張禮建，楊華茜，吳晨旭

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院,重慶 400044)

地方政府在公共決策中的尋租行為成因分析

張禮建，楊華茜，吳晨旭

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院,重慶 400044)

社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，地方政府在公共決策中的尋租行為時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致公共決策偏離公共性，降低了政府的公信力和合法性基礎(chǔ),對個(gè)人、政府以及社會都帶來相應(yīng)的負(fù)面影響。文章通過對權(quán)力導(dǎo)向因素、制度因素以及利益驅(qū)動(dòng)因素的分析，找出地方政府在公共決策中尋租行為的成因，并提出抑制尋租行為的治理路徑。

地方政府;公共決策；尋租行為

公共決策是公共管理的首要環(huán)節(jié)，是政府職能的重要組成部分,對實(shí)現(xiàn)政府善治意義重大。地方政府是國家機(jī)器的重要組成部分，與民眾有著直接、廣泛、密切的聯(lián)系，其公共決策質(zhì)量對有效貫徹中央政府大政方針，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和保證經(jīng)濟(jì)、社會文化等持續(xù)、健康、快速發(fā)展其有十分重要的作用。目前中國處于經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型期，地方政府在公共決策中的尋租行為時(shí)有發(fā)生，降低了政府的公信力和合法性基礎(chǔ)，已經(jīng)引起社會廣泛關(guān)注與憂慮。因此，深入了解地方政府公共決策中尋租行為的原因,探索克服和抑制該尋租行為的對策與措施，是當(dāng)前中國政府治理中面臨的一個(gè)突出而緊迫的課題。

一、尋租及其在地方公共決策中的表現(xiàn)形態(tài)

(一)尋租的概念

尋租理論的研究主要有公共選擇學(xué)派、國際貿(mào)易學(xué)派和芝加哥學(xué)派等三大學(xué)派，其中以塔洛克和布坎南為代表的公共選擇學(xué)派集中分析了政府官員的尋租行為。而對于“尋租”的定義則多種多樣，在公共選擇學(xué)派內(nèi)部對其定義也不完全統(tǒng)一。塔洛克(Gordon Tullock)、布坎南(James M.Buchanan)、托利森(Robert D.Tollison)認(rèn)為“(尋租)是指對個(gè)人通過政府庇護(hù)為尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移所作的浪費(fèi)資源的行為的描述”[1]。塔洛克將尋租定義為“那種利用資源通過政治過程獲得特權(quán)從而構(gòu)成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”[2]，布坎南將尋租定義為“是在某種制度環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)行為，在這種制度下，個(gè)人價(jià)值最大化的努力所造成的不是社會剩余而是社會浪費(fèi)”。雖然定義不一，但是公共選擇學(xué)派在對尋租的定義中表現(xiàn)出了共性：通過權(quán)力實(shí)現(xiàn)對利益的追求。因此，地方政府在公共決策中的尋租行為是地方政府在公共決策過程中，憑借所掌握的公權(quán)力為籌碼謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。在中國，對此定義須做兩個(gè)方面的闡釋：(1)本文中的地方政府是狹義意義的,是指依據(jù)中國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定,在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,在國家的特定行政區(qū)域建立起來的自行處理局部性公共事務(wù)的地方各級行政機(jī)關(guān)；(2)政府的尋租行為包括政府主動(dòng)創(chuàng)租、被動(dòng)創(chuàng)租和無意創(chuàng)租三種類型[3]，本文只討論地方政府主動(dòng)創(chuàng)租和被動(dòng)創(chuàng)租兩種行為表現(xiàn)及背后原因。

(二)地方政府在公共決策中尋租行為的表現(xiàn)形態(tài)

尋租概念的思想是從傳統(tǒng)的壟斷理論開始的。如圖1所示，縱軸P為價(jià)格，橫軸Q為所售商品數(shù)量，D為需求曲線。在競爭條件下，P1、Q1為價(jià)格和需求量，但在壟斷條件下的價(jià)格與需求量變?yōu)镻2、Q2。傳統(tǒng)壟斷理論認(rèn)為，陰影三角形A(即“哈伯格”三角形)為壟斷條件下社會的凈損失，而陰影長方形B為消費(fèi)者向壟斷者的價(jià)值轉(zhuǎn)移，因此這一部分不存在社會的損失。但這一假設(shè)的前提是壟斷不存在成本，而在實(shí)際情況中，實(shí)現(xiàn)壟斷必然會有代價(jià)。在通過政府實(shí)現(xiàn)壟斷的途徑中，無論是地方政府主動(dòng)尋租還是被動(dòng)尋租，這部分代價(jià)包括了租金。

圖1 傳統(tǒng)的壟斷均衡模型

1.地方政府在公共決策中的主動(dòng)尋租

主動(dòng)尋租是指地方政府部門及政府官員，在公共決策的制定和執(zhí)行中利用其掌握的公共權(quán)力，主動(dòng)為自己、部門或利益集團(tuán)謀求經(jīng)濟(jì)利益的尋租行為。其表現(xiàn)形式有：(1)利用公共權(quán)力，通過公共決策提升某些行業(yè)或企業(yè)的利潤(如試點(diǎn)、辦開發(fā)區(qū)等),誘使企業(yè)以尋租為代價(jià)獲得壟斷利潤，即“政治創(chuàng)租”(political rent creating)。(2)故意以某項(xiàng)會損失企業(yè)利益的政策為威脅(如重新進(jìn)行試點(diǎn)資格審查等),迫使企業(yè)為避免該政策而割舍部分既得利益與之分享(準(zhǔn)攤派)，即“抽租”(rent extraction)。主動(dòng)尋租一般發(fā)生在決策制定階段。

2.地方政府在公共決策中的被動(dòng)尋租

被動(dòng)尋租是指地方政府受私人或利益集團(tuán)左右，為其所用，制定并實(shí)施一些能給私人或利益集團(tuán)帶來巨額租金的經(jīng)濟(jì)政策和法案。利益集團(tuán)在影響公共決策過程中，受到政府環(huán)境、制度環(huán)境、法律環(huán)境、政治環(huán)境等影響約束，一般會通過制度和非制度兩種途徑影響地方政府公共決策。利用制度途徑影響公共決策有以下幾種方式：(1)尋求地方人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)的提案支持；(2)通過主管部門尋求地方政策保護(hù)；(3)利用專家對地方政府決策的影響力,從學(xué)術(shù)角度論證有利于本利益集團(tuán)的政策；(4)在聽證會上直接派代表充分闡述本利益集團(tuán)的“合理”訴求。非制度途徑影響公共決策主要采取以下幾種方式:贊助、響應(yīng)政府部門的活動(dòng)；請媒體合作；個(gè)人關(guān)系；賄賂或與政府官員結(jié)成直接的利益聯(lián)盟等方式。被動(dòng)尋租一般發(fā)生在決策制定與實(shí)施階段。

二、地方政府在公共決策中尋租行為的成因分析

公共選擇學(xué)派的尋租理論認(rèn)為，“租金”的出現(xiàn)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)市場的結(jié)果，尋租是通過政治活動(dòng)進(jìn)行的。因此要遏制“尋租”行為的發(fā)生就要限制政府對于經(jīng)濟(jì)市場的干預(yù)。同理，在地方政府公共決策中，尋租源于地方政府對于地方經(jīng)濟(jì)市場的過多干預(yù)，這種干預(yù)是基于地方權(quán)力與制度的缺陷實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)鑒于尋租在地方公共決策中的表現(xiàn)形式，筆者認(rèn)為尋租在地方公共決策中發(fā)生的根源主要有以下三點(diǎn)因素。

(一)地方政府的權(quán)力導(dǎo)向因素

地方政府在公共決策中尋租的起點(diǎn)在于權(quán)力的獲得。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！币虼藱?quán)力導(dǎo)向因素是地方政府尋租成因的重要根源，而地方政府作為中國權(quán)力運(yùn)作規(guī)范上的薄弱環(huán)節(jié)，其權(quán)力導(dǎo)向呈現(xiàn)出權(quán)力的行使高度集中、權(quán)力擴(kuò)張而權(quán)力制約不力，這為尋租行為提供了生存空間，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

1.決策權(quán)力邊界不清

從地方政府權(quán)力配置特點(diǎn)上看，縱向上，地方政府是中央政府在地方的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法、法律、中央政府的授權(quán)對地方公共事務(wù)進(jìn)行管理；橫向上，地方政府也是其行政區(qū)域內(nèi)公共利益的代理人，是地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)。中央政府的行政機(jī)關(guān)和地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)的雙重身份保障了地方政府權(quán)力的獲得，并以此為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)地方發(fā)展需求和現(xiàn)實(shí)條件來對地方進(jìn)行治理，在地方進(jìn)行政策的制定、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控等。另一方面，由于中國社會發(fā)展的特殊情況，壟斷大量政治和經(jīng)濟(jì)資源的地方政府也以一個(gè)主體的形態(tài)直接參與地方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。地方政府廣泛干預(yù)地方市場的權(quán)力決定了其可決策的邊界較大，按照尋租理論，這也是地方政府在公共決策中尋租根源所在。在地方政府部內(nèi)部，地方政府依賴高度集中的決策權(quán)力總攬了決策的各環(huán)節(jié)，形成了自己制定、自己執(zhí)行、自己監(jiān)督的決策框架，其決策權(quán)力所受約束較小。因此在地方政府權(quán)力配置上的特征而言，這種邊界極大的決策權(quán)力與不受約束的決策框架是地方政府機(jī)構(gòu)及其官員尋租的根源之一。

2.決策權(quán)力過于集中

從地方政府權(quán)力運(yùn)作特點(diǎn)上看，地方政府權(quán)力運(yùn)作缺乏制約。一方面，地方公共決策實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，在實(shí)際操作中，所使用的規(guī)則大多為地方政府自行擬定的諸如政府內(nèi)部的發(fā)文、內(nèi)部政策等，決策權(quán)力仍然主要集中于部門“一把手”身上，以“內(nèi)部文件”“上級通知”等為主要決策工作方式，致使決策權(quán)力高度集中于一人，從而易造成權(quán)力的濫用，導(dǎo)致其在決策過程中更關(guān)注自身的利益而非公共利益。根據(jù)實(shí)際調(diào)查研究表明，面對領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)時(shí)，集體決策模式下選擇“嚴(yán)格依法辦事”取向的為41.3%，“一把手”決策模式下該取向僅為21.2%[4]。同時(shí)，不同的決策模式也決定了地方政府決策時(shí)的利益偏好不同。如圖2所示，在集體決策模式與“一把手”決策模式下，對于權(quán)勢群體和弱勢群體的偏好有明顯差異?！耙话咽帧睕Q策模式更關(guān)注權(quán)勢群體的利益，其比重(35.1%)與其關(guān)注當(dāng)?shù)馗麟A層的利益差異不顯著(49.7%)[5]。

圖2 不同決策模式對政府決策偏好的影響[5]

另一方面，地方政府是公共決策的制定者，執(zhí)行者，而地方公共決策的監(jiān)督者應(yīng)是地方人大。但地方人大對于地方政府決策的監(jiān)督未能得到真正落實(shí)。正是地方黨委、人大、政府間權(quán)力關(guān)系界定不清束縛了地方人大監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)：第一，中國憲法規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但并不是以黨代政。在地方，黨委與政府關(guān)系密切，甚至有黨委直接參與地方政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況，這就造成權(quán)力監(jiān)督的混亂，使得地方人大無從監(jiān)督，為被動(dòng)尋租提供了可能；第二，大量的人財(cái)物力都集中于地方政府手中，使得地方人大受制于地方政府，削弱了其對于地方政府監(jiān)督的力度。所以在地方政府決策過程中，決策的制定權(quán)力過于集中而又缺少有力的監(jiān)督制約。

3.放權(quán)不合理導(dǎo)致地方權(quán)力擴(kuò)張

從地方政府權(quán)力變動(dòng)趨勢上看，普遍呈現(xiàn)出放權(quán)的趨勢。縱向上，中央政府放權(quán)給地方政府；橫向上，地方政府向企業(yè)分權(quán)，行政向行業(yè)協(xié)會和中間組織分權(quán),社會中間組織迅速發(fā)展,并承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移的部分職能,如民間企業(yè)介入公共設(shè)施的建設(shè)，但尚無可與行政權(quán)力形成博弈狀態(tài)的社會權(quán)力。這種分權(quán)的趨勢，理論上可以促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但與此相悖的是，客觀存在著地方社會管理的分權(quán)落后于地方經(jīng)濟(jì)分權(quán),橫向的地方分權(quán)落后于縱向的地方分權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況，即易導(dǎo)致多樣性的地方政府集權(quán),進(jìn)一步促成地方權(quán)力在地方的壟斷地位。這種集權(quán)形式會削弱中央政府權(quán)力，引發(fā)地方保護(hù)主義，促成地方政府官員個(gè)人專斷,進(jìn)而為地方政府尋租提供機(jī)會。

(二)地方政府決策制度不健全

1.缺乏完善的地方政府決策法律制度

當(dāng)前國家立法層面雖然具備行政決策的相關(guān)法律，但只限于行政決策中的部分內(nèi)容，沒有完整的地方行政決策法律制度。首先，沒有規(guī)范地方政府決策內(nèi)容的法律制度。在地方政府公共決策中，具體哪些內(nèi)容屬于地方政府決策，特別是重大決策的范疇還沒有明確的法律規(guī)范。從而導(dǎo)致地方政府及其官員可以出于自身利益的需求，以公共決策為工具橫加干涉超越其職權(quán)范圍的事項(xiàng)，進(jìn)而達(dá)成尋租目的，威脅了社會的公平和市場的發(fā)展。其次，沒有規(guī)范地方政府公共決策權(quán)責(zé)界限的法律制度。地方政府公共決策采取首長負(fù)責(zé)制，但實(shí)際權(quán)重而責(zé)輕的決策權(quán)責(zé)形式降低了地方政府尋租成本，間接促進(jìn)了尋租行為的發(fā)生。最后，沒有規(guī)范地方政府決策程序的法律制度。程序公正是結(jié)果公正的保障，剛性的法律制度才能有效擠壓在決策程序中的尋租空間。雖然在中國社會發(fā)展的同時(shí)，國務(wù)院以及各地方政府都出臺了有關(guān)決策程序的規(guī)范性文件。例如國務(wù)院2003年出臺的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等，地方性的例如《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》等，這些規(guī)定、意見、辦法等都是行政規(guī)章和政府規(guī)范性文件，而尚未上升為權(quán)力機(jī)關(guān)意志[6]。

2.缺乏完善的地方?jīng)Q策程序

完善的地方?jīng)Q策程序應(yīng)該包括文本的完善和執(zhí)行的完善。國家層面尚缺乏完善的地方?jīng)Q策程序制度，但根據(jù)“中央缺位、地方先行”的原則，國內(nèi)部分地方已經(jīng)出臺公共決策程序行政規(guī)章，諸如《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》等，但其規(guī)定的內(nèi)容還存在模糊性[7]。諸如在決策程序中的專家咨詢制度、聽證制度等，在各地行政規(guī)章中肯定了其必要性，而參與決策的方式與程序還存在制度規(guī)范不完善與現(xiàn)實(shí)操作不落地的情況。易造成在形式上地方正逐步完善地方?jīng)Q策程序，但實(shí)踐上則是地方政府可彈性選擇程序，形成了實(shí)然上的尋租可能。

(三)利益驅(qū)動(dòng)因素

按照尋租理論，人類社會活動(dòng)中的主要行為由經(jīng)濟(jì)市場中的經(jīng)濟(jì)決策和政治市場中的政治決策組成，在進(jìn)行這兩種行為時(shí)個(gè)人都是追求利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”。公共決策的目的在于保障公共利益，而公共決策的實(shí)施者是地方政府公職人員[8]。作為理性經(jīng)濟(jì)人，政府官員有自身或其組織的經(jīng)濟(jì)與政治利益，這些利益未必與公共利益一致，甚至與公共利益相矛盾。如表2所示，在對全國公務(wù)員對所在部門利益取向的理解調(diào)查中，明顯地表達(dá)出了公務(wù)員在地方公共政策中對個(gè)人利益及其團(tuán)體利益的重視[9]。

表1 地方政府公共政策的利益取向(N=2 499)

在權(quán)力制約不完全的條件下，作為公共利益代理人的地方政府極可能遵從逐利本性，利用所獲權(quán)力為自身或其組織牟利，使得公共決策偏離公共性轉(zhuǎn)而為政府官員個(gè)人利益服務(wù)。不可否認(rèn)，同樣的外部條件下，由于個(gè)人道德水平的制約，大部分地方政府官員決策時(shí)能夠做到維護(hù)其公共性，但是道德水平不能完全克服個(gè)人對利益的追求。正如庫伯所言：“如果一些隱蔽的個(gè)人利益能夠影響到他們的推理和行為，他們就會為個(gè)人利益著想而不為公共利益著想，或者至少他們被察覺到正在這樣做。”

三、對地方政府在公共決策中尋租行為的治理維度分析

地方政府公共決策中的尋租行為造成了社會資源的浪費(fèi)，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，破壞了市場競爭機(jī)制，降低了政府的公信力和合法基礎(chǔ)，給整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展和社會和諧造成了巨大危害。但是對于尋租行為的治理不是如何消滅尋租，而是如何從外部制度安排和地方政府官員個(gè)人道德約束上來制約尋租行為的發(fā)生。因此本文從以下幾個(gè)維度闡述如何制約尋租行為。

(一)建立地方政府權(quán)力制約機(jī)制

正如前文所分析，權(quán)力的濫用和失控是地方政府公共決策尋租的首要條件，從而使得作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方官員可以通過公共決策將政治資源轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資源。顯然,為了遏制地方政府公共決策中的尋租行為，讓地方政府的權(quán)力走向理性化、制度化及民主化，必須建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

1.以權(quán)力制約權(quán)力

孟德斯鳩認(rèn)為：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！秉h的十八屆三中全會明確提出將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策是“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”[10]。以權(quán)力制約公共決策權(quán)力的方式將貫穿整個(gè)公共決策的過程，它明確和平衡了地方公共決策的制定主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體之間的關(guān)系，牽制了決策中可能出現(xiàn)尋租行為的各環(huán)節(jié)。

人民代表大會制度是中國的根本政治制度，實(shí)現(xiàn)地方人民對權(quán)力的監(jiān)督就是要保障地方人大對于地方政府權(quán)力的監(jiān)督，包括監(jiān)督地方政府決策的制定和執(zhí)行。人大對地方公共決策監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)需要理順地方黨委、人大和政府間的關(guān)系，這包括兩個(gè)方面：(1)理順黨政關(guān)系，首先要保證黨對政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)控制好其決策權(quán)，除重大決策外，決策權(quán)應(yīng)由政府部門掌握，杜絕地方黨委干預(yù)地方政府決策權(quán)力內(nèi)的事項(xiàng)，這樣既杜絕了利益集團(tuán)通過黨委實(shí)現(xiàn)被動(dòng)尋租的可能，也明確了地方人大在地方公共決策中的監(jiān)督者地位。(2)理順政府與人大的關(guān)系，保證地方人大對于地方政府的監(jiān)督權(quán)，以克服地方政府主動(dòng)尋租的可能，同時(shí)約束其對地方政府合理合法的決策權(quán)的干預(yù)，以遏制利益集團(tuán)通過地方人大實(shí)現(xiàn)尋租的可能。保證地方政府公共決策要對地方人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，還需完善地方人大監(jiān)督的機(jī)制，包括規(guī)范性的制度建設(shè)、人大自身組織建設(shè)、相關(guān)政治文化環(huán)境建設(shè)等。

2.以制度制約權(quán)力

作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的政府官員，成本—收益規(guī)律決定了其產(chǎn)生尋租行為的可能性，當(dāng)尋租的成本小于收益時(shí)，尋租的發(fā)生可能性大；當(dāng)尋租的成本大于收益時(shí)，理性的經(jīng)濟(jì)人就會選擇不尋租。因此通過制度的規(guī)范提升尋租的成本是治理尋租的有效途徑。習(xí)近平同志提出：“要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序法定化，推進(jìn)各級政府規(guī)范化、法律化，要全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。”

其一，應(yīng)在法律上明確地方政府公共決策的內(nèi)容，將地方政府決策權(quán)力框制在法律范圍內(nèi)，做到“讓‘權(quán)力服從規(guī)則’”[11]，這對治理政府決策尋租，特別是主動(dòng)尋租有重要意義。為此，首先需要簡政放權(quán)，特別是讓市場可以決定的內(nèi)容回歸市場，縮小地方政府決策權(quán)的范圍，更少地干預(yù)市場從而減少尋租的空間。例如目前全國推行的“權(quán)力清單”制度，以重慶市為例，重慶市政府已取消了沒有合法依據(jù)或不符合社會發(fā)展需求的63項(xiàng)行政權(quán)力，將701項(xiàng)可由市場決定的不屬于行政權(quán)力的事項(xiàng)不列入權(quán)力清單，整合了15個(gè)部門重疊交叉的權(quán)力事項(xiàng)113項(xiàng)，下放907項(xiàng)可由區(qū)縣實(shí)施的行政權(quán)力[12]。這樣大力度對權(quán)力的取消或下放從根源上移除了尋租的土壤。其次就是要以法律明確地方政府的決策邊界，使得地方政府無法觸及其權(quán)力范圍外的決策事項(xiàng)，也保障了地方黨委對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和地方人大對政府的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)尋租權(quán)利的轉(zhuǎn)讓成本在法律上極高[13]。目前部分地方政府已有類似的探索，例如浙江省2005年頒發(fā)《浙江省人民政府關(guān)于健全完善科學(xué)民主決策制度的規(guī)定》就明確了屬于地方政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的重大決策事項(xiàng)。

雖然出于發(fā)展原因，目前在公共決策內(nèi)容方面的法律較為匱乏，特別是缺乏地方政府決策邊界的法律規(guī)范，但通過地方實(shí)踐，可逐步將其上升至國家權(quán)力機(jī)關(guān)意志，以法律規(guī)范地方政府決策內(nèi)容，杜絕地方政府插手其職權(quán)外的事項(xiàng)決策。同時(shí)，決策權(quán)力邊界的框定也是責(zé)任的框定。在明確地方政府決策內(nèi)容的前提下，也應(yīng)以法律明確地方政府決策的責(zé)任，使得地方政府在公共決策中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提升其尋租成本[14]。

其二，應(yīng)出臺科學(xué)、完善的地方政府決策程序法，明確在公共決策中地方政府必須履行的決策程序，強(qiáng)制保證每個(gè)決策程序的實(shí)施。例如保證諸如聽證制度、專家咨詢制度的強(qiáng)制執(zhí)行，提升決策的公開性、民主性、科學(xué)性。以法律制定決策程序的剛性，解決政府決策內(nèi)部性問題，有效杜絕“暗箱操作”，制約尋租行為。

(二)建立完善的地方政府決策制度

地方政政府公共決策制度安排不健全，必然會帶來公共決策過程中的漏洞，這可能成為滋生公共決策中政府尋租行為的土壤。因而構(gòu)建完善地方政府公共決策制度是治理尋租行為的必要舉措。法律雖然能夠保證決策程序的強(qiáng)制性，但是無法保證決策中各項(xiàng)程序的科學(xué)性。相較于沒有法律保障的決策程序，一個(gè)被法律保障而不科學(xué)的決策程序?qū)τ谏鐣奈：蛟S會更大。例如旨在保障決策公開性、合理性的聽證制度一直以來受到不少詬病，其主要原因在于制度本身的建設(shè)與構(gòu)建還存在較大的漏洞和弊端，不僅未能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)功能，反而有可能淪為政府不合理決策合理化的工具。因此還需要完善現(xiàn)有的地方政府決策制度，以治理可能的尋租行為。

第一，完善聽證制度。公共決策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案,那么必然會影響行政相對人的權(quán)益，只有在聽取行政相對人意見基礎(chǔ)上做出的決策才是民主的、合理的。其完善內(nèi)容包括聽證制度中存在的發(fā)言人具有偏向性問題、聽證代表選取合理性問題，避免讓地方政府自己論證自己決策的合理性，為尋租提供方便。

第二，完善決策咨詢制度。決策咨詢制度應(yīng)該常態(tài)化，遴選合適的咨詢專家和機(jī)構(gòu)并尊重其獨(dú)立性，咨詢專家和機(jī)構(gòu)不能成為不合理地方政府決策強(qiáng)證合理的推手，也不能是利益集團(tuán)用以影響地方政府決策的工具。同時(shí)隨著社會的發(fā)展，地方政府決策咨詢除傳統(tǒng)意義的專家學(xué)者外還應(yīng)包括NGO等相關(guān)組織[15]。

第三，完善公眾監(jiān)督制度。良好的公共決策需要公眾的監(jiān)督，新聞媒體、社會大眾等外部力量應(yīng)行使監(jiān)督地方政府決策權(quán)的權(quán)利，彰顯社會輿論的監(jiān)督作用；適當(dāng)放寬對新聞媒體的管制，使新聞媒體實(shí)時(shí)追蹤政府決策議程。顯然，通過建立完善外部監(jiān)督機(jī)制，既能克服內(nèi)部監(jiān)督的缺陷，也能對決策中的尋租者產(chǎn)生外部約束力。

(三)加強(qiáng)地方政府官員的職業(yè)倫理道德建設(shè)

地方政府官員具有經(jīng)濟(jì)人屬性，但同時(shí)也是特定社會人——行使公共權(quán)力和維護(hù)公共利益的政府官員。與經(jīng)濟(jì)人假設(shè)不同，特定社會人的角色要求政府官員要遵紀(jì)守法，在地方政府決策中恪守職責(zé)，不為私利所引誘。地方政府官員應(yīng)該加強(qiáng)思想道德學(xué)習(xí)，將“立黨為公，執(zhí)政為民”的觀念內(nèi)化，建立良好的公共責(zé)任意識，以道德制約尋租行為的發(fā)生，以切實(shí)保證在政府決策中真正做到一切為人民服務(wù)。中國可效仿在反腐方面取得較大成功的新加坡，把公務(wù)員的品行納入其考核范圍內(nèi)，強(qiáng)制公務(wù)員將個(gè)人品德作為其目標(biāo)函數(shù)之一，以此制約尋租行為的發(fā)生[16]。

總體而言,對地方政府在公共決策中對決策權(quán)力施以權(quán)力約束、制度約束，完善相關(guān)決策制度建設(shè)以及道德建設(shè)的措施體系，能夠有效治理地方政府決策活動(dòng)中的尋租行為。

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(責(zé)任編輯 彭建國)

Analysis on the causes of local government rent-seeking behavior in public decision-making

ZHANG Lijian,YANG Huaxi,WU Chenxu

(SchoolofPublicAffairs,ChongqingUniversity,Chongqing400044,P.R.China)

During the social transition period,the rent-seeking behavior of local government in public decision-making often occurs,which leads to the deviation of public policy,and reduces the credibility and legitimacy of the government.It has a negative impact on the citizens,the government and the society.Through the analysis of the power-oriented factors,institutional factors and interest-driven factors,this paper tried to find out the causes of the rent-seeking behavior of local government in public decision-making,and put forward the governance path.

local government; public decision-making; rent-seeking behavior

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.03.014

歡迎按以下格式引用：張禮建，楊華茜，吳晨旭.地方政府在公共決策中的尋租行為成因分析[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2017(3):113-119.

Format: ZHANG Lijian,YANG Huaxi,WU Chenxu.Analysis on the causes of local government rent-seeking behavior in public decision-making[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2017(3):113-119.

2016-12-19 作者簡介：張禮建(1963-)，男，四川達(dá)州人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事公共政策與選擇研究。

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1008-5831(2017)03-0113-07