of self-confidence. Of course, based on the secrecy requirements of the party patrol, this system will also experience external interference and poor potential concerns. The practical exploration of this system innovation needs to follow the basic guiding principle of comprehensively promoting the development of the ruling Party, adhere to the basic principles led by the Central Commission for Discipline Inspection, strictly enforce “the third party” conditions and establish rigid institutional constraints.

“the third party” subject; inspection system; innovation; institutional anti-corruption

2017-03-08

國家社科基金項(xiàng)目(15FFX013)；山東省法學(xué)會重點(diǎn)項(xiàng)目[SLS(2015)E9]

王仰文(1974—)，男，山東聊城人，聊城大學(xué)法學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士、政治學(xué)博士后。

D922.1

A

1674-3199(2017)03-0058-08