侯志偉

摘要：中國政府購買公共服務處于全面推廣階段，制度建設也在探索和完善過程之中。在這個背景下，探索政府購買公共服務的制度目標模式并用來指導制度設計，具有十分重要的理論意義和現實價值。本質上講，政府購買公共服務是一個市場化、社會化、民主化的改革過程，這三重路徑在主體、程序、內容等三個層面各有其具體的表現。在兩維視角下建構政府購買公共服務的制度目標模式并運用該模式對政府購買公共服務的案例進行評價，可以發(fā)現當前政府購買公共服務的制度建設狀態(tài)和存在的具體問題。政府購買公共服務制度目標模式的實現路徑應該是打破市場割據、提升合同管理水平、加速行政化、實行購買和評估由第三方承擔的制度安排、鼓勵公共服務相關方成立團體、建立財務公開透明制度。

關鍵詞：市場化；社會化；民主化；政府購買公共服務；制度目標模式

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）03-0050-06

政府購買公共服務作為行政改革中的一個制度創(chuàng)新，于20世紀70年代末首先在歐美國家興起①。與此相關的變革，人們也稱為民營化②。對官僚制的抨擊、私人部門的變革、技術變革以及相應的理論變革成為民營化的背景和支撐。歐文·E·休斯等學者認為這是一場典范的改革，具有革命性的價值和意義。這一潮流在西方國家沒有停止，而且迅速擴大到發(fā)展中國家。

我國的政府購買公共服務實踐始于20世紀90年代的上海。隨后，政府購買服務的領域和內容不斷擴大。除上海外，南京、無錫、寧波、深圳等地都開始了積極的實踐。③2012年中央財政第一次拿出2億元人民幣購買社會組織服務。在地方實踐和中央政策的基礎上，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推廣政府購買服務，通過合同、委托等方式向社會購買。2013年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，部署購買服務工作，提出了具體的發(fā)展目標：“十二五”時期，政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推開，統(tǒng)一有效地購買服務平臺和機制初步形成，相關制度法規(guī)建設取得明顯進展。到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發(fā)展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。為了落實中央決策，山東、甘肅、南京等省市相繼出臺政府購買社會力量服務的政府指導意見，試點購買社會力量服務工作。

從20世紀90年代以來，政府購買公共服務的制度建設在上海、深圳、北京等地進行了探索。建立一個有效的制度體系是政府購買公共服務的績效得到保障的根本所在。那么，這個制度體系應該包括什么內容，需要解決什么問題，已有的政府購買公共服務實踐能夠提供哪些制度建設經驗等都是當前政府購買公共服務在理論和實踐中急需解決的問題。

一、基本概念

（一）政府購買公共服務

政府購買公共服務的概念已經有了許多界定。王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙認為，“政府向社會組織購買公共服務”是指政府將原來直接提供的公共服務事項通過直接撥款或公開招標方式交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量與質量來支付服務費用”。④《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）文件中指出，政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

以上概念基本上概括了政府購買公共服務的基本要素。但在中國情境下討論政府購買公共服務問題，必須考慮一個問題，即社會力量在承擔公共服務提供工作中免費或低價使用政府提供的公共空間是否應該包含進概念內涵。因此本研究將政府購買公共服務界定為：政府購買公共服務是指政府通過提供費用、設備或場所的方式，按照一定的程序向社會力量購買公共服務事項。

（二）制度目標模式

制度是組織人類公共生活、規(guī)范和約束個體行為的一系列規(guī)則，因此，制度也被認為是一個社會的游戲規(guī)則，是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。⑤制度本身是一個發(fā)展、演變的過程，制度目標模式為制度設計指明方向。在合法、合理、現實等考量的基礎上，謀劃制度建設和發(fā)展的目標模式，在該目標模式下對制度以及制度間關系的現實狀態(tài)進行比較，從而對制度現狀和制度變遷方向有更為清楚的認知。

二、制度目標模式的體系建構

政府購買公共服務是一項復雜的制度安排。首先，政府購買公共服務使用的是財政資金，這必然涉及到公平、公正、權利等政治價值。另外，公共服務涉及到每個公民的切身利益，因此，政府購買公共服務是一種民主權利表達的過程。其次，政府購買公共服務是向社會力量購買，而不是與以往一樣是由自身承擔。社會力量向公眾提供公共產品是一種社會自組織力量成長的過程，這是一種社會化的過程。最后，政府購買公共服務，是一種按照市場運作機制、以競爭為核心特征的行為過程。因此，這也是一個市場化的過程。

政府購買公共服務有四個基本問題，誰來購買、為誰服務，如何購買，購買什么。我們將這四個問題歸納成主體、程序和內容三個維度（見表1）。

政府購買公共服務的市場化在主體、程序、內容三個維度的表現是競爭購買、合同購買和分工細化。市場化的基本內涵是引入競爭機制，這是購買服務效率得到保證的基本要求。購買行為競爭化的基本內涵是在不同組織之間選擇誰來承擔具體購買任務，誰來承擔提供服務任務，誰來承擔評估任務等，具體表現是進入退出機制。承接主體之間的競爭關系使得其面臨被淘汰的威脅，在這樣的制度安排下，其必須努力提升效率，改進質量，提供優(yōu)良的公共服務。市場化的程序要求通過合同外包的形式實現。從形式上看，合同外包要求政府與服務提供方簽訂合同，并按照合同履行雙方的職責和義務，這是一種委托代理關系，核心是要解決信息不對稱和激勵機制問題。從政府購買服務的內容角度看，政府購買應該實現服務內容的細化，由不同的組織提供不同的服務項目，提升服務提供的專業(yè)化水平，從而實現高質量和高滿意度。

政府購買公共服務的社會化在主體和程序方面的表現是組織獨立性和第三方購買、第三方評估。承接服務的主體獨立性方面的表現是有以及組織目標建構的獨立治理結構和決策權限。這一點在當前的中國政府購買公共服務中非常重要，因為承擔服務工作的社會力量大部分是政府部門培育起來的。第三方購買是指承擔具體購買工作的組織是有相關能力的社會組織。政府購買公共服務中，承擔購買工作的不一定是政府自身。購買經費來源于財政資金，但具體工作可能是獨立的社會組織承擔的，例如行業(yè)性組織、中介性組織、專門性組織（指以購買工作為主要使命的組織）等。由第三方承擔購買工作，可以提升購買工作的專業(yè)性、公平性和透明性。在當前的實踐中，有許多購買工作是由政府部門下屬的事業(yè)單位來完成的，實際上的控制權仍舊掌握在政府部門。第三方評估是指政府購買的績效評估工作是由獨立第三方來完成的。第三方評估是建立在專業(yè)性和公平性基礎之上的。第三方可以以中立、專業(yè)的態(tài)度完成對政府購買公共服務績效的評價。

政府購買公共服務使用的是財政資金，來源于稅收收入，因此公眾對于政府購買工作具有知情權、監(jiān)督權和參與權等，因此政府購買公共服務是一個民主化的制度安排。從主體角度看，政府購買服務涉及到財政資金的使用，其服務受益者或利益相關者是公眾全體或部分公眾。公眾對于財政資金使用的權利表達是一種組織化的過程，只有組織化的主體才有可能具備權利表達的功能。因此，從主體角度看，公眾參與組織化是民主化的基本內涵。因為資料來源于公眾納稅，所以政府購買公共服務的金額、數量、過程、承接主體、評估結果等都應該向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督，這是程序民主化的基本內涵。從內容角度看，承接主體承擔的公共服務具體工作任務，來源于社會公眾的需求。這是政府購買社會化和民主化在內容上的反映，也是其基本內涵。

三、政府購買養(yǎng)老服務案例分析

（一）案例介紹

“青鳳老年生活護理服務社”是以徐青鳳同志命名的，其是在原“靜安寺街道老年生活護理援助服務社”的基礎上，于2003年11月份轉制成立的民辦非盈利性組織，是上海靜安區(qū)為老服務的一個知名品牌。從組織形式看，服務社有三個注冊的民辦非盈利性組織，服務社實行“三個牌子，一套人馬”的運作體制。服務社在街道“網格化布局、站點式覆蓋”，硬件設施和基本財力到位的基礎上，構建了較為完整的二級服務框架。一是青鳳老年生活護理服務社，二是樂齡家園助老服務站，三是老年人日間服務社。服務社下設三個服務實體，共十二個服務網點，一是青鳳老年生活護理服務社，其下設三個門市部，為社區(qū)居民提供上門服務；二是按照方便老人就近服務的原則，每兩個社區(qū)就設置一個樂齡家園助老服務站，靜安寺街道共有六個助老服務站、一個助餐點，全面覆蓋了靜安寺社區(qū)，為老人提供助餐等各項助老服務；三是老年人日間服務社，街道南北各設置一個，為有需求的老人提供日托服務。服務社共有專職工作人員38人，家政護理員700多人。

老年生活護理服務社按照“政府扶持、社會支持、市場運作、實體管理”的運作模式，以有償、低償和無償服務相結合的形式，為老年人提供上門生活護理服務和家政服務。服務社在2006年經歷了創(chuàng)業(yè)、轉制、發(fā)展三個階段之后，根據區(qū)政府“床位不離家，服務送到家”的要求，進行了新的探索，并實現了新的發(fā)展。網格化管理、站點式覆蓋、菜單（套餐）式服務、市場化運作的經濟壓力服務新模式，迅速引起了社會各界的廣泛關注和各大新聞廣播電視媒體的競相報道，得到了政府的首肯和社會的贊賞。自2008年以來，青鳳服務社上門服務共計117 329人次，其中老年人112 022人次，中青年家政5 307人次。承接居家養(yǎng)老服務對象31 338人次，服務補貼金額8 205 838.70元，還承接區(qū)殘聯“7259”服務對象1 576人次、離休干部7212人次、雙擁重點優(yōu)撫對象2 968人次、軍休干部639人次，補貼金額達10 895 976.70元。樂齡家園六個助老服務站共為195 738人累計提供了2 676 926人次的“十助”服務，其中助餐1 680 333人次、助潔114 493人次、助浴30 669人次、助急3 880人次、助樂120 817人次、助聊46 204人次、助醫(yī)184 316人次、助游7 671人次、助困387 668人次、走訪結對6 188人次，受到了社區(qū)老年人及家屬的歡迎和好評。2012年在靜安區(qū)打造樂齡生活圈實施項目中，通過跨界合作服務項目，拓展到59個，后援隊伍擴大到63個，提升了服務效能，擴大了受惠老人覆蓋面。

（二）案例制度分析

1. 市場化分析。上海市靜安寺街道購買青鳳老年服務社的為老服務是通過定向委托的形式展開的，沒有進行公開的招投標。因此，該案例的市場競爭性為1，即處于壟斷狀態(tài)，沒有競爭性。購買的過程中雙方簽訂了合同，其中詳細規(guī)定了購買服務的內容、數量以及資金撥付方式。該合同能夠得到很好履行，其合同管理的規(guī)范性處于良好的狀態(tài)。青鳳老年護理服務社承擔了靜安寺街道日托養(yǎng)老、上門服務、站點服務、助餐服務等方面的養(yǎng)老服務，沒有組織間的分工，而是壟斷了助老服務的方方面面。

2. 社會化分析。青鳳老年生活護理服務社與街道辦成立的樂齡家園助老服務站，是“兩塊牌子、一套人馬”。靜安寺街道辦為了解決養(yǎng)老服務問題和落實上級政策成立了樂齡家園助老服務站。該中心是由辦事處直接管理的組織，類似于事業(yè)單位，只不過沒有事業(yè)編制。創(chuàng)建人徐青鳳帶領的團隊在該機構創(chuàng)建、成長過程中付出了大量努力，在團隊建設、管理制度等方面都取得了很大成績，但服務社實際上沒有完全的自主權。例如，2008年服務社草擬了一份關于“青鳳老年生活護理服務社、樂齡家園助老服務站工作人員福利待遇及考核獎懲制度的規(guī)定”，遞交街道黨工委、辦事處討論通過，以制度形式保證了工作人員工資待遇的持續(xù)提高。從這可以看出，服務社在自我管理和決策上并沒有完全自主權，其主體視角的社會化水平并不高。

靜安寺街道辦事處為青鳳老年生活護理服務社提供辦公條件和服務空間，這實際上也是一種購買行為。這種購買是免費的，降低了服務社的運作成本，從而構成了青鳳老年生活護理服務社低價提供服務的制度基礎。這個購買的過程是一對一的，由街道辦事處與服務社直接簽訂合同。所以，購買行為不存在社會化的表現。靜安寺街道辦事處通過購買服務的方式聘請了上海老年人學會作為第三方評估機構，來承擔對服務社的監(jiān)督和服務評價工作。這項制度要求嚴格、標準明確、運作有效，成為青鳳服務社提供優(yōu)質服務的基礎。因此，這個案例中政府購買養(yǎng)老服務的評估社會化制度非常典型。

3. 民主化分析。政府購買公共服務的民主化主要是測度民眾在購買政策、服務提供過程、服務評估等方面發(fā)揮的作用大小。靜安寺街道由熱心老人組成了養(yǎng)老服務的團隊，主要工作是為政府購買提供建議，并監(jiān)督服務社的服務。這在主體上建構了民主化的組織基礎。青鳳服務社在提供服務過程中也進行了大量的社會調查，遵從老年人的意愿。在制度安排上，服務社提供“十助”菜單式服務，老年人根據需要選擇服務。通過十多年的運作，這些服務內容基本上滿足了老年人生活方方面面的需求，老年人對于服務的需求也能很快反饋到服務主體當中。青鳳老年服務社的財務報表接受審計部門的審計，但在社會公開方面做得不夠。

四、案例現狀及實現路徑

（一）案例現狀

從上海的經驗來看，市場化在競爭性和專業(yè)化分工兩個維度的水平仍然很低；在合同管理這個維度上，則取得了很大的提高。社會化方面的制度建設，在主體獨立性上有一定進展，但仍然有很大局限，這可能與購買主體的生成方式有關。第三方購買的制度安排還比較弱，相反，第三方評估制度則有了很大改進而且日趨成熟，這在很大程度上保證了政府購買公共服務的質量。公眾參與的組織化制度安排在不同領域有不同的發(fā)展水平，但總體制度化水平偏低。財務透明制度還有待建設。需求反饋制度的成熟性在很大程度上取決于公共服務的性質。直接服務于公眾個體的需求反饋制度有了一定進展，但服務于大眾、不是直接服務于公眾個體的公共服務類型在需求反饋上仍有待發(fā)展。

（二）實現路徑

1. 打破市場割據，引入競爭力量。引入競爭是當前政府購買公共服務制度建設中的重要任務。從服務內容上講，大部分公共服務本身是可以由體制外社會力量承擔的。例如，養(yǎng)老服務、環(huán)衛(wèi)服務等。競爭性弱的根源是體制問題。第一，社會力量是由政府部門培育的，這使得二者之間形成了制度化或非制度化的利益共同體。第二，由區(qū)縣或街道辦事處來承擔購買任務，這決定了區(qū)域范圍的狹小和市場規(guī)模的受限。更深一步探析，這跟政府的財政體制有很大關系。因此，引入市場競爭力量，需要進行政府預算體制和事權劃分體制的改革。例如，養(yǎng)老服務的購買，可以將助餐服務等事權劃分區(qū)縣民政部門，由他們統(tǒng)一購買服務。環(huán)衛(wèi)服務的購買，將事權和財權都上調給市容綠化局和財政局，由市容綠化局統(tǒng)一購買。在政府體制改革的基礎上，要進一步開發(fā)市場。例如，養(yǎng)老助餐服務可以讓社區(qū)餐飲企業(yè)、飯店等通過招投標方式獲得，環(huán)衛(wèi)服務可以讓體制外的保潔公司成為提供方。在體制改革的基礎上開發(fā)市場，是當前政府購買公共服務市場競爭性的改革方向。

2. 提升合同管理水平。合同管理是一項制度體系的安排，而不僅僅是簽訂合同、履行合同。簽訂合同之前，可能存在逆向選擇，簽訂合同之后，可能存在道德風險。合同管理要有一系列的制度安排使得其規(guī)范運行。政府購買公共服務的合同中應該詳細說明提供服務的內容、種類、質量要求以及監(jiān)督方式、激勵安排等。

3. 提升專業(yè)化分工水平。專業(yè)化分工是提高效率的保障，因此必須通過制度設計來改進專業(yè)化水平，在擴大市場范圍、擴大市場規(guī)模的基礎上拿出特定的細化內容交給特定的組織承擔，從而提升專業(yè)化分工和服務提供的效率。例如，環(huán)衛(wèi)服務的購買中，可以由市市容綠化局來承擔全市公廁的保潔服務購買。市市容綠化局可以向體制內外的社會力量提供公開招投標的機會，選擇合適的企業(yè)來承擔。根據這個邏輯，將其他內容的服務業(yè)逐漸收歸市政府部門，然后通過招投標的方式外包出去。在引入競爭者過程中，有一個制度障礙，即固定資產和大型機械。解決方法可以通過設立獨立的公司，讓競爭者可以通過承租的方式獲得固定資產和大型機械的使用權。提升專業(yè)化分工水平，可以改進公共服務的效率和質量。但要防止橫向分工水平上的壟斷問題。

4. 通過制度改進，加速社會力量去行政化。政府購買公共服務的承接主體很多情況下是由政府部門培育的，這在很大程度上影響了其獨立性，不利于服務提供質量的提高。政府部門向社會力量免費提供的辦公空間或機械設備的制度安排應該有以下制度設計。第一，收取租金，按照市場化的價格收取辦公空間或機械設備的租金；第二，將租金收入列入財政收入；第三，在政府購買預算中，將租金按照服務提供量進行單位購買折算；第四，按照服務價格、勞務價格、管理成本、固定資產租金價格等相加的價格水平進行購買。從表面上看，這項制度安排是沒有必要的。但是，這賦予了社會力量獨立化的運作空間，使得社會力量不再依賴于政府部門。而且，這也為社會力量進入或退出市場空間提供了制度基礎。

5. 實行購買和評估由第三方承擔的制度安排。在由區(qū)縣政府部門或市政府部門承擔購買服務工作的制度安排下，購買量加大，專業(yè)性要求提升。因此，由行業(yè)協(xié)會、中介組織或專門組織來承擔購買工作可以解決專業(yè)性問題，這是政府購買公共服務社會化的必然要求。政府是資金提供方和購買行為責任主體，由行業(yè)協(xié)會或相關組織通過招投標方式承擔具體購買行為，由獨立第三方組織通過招投標方式承擔評估工作。這種社會化的分工是政府購買公共服務橫向分工的要求。這一方面提升專業(yè)水平、改進效率，另一方面可以實現權力制衡，減少機會主義的生存空間。

6. 鼓勵公共服務利益相關方成立團體。公共服務的購買涉及到政府、社會力量、公眾等諸多利益群體。不同利益群體在這個場域中都有其自己的訴求。這要求保障各方的話語權表達。因此，政府部門之間、承接主體之間、公眾內部等都要鼓勵成立團體性組織來維護內部秩序，代表集體利益。

7. 建立財務公開透明制度。政府購買公共服務的資金來源于財政，其公共性要求公開透明。政府購買服務的資金規(guī)模、購買價格、承接主體、評估主體等多方面的信息都應該在特定場合向社會公眾公開，接受社會的監(jiān)督。

注釋：

①戴維·H.羅森布魯姆，羅伯特·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學出版社2002年版。

②本研究認為，民營化的概念比政府購買公共服務更大，它還包括基礎設施、公共企業(yè)等的民營化。

③④王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社2010年版。

⑤道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，三聯書店1994年版，第3頁。

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責任編輯：齊 園

Government′s Institutional Target Mode and Realization Path of Purchasing Public Service

——A Case of Service Company in Shanghai

Hou Zhiwei

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）

Abstract： The Chinese government purchasing public service is in a comprehensive promotion state， also the institution construction is in the exploring and improving process. Therefore， under this background， it is of great theoretical significance and practical value to explore government′s institutional target mode as well as guide the institution design. In essence， the Chinese government purchasing public service is a reform process of marketization， socialization and democratization， all of which have their specific performance with respect to the three main paths in the main body， procedures and content. With a two-dimensional perspective， construct the government′s institutional target mode and then take advantage of the mode to evaluate the case of the government purchasing public service， it is possible to find out its state and specific problems .Thus the realization of government purchasing public service should be to break the market separation， enhance the level of contract management， accelerate the administration， implement the institutional arrangement of the purchase and evaluation by the third party， encourage related public service to set up groups and establish financial open and transparency institution.

Key words： Marketization； Socialization； Democratization； Government Purchasing Public Service； Institutional Target Mode