藺豐奇+吳卓然

摘要：京津冀地區(qū)的霧霾污染是區(qū)域內(nèi)的整體性問(wèn)題，治理其霧霾污染需要區(qū)域內(nèi)所有城市共同努力，聯(lián)防聯(lián)動(dòng)才能達(dá)到理想的效果。目前，京津冀地區(qū)霧霾污染治理成效不佳的主要原因是區(qū)域行政約束和治理模式的“碎片化”。面對(duì)區(qū)域內(nèi)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，京津冀地區(qū)各地政府應(yīng)充分意識(shí)到彼此在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上有著巨大的共同利益，各方應(yīng)摒棄各自的“小算盤”，著眼大局，努力打破原有的組織壁壘，共同努力以徹底解決區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；環(huán)境污染；生態(tài)治理；整體性治理；格蘭杰因果檢驗(yàn)；環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)；資源共享機(jī)制

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2017）03-0096-08

一、生態(tài)環(huán)保：京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略架構(gòu)中，就京津冀整體定位而言，乃是“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)①”。交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)被視為京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)率先突破的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)和任務(wù)就是要“按照統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新、協(xié)同互助的原則，打破既有的行政區(qū)域限制，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)空間”②。京津冀生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)：“到2017年，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制基本完善，重大生態(tài)環(huán)保工程全面實(shí)施，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)得到遏制。到2020年，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善”③。

近年來(lái)，京津冀空氣質(zhì)量整體呈加速惡化趨勢(shì)，極端大氣污染事件頻發(fā)，該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量屬于全國(guó)最差的地區(qū)。國(guó)家環(huán)保部2015年上半年全國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況的數(shù)據(jù)顯示，京津冀依然是全國(guó)空氣污染較嚴(yán)重的區(qū)域。2015年11月京津冀空氣污染環(huán)比明顯上升，達(dá)標(biāo)天數(shù)比例不足50%，全國(guó)空氣質(zhì)量最差的前10個(gè)城市中，京津冀地區(qū)占8個(gè)，其中河北省占7個(gè)。從全國(guó)的情況來(lái)看，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，空氣污染相對(duì)嚴(yán)重的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)區(qū)域，其單位面積的污染物排放強(qiáng)度是全國(guó)平均水平的5倍。其中，京津冀區(qū)域的空氣污染最為嚴(yán)重。京津冀及周邊地區(qū)重污染形勢(shì)尚未得到有效遏制④。2014年5月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“要把治理大氣污染和改善生態(tài)環(huán)境作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口”。2015年5月19日，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第四次工作會(huì)議審議通過(guò)了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)七省區(qū)市要以大氣污染聯(lián)防聯(lián)控為重點(diǎn)，聯(lián)手共同治污。2015年夏天啟動(dòng)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治中長(zhǎng)期規(guī)劃》的編制，該規(guī)劃以“十三五”大氣污染治理為重點(diǎn)，大力改善京津冀生態(tài)環(huán)境，預(yù)計(jì)京津冀地區(qū)2030年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

二、京津冀區(qū)域大氣污染的整體性

京津冀地區(qū)的大氣污染主要以霧霾為主，霧霾污染在特定城市中產(chǎn)生主要有三種形成方式。一是通過(guò)區(qū)域傳輸性污染，即當(dāng)?shù)仂F霾污染是由域外傳入的大氣污染物質(zhì)造成的。二是通過(guò)積累性污染，即當(dāng)?shù)仂F霾污染主要由本地產(chǎn)生的大氣污染物質(zhì)導(dǎo)致。這種情形下，當(dāng)?shù)仂F霾污染通常呈現(xiàn)出城區(qū)霧霾污染重、郊區(qū)霧霾污染輕的特點(diǎn)。三是通過(guò)特殊性污染，即特殊情形下導(dǎo)致的重霧霾污染，如春節(jié)期間煙花爆竹的燃放、春夏之交沙塵入侵導(dǎo)致的霧霾污染。根據(jù)北京市環(huán)保局2014年發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，在北京市PM2.5來(lái)源中，區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)率大約占28%～36%，而本地企業(yè)生產(chǎn)和居民生活所排放污染占比為64%～72%。當(dāng)遭遇特定重霧霾污染時(shí)，區(qū)域傳輸對(duì)北京霧霾污染的貢獻(xiàn)率可達(dá)50%以上⑤。根據(jù)天津市環(huán)保局2014年發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，在天津市PM2.5來(lái)源中，區(qū)域外傳輸貢獻(xiàn)率大約占22%～34%，而本地企業(yè)生產(chǎn)和居民生活所排放污染占比為66%～78%。在PM2.5的本地污染貢獻(xiàn)源中，揚(yáng)塵、燃煤、機(jī)動(dòng)車尾氣、工業(yè)生產(chǎn)排放為主要來(lái)源，它們所占比例分別為：30%，27%，20%，17%。餐飲、汽車修理、禽畜養(yǎng)殖、建筑涂裝及海鹽粒子等其他排放對(duì)PM2.5的貢獻(xiàn)約為6%⑥。根據(jù)石家莊市環(huán)保局2014年發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，在石家莊市PM2.5來(lái)源中，區(qū)域外傳輸貢獻(xiàn)率大約占23%～30%，而本地企業(yè)生產(chǎn)和居民生活所排放污染占比為70%～77%。在PM2.5的本地污染貢獻(xiàn)源中，揚(yáng)塵占37.5%，燃煤占25.0%、工業(yè)生產(chǎn)排放占20.5%、機(jī)動(dòng)車尾氣占12.5%、物質(zhì)燃燒、餐飲、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等占比4.5%⑦。

由上述數(shù)據(jù)列舉可知，北京、天津、石家莊的霧霾污染源頭中，約30%來(lái)源于域外傳輸。由此可知，京津冀地區(qū)的霧霾污染是區(qū)域內(nèi)的整體性問(wèn)題，區(qū)域內(nèi)的任何城市都無(wú)法“獨(dú)善其身”。單個(gè)城市僅靠對(duì)自身內(nèi)部霧霾污染排放的治理，無(wú)法避免外源性霧霾污染物的輸入，因而仍會(huì)受到霧霾污染的侵害。這就說(shuō)明，京津冀區(qū)域內(nèi)的霧霾污染需要區(qū)域內(nèi)所有城市共同努力進(jìn)行治理，才能達(dá)到理想的效果。

在上述引用相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，下面將應(yīng)用時(shí)間序列分析法，用實(shí)證手段證明京津冀地區(qū)的霧霾污染是區(qū)域內(nèi)的整體性問(wèn)題。思路是通過(guò)搜集北京及其相鄰六市各自的PM2.5日數(shù)據(jù)序列，驗(yàn)證北京的PM2.5與其他六個(gè)城市的PM2.5是否存在格蘭杰因果關(guān)系。若存在單向或雙向的格蘭杰因果關(guān)系，則說(shuō)明北京同相應(yīng)城市之間的霧霾污染具有相關(guān)性，從而用實(shí)證的方法驗(yàn)證了京津冀區(qū)域已經(jīng)形成了一個(gè)霧霾污染群落，區(qū)域內(nèi)的城市在霧霾污染上互相影響。

根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性，本文選取北京及其相鄰共7座城市（天津、廊坊、保定、張家口、承德、唐山）2016年1月1日到2016年12月31日的PM2.5日數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)氣象局網(wǎng)站）。本文選擇PM2.5作為刻畫霧霾污染水平的變量是因?yàn)槠渑c傳統(tǒng)大氣污染刻畫指標(biāo)如二氧化硫濃度、PM10等相比，更準(zhǔn)確地描繪了霧霾污染程度。從一定意義上而言，PM2.5濃度高是產(chǎn)生霾的根本原因。若采用PM10這一指標(biāo)，則可能出現(xiàn)指標(biāo)特征和民眾感受不同的情況：即民眾感覺(jué)霧霾污染很嚴(yán)重，但PM10卻顯示空氣質(zhì)量良好的情況。

本文選取北京及其周邊六市數(shù)據(jù)的原因在于分析周邊六市霧霾污染是否同北京的霧霾污染存在格蘭杰因果關(guān)系。即周邊六市各自的霧霾污染是否能預(yù)測(cè)北京的霧霾污染或北京的霧霾污染能否預(yù)測(cè)周邊六市各自的霧霾污染。若結(jié)果顯示北京的霧霾污染同周邊六市的霧霾污染多存在雙向或單向格蘭杰因果關(guān)系，則可以說(shuō)明北京的霧霾污染同周邊城市的霧霾污染密切相關(guān)，從而可以說(shuō)明京津冀地區(qū)的霧霾污染是區(qū)域內(nèi)的整體性現(xiàn)象。

上述7個(gè)城市2016年P(guān)M2.5日數(shù)據(jù)基本統(tǒng)計(jì)特征如1所示。從表1可以看出，此7市除張家口外，年P(guān)M2.5濃度平均值均大于環(huán)保部發(fā)布的35微克每立方米的平均濃度限值，由此可見京津冀地區(qū)霧霾污染十分嚴(yán)重。另外觀察數(shù)據(jù)可知除張家口、承德外，其余5個(gè)城市的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)差均較大，這意味著這五座城市出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾污染的概率相對(duì)較大。此外，根據(jù)偏度大于0，分布呈現(xiàn)右偏分布；峰度大于3，分布呈現(xiàn)尖峰厚尾特征。分析這7個(gè)城市PM2.5序列的偏度和峰度可知，這7座城市的PM2.5分布均呈現(xiàn)右偏性和尖峰厚尾的分布特征。這也可以說(shuō)明此7市出現(xiàn)極端重霧霾污染的概率較大。

為構(gòu)建GARCH模型及應(yīng)用格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)進(jìn)行分析，必須先對(duì)時(shí)間序列數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性進(jìn)行檢驗(yàn)。使用的方法是ADF檢驗(yàn)，零假設(shè)為存在單位根。使用的軟件是Eviews8.0，模型設(shè)定選擇帶截距項(xiàng)而不帶趨勢(shì)項(xiàng)，滯后階數(shù)的選擇根據(jù)AIC標(biāo)準(zhǔn)⑧由軟件自行進(jìn)行選擇。結(jié)果如表2所示：

由ADF檢驗(yàn)結(jié)果可知，北京及其周邊6市2016年P(guān)M2.5日數(shù)據(jù)序列在1%的顯著性水平上都是平穩(wěn)序列，因此可以建立GARCH模型及使用格蘭杰因果檢驗(yàn)進(jìn)行分析。

為每個(gè)城市的PM2.5序列建立GARCH模型，目的在于驗(yàn)證當(dāng)日PM2.5同之前兩日的PM2.5之間是否有相關(guān)性，以衡量霧霾污染持續(xù)的持續(xù)性。

為每個(gè)城市的PM2.5序列建立GARCH模型。GARCH（p，q）的條件方差方程形式如式1所示，其條件均值方程形式如式2所示。目的在于驗(yàn)證當(dāng)日PM2.5同之前兩日的PM2.5之間是否有相關(guān)性，以衡量霧霾污染的持續(xù)性⑨。

σδt2=ω+∑qi=1aiu2t-i+∑pj=1βjσ2t-j（1）

Xt=c+θt-1Xt-1+θt-2Xt-2+ut（2）

GARCH模型形式的選擇可根據(jù)AIC，即所謂赤池信息準(zhǔn)則進(jìn)行選擇。對(duì)每個(gè)城市的PM2.5序列分別建立GARCH（1，1）、GARCH（1，2）、GARCH（2，1）、GARCH（2，2）四個(gè)模型，并記錄其AIC值，選取其中AIC值最小的為此城市PM2.5序列GARCH模型的最終形式，其選取過(guò)程如下：

1. 北京市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表3的結(jié)果，北京市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，1）。

2. 天津市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表4的結(jié)果，天津市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，1）。

3. 廊坊市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表5的結(jié)果，廊坊市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，2）

4. 保定市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表6的結(jié)果，保定市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，2）

5. 張家口市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表7的結(jié)果，張家口市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，1）

6. 承德市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表8的結(jié)果，承德市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，2）

7. 唐山市PM2.5序列的GARCH模型選擇

根據(jù)表9中結(jié)果，唐山市PM2.5序列的GARCH模型為GARCH（1，2）

根據(jù)上述7個(gè)城市PM2.5序列GARCH模型的選擇結(jié)果，為上述7個(gè)城市的PM2.5序列分別構(gòu)建GARCH模型。結(jié)果如表10所示。分析表10中GARCH模型的構(gòu)造結(jié)果，發(fā)現(xiàn)除張家口外一階自相關(guān)系數(shù)都大于0.5，這說(shuō)明除張家口外的其他6個(gè)城市的PM2.5序列都有較強(qiáng)的自相關(guān)性。這意味著在這6個(gè)城市中，霧霾污染表現(xiàn)出較強(qiáng)的持續(xù)性。這與京津冀區(qū)域內(nèi)居民的生活體驗(yàn)相一致，特別與供暖期的現(xiàn)實(shí)相符合。由于集中供暖導(dǎo)致大量煤炭的使用，造成了京津冀地區(qū)冬季常出現(xiàn)大范圍連續(xù)重霧霾天氣，對(duì)區(qū)域內(nèi)人民群眾的身體健康造成了極大傷害。

蘭杰因果檢驗(yàn)分析：

使用格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)的方法進(jìn)行分析，考察北京的PM2.5序列和北京周邊六市的PM2.5序列之間是否存在格蘭杰因果關(guān)系。從而判斷北京的霧霾污染同周邊六市的霧霾污染是否存在著相關(guān)關(guān)系。

1. 當(dāng)置信度設(shè)定為99%時(shí)，分析結(jié)果如表11所示：

2. 當(dāng)置信度設(shè)定為95%時(shí)，分析結(jié)果如表12所示：

3. 當(dāng)置信度設(shè)定為90%時(shí)，分析結(jié)果如表13所示：

分析表11到表13可知：除張家口外，在不同置信度下，北京與其他五市的PM2.5序列均有著單向或雙向的格蘭杰因果關(guān)系。從而用實(shí)證的方法論證了京津冀區(qū)域內(nèi)不同城市霧霾污染之間密切相關(guān)。由此可知，以霧霾為代表的大氣污染在京津冀區(qū)域內(nèi)有顯著的溢出效應(yīng)，京津冀地區(qū)是一個(gè)霧霾污染群落，大氣污染易于在京津冀區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)和傳播。

針對(duì)京津冀區(qū)域內(nèi)大氣污染主要表現(xiàn)為霧霾污染，通過(guò)引用北京、天津、石家莊三市環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)，說(shuō)明京津冀區(qū)域內(nèi)主要城市的霧霾污染源中，域外傳輸占有相當(dāng)大的比例。運(yùn)用時(shí)間序列分析方法研究發(fā)現(xiàn)，北京的霧霾污染同其相鄰城市（除張家口之外）的霧霾污染之間存在單向或雙向的格蘭杰因果關(guān)系。盡管格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)并不能說(shuō)明因果關(guān)系，但可以說(shuō)明北京的霧霾污染同其相鄰城市的霧霾污染之間存在相關(guān)性，即京津冀區(qū)域內(nèi)不同城市的霧霾污染會(huì)相互影響。可見，京津冀區(qū)域內(nèi)已經(jīng)形成了一個(gè)霧霾污染群落，區(qū)域內(nèi)某一城市僅憑自身努力，單獨(dú)對(duì)其行政區(qū)劃內(nèi)的霧霾污染進(jìn)行治理是無(wú)法取得顯著成效的。因此，只有通過(guò)京津冀區(qū)域內(nèi)所有城市的統(tǒng)籌規(guī)劃，才能對(duì)區(qū)域內(nèi)的霧霾污染也即大氣污染進(jìn)行有效治理。

三、生態(tài)治理：從“碎片化”到整體性

20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者開始直接研究中國(guó)問(wèn)題，Lieberthal、Lampton（1992）等學(xué)者在分析中國(guó)的政治體制和政策運(yùn)行機(jī)制時(shí)，采用了“碎片化權(quán)威”概念，用以描述中國(guó)“制度化基礎(chǔ)不足，人治色彩過(guò)濃”，以致于在項(xiàng)目的決策過(guò)程中，出現(xiàn)了不同地區(qū)政府、政府內(nèi)不同部門根據(jù)各自利益相互爭(zhēng)論和“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象。各單位總是盡量爭(zhēng)取“責(zé)任最小化，利益最大化”，最后達(dá)成相互妥協(xié)的公共政策?！八槠笔沟酶鞑块T成為獨(dú)立的利益實(shí)體，其對(duì)自身利益的考量影響著政策的制定過(guò)程。制度的分層結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致政策過(guò)程是相互不銜接的⑩。

“碎片化”的生態(tài)治理模式主要體現(xiàn)在治理主體價(jià)值觀念分歧、組織結(jié)構(gòu)松散和權(quán)力資源內(nèi)耗等“碎片化”狀況，導(dǎo)致系統(tǒng)力量無(wú)法被正式規(guī)則完全重塑，由此導(dǎo)致生態(tài)治理的效能低下，其結(jié)果是生態(tài)結(jié)構(gòu)修復(fù)的預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。從目前京津冀生態(tài)環(huán)境治理體制運(yùn)作的實(shí)踐來(lái)看，“碎片化”的政府治理模式導(dǎo)致區(qū)域之間、部門之間的隔閡與沖突，造成資源浪費(fèi)和效能低下。目前，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中存在的“碎片化”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下方面：一是生態(tài)環(huán)境治理價(jià)值趨向的碎片化。在目前區(qū)域生態(tài)治理結(jié)構(gòu)體系中，不同主體在認(rèn)識(shí)上存在差距，以致于不同主體的行動(dòng)目標(biāo)并非完全協(xié)調(diào)一致。其實(shí)，區(qū)域生態(tài)治理形成共識(shí)在實(shí)踐中并不容易達(dá)成。對(duì)于國(guó)家或中央政府而言，追求長(zhǎng)效的生態(tài)建設(shè)；民眾更關(guān)心自身的生存訴求；地方政府也有自身的政績(jī)?cè)V求。私利的主體常常分解政府的公共權(quán)力，造成生態(tài)治理的“失效性”。二是生態(tài)治理組織結(jié)構(gòu)的碎片化。區(qū)域生態(tài)治理涉及到多個(gè)地區(qū)、不同部門，其間的協(xié)同合作并非易事。從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工來(lái)看，條條塊塊的管理架構(gòu)被分割成塊，變成“多龍治水”。每個(gè)部門都形成了自己的“領(lǐng)域帶”或職能空間，這種分離的狀態(tài)導(dǎo)致部門職能的交叉甚至“邊界沖突”，降低了管理效能，離散了政策目標(biāo)。三是生態(tài)治理權(quán)力資源的碎片化。作為一種公共政策，生態(tài)環(huán)境治理具有明顯的政治“合法性”基礎(chǔ)，目前生態(tài)環(huán)境治理主要依靠中央政府主導(dǎo)推行，憑借自上而下的層級(jí)科層制控制結(jié)構(gòu)。對(duì)于地方政府而言，它具有雙重角色：一方面是中央政府的“代理人”，另一方面也是地方發(fā)展的“當(dāng)家人”，具有“經(jīng)濟(jì)人”特性，在行為表現(xiàn)上，通過(guò)“政策變通”或采用觀望態(tài)度等表達(dá)有其自身利益訴求。在現(xiàn)行官員考核體制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較于生態(tài)治理效益是更被重視也容易考量的“顯性政績(jī)”。政績(jī)目標(biāo)主導(dǎo)的壓力型體制下，更注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展面臨諸多困難和問(wèn)題，京津冀三地的統(tǒng)籌協(xié)作還存在諸多體制機(jī)制障礙{11}。京津冀生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重，已成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理要求最為迫切的區(qū)域。

京津冀作為一個(gè)生態(tài)整體，環(huán)境的跨域性和流動(dòng)性決定了京津冀在治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題方面也要一體化。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)涉及眾多方面，運(yùn)作流程十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，環(huán)境本身是一種公共資源，其具有外部性的特征。同時(shí)又由于環(huán)境具有空間外延性的特點(diǎn)，這意味著區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是一個(gè)整體性問(wèn)題，任何城市無(wú)法僅通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染的有效治理。京津冀地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題，需要京津冀區(qū)域內(nèi)各地政府乃至全國(guó)所有地方政府的共同努力。然而，生態(tài)環(huán)境的整體性受到行政區(qū)域的現(xiàn)實(shí)約束，往往被行政區(qū)域所分割。長(zhǎng)期以來(lái)，京津冀地區(qū)不同城市在環(huán)境治理中各自為政，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這使得該區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理工作事倍功半，導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染問(wèn)題遲遲得不到改善。

面對(duì)區(qū)域內(nèi)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，京津冀地區(qū)各地政府應(yīng)充分意識(shí)到彼此在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上有著巨大的共同利益，各方應(yīng)摒棄各自的“小算盤”，為大局服務(wù)，努力打破原有的組織壁壘，共同努力以求能解決環(huán)境污染問(wèn)題。目前，京津冀各地政府通過(guò)建立合作領(lǐng)導(dǎo)小組、簽訂城市合作框架協(xié)議、設(shè)立市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境的協(xié)同治理。但由于各地政府間存在的行政轄區(qū)的體制性障礙，使得在環(huán)境治理方面仍舊以傳統(tǒng)的“碎片化”治理為主。例如，不同行政地區(qū)有不同的執(zhí)法主體和執(zhí)法部門，針對(duì)跨界環(huán)境污染問(wèn)題，職能交叉往往產(chǎn)生互相推卸；各地區(qū)只能針對(duì)本地區(qū)污染情況制定相關(guān)政策，單向性、分割性嚴(yán)重，缺乏整體性政策進(jìn)行綜合管理；部門之間沒(méi)有共同的信息發(fā)布和共享平臺(tái)，各自為政，缺乏溝通，造成資源的浪費(fèi)。

整體性生態(tài)治理是一種協(xié)作式的、一體化的治理方式，強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中協(xié)作與整合，不僅要對(duì)政府內(nèi)行政資源進(jìn)行整合，如對(duì)各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，同時(shí)也要推動(dòng)政府同私營(yíng)部門及非營(yíng)利組織之間的協(xié)作，從而充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事物的高效治理。整體性治理旨在以解決問(wèn)題為目的，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用整合、協(xié)調(diào)的方式促進(jìn)多元主體間的合作，進(jìn)而以無(wú)間隙而不是碎片化進(jìn)行政府治理{12}。作為一種新型治理觀，它不是強(qiáng)調(diào)層級(jí)明確、專業(yè)分工的傳統(tǒng)官僚制，也不是突出競(jìng)爭(zhēng)、講求效率的新公共管理，而是在網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)下達(dá)到資源的最優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)跨界合作的新境界。整體性治理理論中所強(qiáng)調(diào)的合作有三個(gè)假設(shè)條件：第一，如果政府機(jī)構(gòu)治理模式從過(guò)程取向轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)題取向，那么政府更有可能是解決民眾最擔(dān)憂的問(wèn)題。第二，社會(huì)生活中的某些問(wèn)題，只有通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)作才能解決。也就是說(shuō)政府并不應(yīng)該完全按照它的功能來(lái)解決問(wèn)題，盡管它是按功能建立起來(lái)的。第三，對(duì)于社會(huì)生活中某些問(wèn)題的處理，只有政府各部門能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)作，才能對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行有效處置。整體性治理理論的目標(biāo)就是探索如何使政府各部門得到高效整合，以形成一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)體有效地處理公眾最關(guān)心的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

整體性治理一般適用于處理區(qū)域內(nèi)橫向組織間跨界治理問(wèn)題，對(duì)區(qū)域內(nèi)的政府合作治理具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。相對(duì)于以往分散化的治理模式，整體性治理的意義在于：（1）整體性治理以整體性為取向克服了碎片化管理的困境。分散化的治理中各機(jī)構(gòu)和部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào)，造成碎片化的制度結(jié)構(gòu)，缺乏合作決策機(jī)制，形成“碎片化”治理困境。建構(gòu)整體性需要整合的思維模式和治理方式，整體性治理所強(qiáng)調(diào)的整合協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)、超越分工的組織架構(gòu)，有助于打破碎片化、條塊分割和信息孤島現(xiàn)象，形成以協(xié)調(diào)、整合與責(zé)任感為治理策略。借助信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，建立一個(gè)跨組織的治理結(jié)構(gòu)，一方面克服了政府組織內(nèi)部各自為政的弊病，另一方面又發(fā)揮政府的戰(zhàn)略協(xié)作與統(tǒng)籌服務(wù)的作用，調(diào)適了社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，形成一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。（2）整體治理強(qiáng)調(diào)以公眾需要和公眾服務(wù)為中心，通過(guò)多主體間的協(xié)調(diào)、合作、整合等方法，提高服務(wù)效能。（3）整體性治理以綜合組織為載體，修正了過(guò)度分權(quán)的弊端。整體性治理強(qiáng)調(diào)橫向的綜合組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化跨部門聯(lián)系與合作，提高了組織間信息傳遞和溝通效率。降低了地方利益主體逐利風(fēng)險(xiǎn)和離心現(xiàn)象，提高了治理能力。（4）整體性治理提供了新的治理方式與治理工具?；谡w主義視野，整體治理有利于提高政府治理的整體運(yùn)作效率和效能。

就京津冀環(huán)境問(wèn)題的跨區(qū)域治理而言，首先，京津冀作為一個(gè)完整的地域體系，其在地質(zhì)、地貌、氣候等多方面有著天然的聯(lián)系，這些客觀的因素使京津冀在環(huán)境污染時(shí)具有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性{13}。例如，相鄰區(qū)域空氣流通對(duì)于大氣污染物的擴(kuò)散，區(qū)域內(nèi)城市大氣污染變化過(guò)程呈現(xiàn)明顯的同步性。因此，從整體性治理前兩個(gè)假設(shè)條件來(lái)看，環(huán)境污染是京津冀地區(qū)公眾需要合作解決的問(wèn)題，也是公眾最擔(dān)憂的問(wèn)題，它不僅會(huì)影響一個(gè)地區(qū)，而是會(huì)對(duì)整個(gè)京津冀區(qū)域產(chǎn)生影響。其次，京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的特點(diǎn)使環(huán)境問(wèn)題的解決需要整合運(yùn)作。例如，河北省在水資源供給，風(fēng)沙防護(hù)等方面對(duì)于京津兩地發(fā)揮了重要作用，而京津兩地在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，從整體性治理最后一個(gè)假設(shè)條件來(lái)看，京津冀環(huán)境問(wèn)題的解決，只有一方政府的治理不可能實(shí)現(xiàn)，必須基于整體性治理視角，通過(guò)各政府之間協(xié)調(diào)和整合，發(fā)揮各自專有的資源和獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高京津冀生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域整體治理能力。

四、構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境整體性治理機(jī)制

首先，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。為了解決京津冀地區(qū)環(huán)境治理問(wèn)題，應(yīng)該建立起跨區(qū)域的環(huán)境治理專項(xiàng)委員會(huì)。其成員由京津冀地區(qū)各省、市政府的代表、企業(yè)代表、非營(yíng)利組織代表、專家學(xué)者以及公民代表組成。并賦權(quán)給該委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理專項(xiàng)資金的使用和監(jiān)管，推進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理政策的有效執(zhí)行。協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建有利于緩解沖突。結(jié)合目前我國(guó)京津冀環(huán)境跨區(qū)域治理的協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺，可以通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、治理目標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制三方面進(jìn)一步提高跨區(qū)域環(huán)境治理的凝聚力，最終達(dá)到京津冀1+1+1>3的協(xié)調(diào)治理效果。

其次，完善跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)同步考慮，構(gòu)建京津冀生態(tài)一體化的治理網(wǎng)絡(luò)。在生態(tài)環(huán)境治理上，京津冀要推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)治，在大氣污染檢測(cè)、環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法、清潔能源、水污染治理和土壤治理等方面，推進(jìn)執(zhí)法一體化，堅(jiān)決消除各種地方保護(hù)主義現(xiàn)象。2014年4月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)，“要建立跨行政區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”。在實(shí)施京津冀生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，要盡快完善京津冀各省市生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，在治理生態(tài)環(huán)境過(guò)程中，最大程度地協(xié)同和維護(hù)京津冀地區(qū)各省市的利益。

再次，構(gòu)建覆蓋整個(gè)區(qū)域的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。京津冀生態(tài)環(huán)境的整體性治理，一方面要求實(shí)現(xiàn)政府間以及政府內(nèi)部各部門進(jìn)行功能整合，另一方面，也要求政府與私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織之間的合作，形成多主體有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，建立生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域治理的整合機(jī)制。整體性治理關(guān)鍵是要從層級(jí)、功能、公私部門三方面建立立體性整合結(jié)構(gòu)。澳大利亞政府為了向不同區(qū)域公民提供一站式服務(wù)，將八個(gè)聯(lián)邦政府部門、州與地區(qū)政府進(jìn)行不同層次的整合，建立起中央鏈接；美國(guó)的哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州和弗吉尼亞州對(duì)于大氣治理建立了華盛頓大都市區(qū)空氣質(zhì)量委員會(huì)，并擁有對(duì)哥倫比亞、馬蘭里、弗吉尼亞都市圈空氣質(zhì)量規(guī)劃提出具體建議的權(quán)利。目前京津冀生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域治理機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)著力于生態(tài)環(huán)境治理層級(jí)的整合、生態(tài)環(huán)境治理功能的整合、公私部門的整合三方面展開。在京津冀生態(tài)環(huán)境治理可以借鑒PPP模式，引進(jìn)私營(yíng)部門的參與，加強(qiáng)與私營(yíng)部門的合作。環(huán)境治理專項(xiàng)委員會(huì)在獲得政府授權(quán)之下，可以采取招標(biāo)形式與私營(yíng)企業(yè)簽訂協(xié)議將生態(tài)環(huán)境治理中的一些事務(wù)外包給私營(yíng)企業(yè)，以提高生態(tài)環(huán)境治理效率。

近幾年，京津冀三地在環(huán)境保護(hù)和治理方面，雖然加強(qiáng)了環(huán)境防治、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境執(zhí)法等方面的合作交流，但在地方與地方治理層級(jí)間缺少一個(gè)能夠代表各方共同利益、提供各方信息、制定統(tǒng)一政策的整合性合作組織{14}。在京津冀生態(tài)環(huán)境治理中，由于不同行政地區(qū)有不同的執(zhí)法主體和執(zhí)法部門，往往會(huì)出現(xiàn)針對(duì)跨界環(huán)境污染問(wèn)題，各方推卸責(zé)任的情況。因此，有必要對(duì)各區(qū)域內(nèi)具有相同功能的部門進(jìn)行整合，一方面，在政府的主導(dǎo)下，將原本分散在各個(gè)行政區(qū)域的環(huán)境治理部門整合在一起，對(duì)各區(qū)域共同存在的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)行集中執(zhí)法，形成有效的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制。另一方面，將京津冀具有專業(yè)技術(shù)和能力的科研人員聚集起來(lái)，最大程度發(fā)揮各地區(qū)的人才優(yōu)勢(shì)，為跨區(qū)域環(huán)境的科學(xué)治理提供理論和技術(shù)上的支持。

生態(tài)環(huán)境的治理雖然是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，但隨著治理主體的多元化，對(duì)于一些政府無(wú)法解決或解決不好的事務(wù)，加強(qiáng)與非政府部門之間的合作就顯得尤為重要。各地政府可以通過(guò)出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)性政策，拓寬社會(huì)組織參與環(huán)境治理的渠道，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織參與水資源供給、垃圾處理、空氣污染等環(huán)境問(wèn)題解決的積極性；在環(huán)境建設(shè)中提供合資、承包、租賃等多種形式，拓寬社會(huì)組織參與的渠道；也可以利用市場(chǎng)化手段引進(jìn)項(xiàng)目和外來(lái)資金，推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)。

最后，建立生態(tài)環(huán)境治理信息資源共享機(jī)制。整體性治理需要多主體間的協(xié)同合作，建立信息交流和共享機(jī)制具有重要意義。要充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，推進(jìn)京津冀各政府部門的信息資源的整合利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的信息采集—處理—交流—利用等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效整合。構(gòu)建京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理信息管理網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各種生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的有效收集和傳遞，實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境治理的信息整合利用和共享。通過(guò)對(duì)京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理信息的動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化、高效率的整合利用，為京津冀環(huán)境治理專項(xiàng)委員會(huì)提供有效的決策信息支持。

整體性治理模式為京津冀地區(qū)的生態(tài)治理帶來(lái)了新的思路。在推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，基于整體性的政府治理理念，通過(guò)國(guó)家權(quán)威運(yùn)作的整合性思維，將行動(dòng)主體、行動(dòng)機(jī)構(gòu)及行動(dòng)策略協(xié)同整合，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境的整體性治理機(jī)制，這是推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境治理的有益探索。

注釋：

①邵長(zhǎng)青：《加快構(gòu)建濱海新區(qū)市場(chǎng)體系，打造京津冀協(xié)同發(fā)展橋頭堡》，載《港口經(jīng)濟(jì)》，2014年第5期，第39-42頁(yè)。

②摘自《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。

③佚名：《京津冀將建立一體化環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2015-08-04

④摘自環(huán)保部《2014年直轄市、省會(huì)城市及計(jì)劃單列市74個(gè)城市空氣質(zhì)量狀況報(bào)告》

⑤摘自《四問(wèn)北京PM2.5來(lái)源》，http：//bjwb.bjd.com.cn/html/2014-04/17/content_171046.htm

⑥摘自天津市環(huán)保局網(wǎng)站，http：//www.tjhb.gov.cn/

⑦摘自河北省環(huán)保局網(wǎng)站，http：//www.sjzhb.gov.cn/cyportal2.3/template/site00_index@sjzhbj.jsp？a1b2dd=7xaac

⑧AIC標(biāo)準(zhǔn)即所謂的赤池信息準(zhǔn)則，是日本統(tǒng)計(jì)學(xué)者赤池弘次創(chuàng)立的，用來(lái)對(duì)模型擬合數(shù)據(jù)的優(yōu)劣水平進(jìn)行衡量，從而幫助研究人員采用正確的模型。其對(duì)模型的權(quán)衡不僅考慮了精確性，還考慮到了模型的簡(jiǎn)潔性，在相同條件下，應(yīng)選取AIC值最小的模型。

⑨潘慧峰：《重霧霾污染的溢出效應(yīng)研究——來(lái)自京津冀地區(qū)的證據(jù)》，載《科學(xué)決策》，2015年第1期，第7-12頁(yè)。

⑩張玉磊：《公共危機(jī)治理：從碎片化到整體性》，載《理論探索》，2012年第6期，第117-120頁(yè)。

{11}冀豐淵：《京津冀協(xié)同發(fā)展介紹 對(duì)接京津——解題京津冀一體化與推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展（對(duì)接京津與環(huán)首都沿渤海第13次論壇（論文集）》，2016年版。

{12}王佃利，呂俊平：《整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析》，載《中國(guó)行政管理》，2010年第1期，第105-106頁(yè)。

{13}王晶，靳菁：《論京津冀環(huán)境污染行政管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，載《辦公室業(yè)務(wù)》，2014年第22期，第43-44頁(yè)。

{14}劉英奎：《京津冀生態(tài)協(xié)作機(jī)制建設(shè)研究》，載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2015年第1期，第99-103頁(yè)。

責(zé)任編輯：張?jiān)鰪?qiáng)

Governance of Ecological Environment in Beijing， Tianjin and Hebei：

from "fragmentation" to the Holistic

Lin Fengqi1， Wu Zhuoran2

（Collaborative Innovation Center for Beijing-Tianjin-Hebei Integrated Development，，Hebei University of

Economics and Business， Shijiazhuang， Hebei， 050061；

2. School of Economics， Central University of Finance and Economics， Beijing， 100081）

Abstract： The haze pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei region is an integral problem， the control of which requires the joint efforts of all the cities in the region， and only with the joint defense can we achieve the desired effect. At present， the main cause of poor haze pollution control in Beijing， Tianjin and Hebei is the "fragmentation" of regional administrative restraint and governance model.Facing with the increasingly serious ecological environment in the region， governments around the Beijing-Tianjin-Hebei region should be fully aware of each other′s great common interests in environmental protection issues. The parties should abandon their respective "small abacus"， focus on the overall situation and strive to break the original organizational barriers， and work together to completely solve the problem of environmental pollution in the region.

Key words： Integrated Development of Beijing， Tianjin and Hebei Province； Environmental Pollution； Ecological Governance； Holistic Governance； Grange Causality Test； Environmental Governance Network； Resource Sharing Mechanism