伍開(kāi)群

摘要：歷經(jīng)30余年改革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，混合所有制國(guó)企占據(jù)主導(dǎo)地位。運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)分析與制度分析，解釋混合所有制國(guó)有企業(yè)為什么表現(xiàn)為一種過(guò)渡性制度安排。經(jīng)驗(yàn)上，相對(duì)私有制民企，混合所有制國(guó)企效率低下。理論上，混合所有制國(guó)企性質(zhì)與定位并未發(fā)生根本性變化，存在行政干預(yù)、目標(biāo)沖突問(wèn)題，導(dǎo)致混合所有制效率低下。因此，國(guó)企混合所有制表現(xiàn)為過(guò)渡性制度安排?；旌纤兄茋?guó)企演變方向：控股型國(guó)企向參股型國(guó)企、優(yōu)先股型國(guó)企過(guò)渡，即國(guó)資減持股份，同時(shí)，民資增持股份；最終國(guó)資全部撤離競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，甚至退出營(yíng)利性領(lǐng)域?；旌纤兄茋?guó)企演變路徑表現(xiàn)為從低效到高效過(guò)程。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；混合所有制；制度安排；私有制民營(yíng)企業(yè)；行政干預(yù)；控股型國(guó)有企業(yè)；參股型國(guó)有企業(yè)；優(yōu)先股型國(guó)有企業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F121.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2017）03-0015-06

一、引言

經(jīng)過(guò)30余年國(guó)企改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，相當(dāng)數(shù)量的中小型國(guó)企已經(jīng)轉(zhuǎn)變成民企。然而，國(guó)企分布行業(yè)依然較廣，國(guó)企性質(zhì)也不盡相同。不能籠統(tǒng)要求所有國(guó)企都采用混合所有制形式。經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域中，少數(shù)國(guó)企位于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，多數(shù)國(guó)企位于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，因此，本文討論競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中（性質(zhì)上而非實(shí)際上）國(guó)企混合所有制或混合所有制國(guó)企。

混合所有制，指不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合而形成的股份制（公私制），也指一種資本組織方式。混合所有制改革包括民資投資于國(guó)企（民進(jìn)國(guó)退）與國(guó)資投資于民企（國(guó)進(jìn)民退）兩種方式。同時(shí)，混合所有制改革也包括存量調(diào)整、增量調(diào)整兩種方式。存量調(diào)整中，國(guó)資減持股份，同時(shí)，民資增持股份；增量調(diào)整中，國(guó)資維持股份，同時(shí)，民資增持股份。現(xiàn)實(shí)世界混合所有制國(guó)企改革中，兩種投資方式、兩種調(diào)整方式都存在。

混合所有制中，資本聯(lián)合程度不同，企業(yè)性質(zhì)也不同?；旌纤兄茋?guó)企包括控股型國(guó)企、參股型國(guó)企、優(yōu)先股型國(guó)企。對(duì)于控股型國(guó)企，國(guó)家掌握控制權(quán)，國(guó)企性質(zhì)基本未變，例如，許多上市公司；對(duì)于參股型國(guó)企，國(guó)家控制權(quán)弱化，國(guó)企性質(zhì)發(fā)生較大變化，企業(yè)性質(zhì)介于國(guó)企與民企之間，偏向于民企。對(duì)于優(yōu)先股型國(guó)企，國(guó)家失去控制權(quán)（股權(quán)相當(dāng)于債權(quán)），國(guó)企性質(zhì)基本變成民企性質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)中，控股型國(guó)企占據(jù)與掌控重點(diǎn)行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域——三行兩類(lèi)，處于主導(dǎo)地位，因此，本文混合所有制國(guó)企主要指控股型國(guó)有企業(yè)。

二、混合所有制國(guó)企改革回顧

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)企制度具有一些典型特征：[1]國(guó)企是國(guó)家辛迪加的基層單位，政府直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)；多重角色與多重目標(biāo)；所有權(quán)割裂行使；預(yù)算約束嚴(yán)重軟化。因此，國(guó)有企業(yè)并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)，即并非“真正”的企業(yè)（小宮隆太郎，1986）。國(guó)企制度極大地制約了國(guó)企發(fā)展，因此，國(guó)企低效的根本原因源自國(guó)企制度安排。

1956年，中共八大決定改革經(jīng)濟(jì)管理體制。國(guó)有企業(yè)改革就是“企業(yè)下放”，即中央企業(yè)下放給地方。1979年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，國(guó)家開(kāi)始嘗試國(guó)企“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”。1985年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》。同時(shí)，進(jìn)行兩步利改稅，調(diào)整國(guó)家與國(guó)企分配關(guān)系。1986年，國(guó)務(wù)院要求全國(guó)范圍推行國(guó)有企業(yè)“承包制”。

直到1993年中共十四屆三中全會(huì)前，國(guó)企改革基本目標(biāo)就是在不改變國(guó)企基本制度前提下，“搞好搞活”國(guó)有企業(yè)，而“搞好搞活”國(guó)有企業(yè)操作標(biāo)準(zhǔn)就是減少賬面虧損或增加賬面利潤(rùn)。因此，雖然改革措施花樣繁多，主線卻始終圍繞調(diào)整國(guó)家、干部、職工三者間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，向國(guó)有企業(yè)“放權(quán)讓利”。放權(quán)讓利包括三種形式：企業(yè)下放、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、企業(yè)承包。“放權(quán)讓利”思路是：國(guó)有企業(yè)低效根源在于權(quán)力和利益過(guò)分地集中于國(guó)家，導(dǎo)致了國(guó)企干部和職工缺乏積極性。同時(shí)，國(guó)企的社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重，國(guó)企技術(shù)改造資金缺乏等問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)企低效原因在于權(quán)益過(guò)分集中于政府，而非國(guó)企制度缺陷。由于未觸動(dòng)國(guó)有企業(yè)根本制度，因此，國(guó)有企業(yè)改革結(jié)果必?cái)o(wú)疑。

1993年，中共十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，深化國(guó)有企業(yè)改革必須進(jìn)行企業(yè)制度創(chuàng)新。從此，企業(yè)改革思路從“放權(quán)讓利”轉(zhuǎn)向企業(yè)“制度創(chuàng)新”。因此，國(guó)企改革方向就是制度創(chuàng)新，即建立現(xiàn)代企業(yè)制度，核心在于建立法人治理結(jié)構(gòu)。所謂企業(yè)制度創(chuàng)新就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離企業(yè)制度。伴隨產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、重組，將會(huì)形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)。新財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)形成“混合所有制”雛形。同年，全國(guó)人大出臺(tái)《公司法》，用公司法規(guī)范公司制度。1994年，國(guó)務(wù)院決定選擇100家國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司化改制試點(diǎn)。1997年中共十五大報(bào)告指出，公有制實(shí)現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，努力尋找促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式。股份制就是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式，有利于分離所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于提高企業(yè)與資本運(yùn)作效率。1999年，中共十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確了公司化改制，強(qiáng)調(diào)在多元持股基礎(chǔ)上建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有大中型企業(yè)，可以通過(guò)規(guī)范上市、中外合資、企業(yè)相互參股等形式，改造成股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這是中央第一次正式提到“混合所有制”。1998年，真正開(kāi)始國(guó)有大中型企業(yè)公司化改制。股權(quán)多元化構(gòu)成公司化改制基礎(chǔ)，因此，公司化改制就是十八屆三中全會(huì)要求的混合所有制的初期階段，目的在于解決傳統(tǒng)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容問(wèn)題（遲福林，2014）。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)提出，國(guó)有資本、集體資本、非公資本等交叉持股，形成混合所有制經(jīng)濟(jì)，構(gòu)成社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，指出混合所有制經(jīng)濟(jì)有助于國(guó)有資本擴(kuò)張放大、保值增值，而且，還可以提高國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力。

三、混合所有制國(guó)企效率分析

現(xiàn)階段，多數(shù)大型國(guó)企已經(jīng)選擇了混合所有制，被改造成股份制企業(yè)。十八屆三中全會(huì)全面深化改革將會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企進(jìn)行混合所有制改革。

企業(yè)生命力、競(jìng)爭(zhēng)力最終必須體現(xiàn)在效率上。除非低效企業(yè)一直受到某些市場(chǎng)外力量的支持（財(cái)政、信貸、稅收等），否則，市場(chǎng)最終必然淘汰低效企業(yè)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)企效率較低，而民企效率較高。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與私有制兼容，而國(guó)企難以融入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。那么，混合所有制國(guó)企效率究竟如何呢？本文從實(shí)證與制度兩個(gè)方面論證。

（一）國(guó)有企業(yè)效率：數(shù)據(jù)與實(shí)證①

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)企低效毫無(wú)異議。轉(zhuǎn)型期，國(guó)有企業(yè)效率究竟如何？三種答案：肯定、否定、悖論。目前，多數(shù)大國(guó)企屬于混合所有制，混合所有制國(guó)企占主導(dǎo)地位。因此，混合所有制國(guó)企效率可代表國(guó)企效率。陳波等（2011）運(yùn)用層次分析法（AHP）構(gòu)建效率綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)證表明無(wú)論經(jīng)濟(jì)效率或者社會(huì)效率，國(guó)企都高于民企，而且，國(guó)企效率還有不斷提高趨勢(shì)。[2]然而，劉瑞明、石磊（2010）利用1985—2004年29地區(qū)省級(jí)面板數(shù)據(jù)論證國(guó)企效率雙重?fù)p失，即不僅存在本身效率損失，而且，國(guó)企存在預(yù)算軟約束，拖累了民企經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[3]吳延兵（2012）利用1998—2003年中國(guó)省級(jí)工業(yè)行業(yè)數(shù)據(jù)，通過(guò)效率計(jì)算、計(jì)量模型估計(jì)、一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)等證明，相對(duì)民企，國(guó)企也存在雙重?fù)p失，不過(guò)視角不同，他提出創(chuàng)新效率損失，即生產(chǎn)效率、創(chuàng)新效率雙重?fù)p失。[4]

相對(duì)來(lái)說(shuō)，天則所（2010）課題組從成本構(gòu)成角度研究更清楚地說(shuō)明了國(guó)企效率確實(shí)十分低下。[5]2001—2009年，國(guó)企平均凈資產(chǎn)收益率8.16%，非國(guó)有平均資產(chǎn)收益率12.9%。即便8.16%凈資產(chǎn)收益率也并非真實(shí)績(jī)效。第一，行政壟斷。2010年，央企盈利13 415億元，占國(guó)企利潤(rùn)總額67.5%。中石化、中石油、中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)等10家國(guó)企利潤(rùn)總和占央企利潤(rùn)超過(guò)70%。而這10家大型國(guó)有控股企業(yè)都是行政壟斷企業(yè)，利潤(rùn)來(lái)自行政性壟斷。第二，國(guó)企與民企之間存在不公平競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)企享受財(cái)政補(bǔ)貼、融資成本、資源租金等特權(quán)。2001—2009年，國(guó)企無(wú)償占有的土地租金數(shù)額占國(guó)企名義利潤(rùn)總額67.2%（僅計(jì)算工業(yè)用地，未計(jì)服務(wù)業(yè)用地）。據(jù)劉小玄估計(jì)，國(guó)有工業(yè)企業(yè)平均實(shí)際利息率1.6%，其他企業(yè)加權(quán)平均實(shí)際利率（市場(chǎng)利率）4.68%。以市場(chǎng)利率重新計(jì)算國(guó)企資金成本，約占國(guó)企名義利潤(rùn)總額47%。2001—2009年，國(guó)企少交石油、煤炭、天然氣等資源租金占國(guó)企名義利潤(rùn)總額8.5%。1994—2006年，財(cái)政補(bǔ)貼國(guó)企3 653億元；2007—2009年（不完全統(tǒng)計(jì)），財(cái)政補(bǔ)貼1 943億元。按照真實(shí)成本計(jì)算，2001—2009年，國(guó)企真實(shí)平均凈資產(chǎn)收益率-6.29%。即便在負(fù)利潤(rùn)率情況下，國(guó)企工資等福利也遠(yuǎn)高于一般企業(yè)。2001—2009年，國(guó)企上繳所得稅平均稅負(fù)（10%）也低于一般企業(yè)（24%）。而且，1994—2007年，國(guó)企從未上繳利潤(rùn)。因此，對(duì)于國(guó)企，應(yīng)當(dāng)將租金、利潤(rùn)分離，先交租金、再交利潤(rùn)（張曙光，2014）。

針對(duì)國(guó)企效率，世界銀行提出了“效率悖論”：微觀財(cái)務(wù)上，國(guó)企呈現(xiàn)非效率，而全要素增長(zhǎng)率一直正增長(zhǎng)，說(shuō)明整體有效率；微觀競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)比重變化上，無(wú)效率，而宏觀經(jīng)濟(jì)影響上，有效率；生存競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)上，非效率，而宏觀資源配置上，有效率。簡(jiǎn)單地說(shuō)，對(duì)于國(guó)企，微觀上無(wú)效，宏觀上卻有效。針對(duì)國(guó)企效率悖論，一些學(xué)者做出了解釋。劉元春（2001）認(rèn)為，分析國(guó)企效率時(shí)，應(yīng)當(dāng)從國(guó)企定位、性質(zhì)上全面考慮，不能放到一般市場(chǎng)環(huán)境中分析。由于國(guó)企作為后趕超期技術(shù)公共品提供者、過(guò)渡期政府調(diào)控制度變遷手段、轉(zhuǎn)型期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器、公共品及社會(huì)福利提供者、克服系統(tǒng)性市場(chǎng)失靈及政府失靈協(xié)調(diào)器等，造成國(guó)企“效率悖論”。[6]簡(jiǎn)單地說(shuō)，外部性使得帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)失效，也決定了微觀效率與宏觀效率不一致。本文堅(jiān)持，企業(yè)目標(biāo)就是追求利潤(rùn)最大化，優(yōu)勝劣汰就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則。比較企業(yè)效率必須針對(duì)效率指標(biāo)，不能考慮非效率指標(biāo)（社會(huì)責(zé)任等）。盡管?chē)?guó)企對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了一定正外部性，然而，外部性耗費(fèi)成本難以確定，而且，國(guó)企微觀低效，社會(huì)宏觀高效，可能一定程度上在于民企微觀高效，民企微觀高效抵消國(guó)企微觀低效。再說(shuō)，政府而非企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供外部性。例如，政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，民企生產(chǎn)或者國(guó)企生產(chǎn)（未必非得國(guó)企生產(chǎn)）。而且，作為對(duì)于國(guó)企正外部性回報(bào)，政府一直不斷地巨額補(bǔ)貼國(guó)企以及給予一些優(yōu)惠政策。

以上數(shù)據(jù)表明，混合所有制國(guó)企效率十分低下。

（二）國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)：制度性根源

相對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)企，盡管混合所有制國(guó)企效率有一定提高。然而，上面數(shù)據(jù)表明，混合所有制國(guó)企仍然低效。理論上，或者本質(zhì)上，國(guó)企低效源于產(chǎn)權(quán)制度。本文嘗試從國(guó)家與國(guó)企關(guān)系視角，即手段—路徑—目標(biāo)，討論混合所有制國(guó)企低效的制度性原因。

前面提到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)企制度必然導(dǎo)致國(guó)企低效。那時(shí)，國(guó)企是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。目前，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)企環(huán)境發(fā)生了根本性變化，那么，混合所有制國(guó)企是否徹底改變了國(guó)企制度呢？

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)企是國(guó)家的延伸，國(guó)家目標(biāo)多元化，國(guó)企的目標(biāo)也就多元化。國(guó)家目標(biāo)包括政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)等。轉(zhuǎn)型期，混合所有制國(guó)企目標(biāo)依然呈現(xiàn)多元化，只是多元化維度、方向、程度會(huì)發(fā)生一些改變。問(wèn)題在于這些目標(biāo)通常發(fā)生沖突。設(shè)想如果國(guó)企目標(biāo)發(fā)生沖突，那么，國(guó)企如何擇定目標(biāo)呢？國(guó)家效用函數(shù)中，通常，政治目標(biāo)高于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)。目標(biāo)沖突時(shí)，混合所有制國(guó)企必然遵從政治目標(biāo)。因此，混合所有制國(guó)企會(huì)偏離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“正常軌道”，不是去追求利潤(rùn)最大化，卻受?chē)?guó)家意志控制去實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家和社會(huì)去實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益或國(guó)家利益，權(quán)威國(guó)家用法律、政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)遇到障礙時(shí)，政府就會(huì)直接創(chuàng)辦國(guó)有企業(yè)，去實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，因此，國(guó)企就是補(bǔ)償性政策工具（羅必良，1996）。例如，現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中，投資需求、消費(fèi)需求、出口需求等需求結(jié)構(gòu)一直扭曲，即投資、出口偏大，而消費(fèi)一直偏小，按照凱恩斯需求理論，需求扭曲并不重要，關(guān)鍵在于提高總需求以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，市場(chǎng)會(huì)調(diào)節(jié)一國(guó)的需求偏好，不會(huì)出現(xiàn)需求結(jié)構(gòu)一直扭曲現(xiàn)象。那么，為什么需求結(jié)構(gòu)會(huì)持續(xù)扭曲呢？完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)出現(xiàn)持續(xù)偏差，出現(xiàn)偏差肯定是非市場(chǎng)因素干擾或破壞了市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用。需求結(jié)構(gòu)扭曲原因，除了非國(guó)企的一些制度性原因以外，也在于國(guó)家與國(guó)企（混合所有制）“合作”，確切地說(shuō)，國(guó)家會(huì)要求國(guó)企保持較高投資需求，去實(shí)現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)已經(jīng)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)變成一個(gè)政治目標(biāo)。例如，2008年金融危機(jī)，市場(chǎng)預(yù)期不好，民企縮減投資符合理性。為了保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)“快速”增長(zhǎng)，中國(guó)政府立即出臺(tái)4萬(wàn)億元擴(kuò)張性刺激政策。據(jù)悉，國(guó)企得到多數(shù)貸款，國(guó)家依靠國(guó)企直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，國(guó)企也會(huì)帶動(dòng)民資投入，然而，政府干預(yù)扭曲資源配置，違背市場(chǎng)機(jī)制，因此，這樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可持續(xù)。

國(guó)家主導(dǎo)國(guó)企，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，路徑在于國(guó)家利用資本紐帶控制國(guó)企，即國(guó)家控制了國(guó)企產(chǎn)權(quán)，而且，政府屬于行政機(jī)構(gòu)，政府與國(guó)企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系自然成為行政關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)關(guān)系與行政關(guān)系一體化，因此，基于產(chǎn)權(quán)（股權(quán)），政府可以利用行政手段，直接對(duì)國(guó)企發(fā)號(hào)施令，去實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因此，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中，國(guó)企表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的一種“有效的”組織形式、一種工具。國(guó)家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為將降低資源配置效率，甚至誤配資源，因此，國(guó)家干預(yù)會(huì)干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。無(wú)論私有制或者混合所有制（公私制），若不按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)營(yíng)，必然降低資源配置效率。因此，通過(guò)產(chǎn)權(quán)路徑與行政路徑二合一（路徑），國(guó)家利用國(guó)企（手段），實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志（目標(biāo)），最終必然導(dǎo)致國(guó)企低效。

根據(jù)以上制度績(jī)效與實(shí)證數(shù)據(jù)分析，國(guó)企選擇混合所有制依然難以擺脫低效陷阱。因此，效率上，混合所有制并非最終的制度性選擇，而是過(guò)渡性制度安排，必須進(jìn)一步改革。

四、國(guó)企選擇：徹底撤離競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域

盡管?chē)?guó)企混合所有制改革取得一定成效。然而，以上分析說(shuō)明，混合所有制國(guó)企（控股型國(guó)企）性質(zhì)在形式上具有現(xiàn)代企業(yè)外殼與軀體，然而，本質(zhì)上卻并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。因此，混合所有制國(guó)企依然會(huì)低效，說(shuō)明混合所有制國(guó)企存在制度創(chuàng)新空間。上面分析表明，民資、民企效率高于國(guó)資、國(guó)企，因此，民資投資國(guó)企屬于帕累托改進(jìn)，國(guó)資投資民企屬于非帕累托改進(jìn)。我們應(yīng)當(dāng)選擇民資投資國(guó)企方式（民進(jìn)國(guó)退）以及存量調(diào)整方式（國(guó)企將存量一部分轉(zhuǎn)讓民資）改革混合所有制國(guó)企。制度創(chuàng)新包括兩個(gè)步驟：

（一）控股型國(guó)企轉(zhuǎn)成參股型國(guó)企或變成優(yōu)先股型國(guó)企

從效率角度看，混合所有制中，控股型國(guó)企應(yīng)當(dāng)向參股型國(guó)企或優(yōu)先股演變?？毓尚蛧?guó)企的國(guó)企性質(zhì)基本未變，而參股型國(guó)企的國(guó)企性質(zhì)發(fā)生較大變化，偏向于民企性質(zhì)。因此，相對(duì)控股型國(guó)企，參股型國(guó)企效率較高，效率接近于民企。從控股型國(guó)企轉(zhuǎn)向參股型國(guó)企，需要轉(zhuǎn)讓大部分國(guó)有資本或國(guó)有股權(quán)。參見(jiàn)圖1。

圖1顯示了國(guó)資、民資的完全信息靜態(tài)博弈過(guò)程。國(guó)資有兩種策略選擇：參股、控股。民資也有兩種策略選擇：參股、控股。在國(guó)家約束（國(guó)家控股）與激勵(lì)（國(guó)企優(yōu)惠）下，國(guó)資控股企業(yè)，同時(shí)，民資參股企業(yè)，形成國(guó)家控股型國(guó)企Ⅳ。此時(shí)，企業(yè)性質(zhì)偏向于國(guó)企，導(dǎo)致結(jié)局（低效、低效）。此時(shí)，國(guó)資低效，因此，帶動(dòng)民資低效，最終企業(yè)低效。民資為何低效進(jìn)入呢？關(guān)鍵在于民資面臨短期投資、長(zhǎng)期投資抉擇。國(guó)企低效，處于壟斷地位，且可獲得政府優(yōu)惠，實(shí)際收益并不低。同時(shí)，民資目的在于先進(jìn)入國(guó)企，再逐步控股國(guó)企，即民資以短期低效博得長(zhǎng)期高效。若無(wú)國(guó)家約束與激勵(lì)條件，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（優(yōu)勝劣汰）下，雙方會(huì)重新選擇：國(guó)資參股、民資控股，形成國(guó)家參股型國(guó)企Ⅰ。此時(shí)，企業(yè)性質(zhì)偏向于民企，導(dǎo)致結(jié)果（高效、高效）。此時(shí)，民資高效，因此，帶動(dòng)國(guó)資高效。國(guó)資參股、民資參股（Ⅱ），或者，國(guó)資控股、民資控股（Ⅲ），兩種情況不會(huì)出現(xiàn)。因此，國(guó)資與民資博弈中，國(guó)家機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制都會(huì)影響博弈方行為，從而最終影響博弈結(jié)果。從Ⅳ到Ⅰ，體現(xiàn)了國(guó)企效率提高過(guò)程——控股型國(guó)企到參股型國(guó)企——混合所有制國(guó)企改革方向。

一定程度上，參股型國(guó)企也包括將國(guó)有普通股權(quán)轉(zhuǎn)變成國(guó)有優(yōu)先股權(quán)，即以控制權(quán)交換穩(wěn)定的收益權(quán)，國(guó)家從股東變成債權(quán)人，形成特定形式參股型國(guó)企，即優(yōu)先股型國(guó)企。此時(shí)，國(guó)家失去企業(yè)控制權(quán)，企業(yè)性質(zhì)基本上等同于民企性質(zhì)，效率較高。優(yōu)先股方式無(wú)需控制企業(yè)，卻可按照事先約定而優(yōu)先地獲得固定的股東報(bào)酬。盡管?chē)?guó)家失去話語(yǔ)權(quán)，然而，優(yōu)先股國(guó)企有助于國(guó)有資本保值增值。一定程度上，國(guó)有資本規(guī)避了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)先股型國(guó)企解決了國(guó)企三個(gè)問(wèn)題：第一，非國(guó)有股東承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有資本保值增值（張維迎，1994，1995）。第二，阻斷了政企關(guān)系。國(guó)家一些政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)無(wú)法通過(guò)政企行政和經(jīng)濟(jì)通道執(zhí)行。第三，非國(guó)有股東挑選經(jīng)營(yíng)者（張維迎，1994，1995），杜絕了組織部門(mén)以行政方式或政治方式選擇經(jīng)營(yíng)者的可能性（經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)至關(guān)重要）。為了解決監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者問(wèn)題，委托人可以設(shè)計(jì)一個(gè)委托代理契約，授予代理人一些剩余索取權(quán)，保證委托人、代理人二者利益一致，確保代理人按照委托人指引的方向努力工作。

盡管混合所有制參股型國(guó)企、優(yōu)先股型國(guó)企效率提高，接近或等同于民企效率，卻占用大量公共資源。資源稀缺約束下，無(wú)論何時(shí)，國(guó)有資金都非常稀缺。參股型國(guó)企或優(yōu)先股型國(guó)企表明國(guó)有資本部分滯留于經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域。此時(shí)，存在一個(gè)投資抉擇問(wèn)題。投資抉擇包括兩個(gè)方面。第一，代際補(bǔ)償。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了在將來(lái)改善人民群眾生活，國(guó)家集中財(cái)力投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，創(chuàng)辦國(guó)有企業(yè)。這里面有一個(gè)代際補(bǔ)償問(wèn)題，即t時(shí)段國(guó)家投資搞建設(shè)，t+1時(shí)段將投資收益用于改善人民生活。問(wèn)題在于這個(gè)貼現(xiàn)率太大，社會(huì)已經(jīng)不相信國(guó)家的承諾（歷史已經(jīng)證明）。例如，國(guó)企老職工養(yǎng)老欠賬和低水平補(bǔ)償問(wèn)題。歷史地看，改革開(kāi)放30余年，盡管?chē)?guó)有企業(yè)（國(guó)家）為人民群眾提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而，畢竟國(guó)企效率偏低，從長(zhǎng)期看，國(guó)家也無(wú)法提供充足公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。我們?cè)O(shè)想，如果國(guó)企讓位于私企，私企照樣能夠提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，而且，效率更高。第二，機(jī)會(huì)成本。稀缺的國(guó)有資本投入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域是有機(jī)會(huì)成本的，而且，機(jī)會(huì)成本相當(dāng)大，機(jī)會(huì)成本等于政府預(yù)算開(kāi)支中同時(shí)期用于提供公共服務(wù)所獲得的社會(huì)福利。目前，財(cái)政開(kāi)支難以滿足基本的民生要求，例如，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、交通、環(huán)保、生態(tài)等就是明證。何況，還存在國(guó)有資本上繳財(cái)政比例問(wèn)題②。盡管參股型國(guó)企和優(yōu)先股型國(guó)企基本等同于民企效率，卻并不表明，國(guó)有資本必須或應(yīng)該保留在或投資于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。從公共利益角度審視，國(guó)企必須而且應(yīng)該完全退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)企改革必須以公益性為目標(biāo)。

（二）混合所有制國(guó)企完全撤離競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域

混合所有制國(guó)企退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域包括兩種方式：第一，向社會(huì)有償轉(zhuǎn)讓股份。鼓勵(lì)混合所有制國(guó)企實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。國(guó)資轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循效率原則與安全原則，主要向內(nèi)資非公資本轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄐ试瓌t），向外資轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)控（安全原則），而且外資不得控股。向社會(huì)有償轉(zhuǎn)讓股份所獲資金應(yīng)該優(yōu)先投入社保等民生方面，以彌補(bǔ)改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)國(guó)企老職工和社會(huì)民生的欠賬。第二，向社保等公益性基金無(wú)償轉(zhuǎn)讓股份。第二種轉(zhuǎn)讓方式符合十八屆三中全會(huì)“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”要求。盡管公益性基金屬于公有制，卻已非國(guó)家“公有制”了，表現(xiàn)為社會(huì)“公有制”，因此，公有制實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生了根本性改變。相對(duì)財(cái)政開(kāi)支，公益性基金更加貼近百姓生活。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本，既改善了社?；鸬裙嫘曰鸬馁Y金狀況，又在政府部門(mén)的外部創(chuàng)建了新機(jī)構(gòu)投資者（新股權(quán)主體）。機(jī)構(gòu)投資者（公益性基金）作為大股東可以控制董事會(huì)，主導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，也可委托基金管理公司運(yùn)營(yíng)國(guó)企股權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)資本保值增值，最終服務(wù)于社會(huì)，提高社會(huì)福利。一定程度上，機(jī)構(gòu)投資者作為大股東，有利于解決企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，通常，機(jī)構(gòu)投資者處于控股地位。美國(guó)，1994年公司股權(quán)中，各類(lèi)機(jī)構(gòu)投資者持有46.2%，其中，養(yǎng)老基金、互助基金分別占有25.9%、11.9%。[7]此外，國(guó)企退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，提高效率同時(shí)，可減少財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，改善財(cái)政預(yù)算狀況，降低財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

既然混合所有制國(guó)企應(yīng)該而且必須完全撤離競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，那么，現(xiàn)在，非常有必要界定哪些領(lǐng)域具有競(jìng)爭(zhēng)性。在討論這個(gè)問(wèn)題前，先瀏覽中央文件如何界定國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。中共十八屆三中全會(huì)要求國(guó)企服務(wù)于“國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全?！逼渲?，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持公共服務(wù)明顯屬于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，然而，相關(guān)國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈包括哪些領(lǐng)域與行業(yè)？重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域又包括哪些？重要的前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)指哪些產(chǎn)業(yè)？如何支持科技進(jìn)步？這個(gè)界定規(guī)定了一個(gè)大致范圍，而且，比較模糊。從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，具體包括哪些領(lǐng)域與行業(yè)，關(guān)鍵在于國(guó)資委如何“具體解釋”，而非中央如何“原則規(guī)定”。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》，2013年，國(guó)資委將國(guó)有企業(yè)劃分：第一類(lèi)，公益類(lèi)。承擔(dān)人民生活服務(wù)。例如，供水、供電、供熱、供氣、地鐵、公交、機(jī)場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施等企業(yè)。第二類(lèi)，保障類(lèi)。承擔(dān)國(guó)計(jì)民生。例如，石油、石化、金融、電信、國(guó)儲(chǔ)、軍工等企業(yè)。第三類(lèi)，商業(yè)類(lèi)。除前兩類(lèi)企業(yè)，其他企業(yè)可歸到商業(yè)類(lèi)。國(guó)資委試圖在三類(lèi)企業(yè)中都進(jìn)行混合所有制改革，而且，進(jìn)行增量調(diào)整，并計(jì)劃2020年基本完成。③第一類(lèi)屬于自然壟斷行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性較弱。第一類(lèi)可劃分網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)（自然壟斷性）、非網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)（競(jìng)爭(zhēng)性）。網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)可進(jìn)行混合所有制改革。對(duì)于非網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，國(guó)企混合所有制應(yīng)該退出。第二類(lèi)、第三類(lèi)屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)企混合所有制應(yīng)該徹底退出。此外，盡管一些行業(yè)不屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域或者弱競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域（自然壟斷行業(yè)等），然而，畢竟屬于營(yíng)利性領(lǐng)域，可考慮國(guó)企退出營(yíng)利性領(lǐng)域。

五、結(jié)論

相對(duì)公有制國(guó)企，盡管混合所有制（公私制）國(guó)企效率有一定提高，然而，混合所有制國(guó)企存在根本性制度缺陷，從而效率低下，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。從效率、公共利益與機(jī)會(huì)成本視角看，混合所有制表現(xiàn)為一種過(guò)渡性制度安排。

無(wú)論如何，國(guó)有企業(yè)與國(guó)家權(quán)力、意志無(wú)法徹底分開(kāi)，混合所有制國(guó)企必然受制于國(guó)家，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。如果完全分開(kāi)，國(guó)企也就不叫國(guó)企了。因此，產(chǎn)權(quán)、手段上，切斷國(guó)家干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的唯一方式就是混合所有制國(guó)有企業(yè)完全撤離競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

從效率上看，低效的混合所有制（公私混合制）應(yīng)該向高效的私有制（股份制）演進(jìn)，然而，制度變遷并非必然，路徑依賴，將使得演變十分困難。第一，從政治上考慮，政府未必主動(dòng)調(diào)整國(guó)家與國(guó)企關(guān)系，或者說(shuō)，國(guó)資不會(huì)積極地退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。政府不會(huì)主動(dòng)失去干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。第二，從經(jīng)濟(jì)上考慮，國(guó)企本身構(gòu)成利益集團(tuán)，國(guó)企會(huì)竭力維持現(xiàn)狀，利用政府權(quán)力維持行政壟斷、行業(yè)壟斷，維護(hù)特權(quán)，保證國(guó)企集團(tuán)利益。第三，政府與國(guó)企已經(jīng)結(jié)成利益共同體（政企共謀）。政府利用國(guó)企調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)等，同時(shí)，國(guó)企利用政府維持壟斷地位、集團(tuán)利益。

六、政策建議

國(guó)有資本投資、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域關(guān)乎一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效率問(wèn)題，尤其國(guó)有資本比重較大國(guó)家。因此，建議全國(guó)人大（代表人民與社會(huì)）積極立法，依據(jù)效率原則與公共利益原則，合理界定國(guó)有資本邊界，約束政府投資或擴(kuò)張國(guó)企沖動(dòng)。否則，當(dāng)混合所有制推動(dòng)國(guó)企極力擴(kuò)張，大量兼并民企（正在發(fā)生），導(dǎo)致“國(guó)進(jìn)民退”，最終控制（覆蓋）整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)時(shí)（目前，國(guó)企主導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)），國(guó)企低效一定會(huì)大面積爆發(fā)，國(guó)家財(cái)政將難以為繼。那時(shí)，政府無(wú)奈被動(dòng)地調(diào)整混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資本被迫逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，效率為王，一個(gè)鐵律。當(dāng)然，目前，混合所有制國(guó)企仍然主導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)有企業(yè)撤離競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域必然是一個(gè)艱難而漸進(jìn)的過(guò)程，然而，我們必須堅(jiān)持這個(gè)方向毫不動(dòng)搖。

注釋?zhuān)?/p>

①關(guān)于國(guó)企效率實(shí)證研究，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)較多，也較充分，無(wú)需專(zhuān)門(mén)研究，本文只是利用已有研究成果。

②中共十八屆三中全會(huì)要求，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提至30%。1994—2007年，國(guó)有企業(yè)從未上繳資本收益。

③白天亮采訪國(guó)資委主任楚序平：國(guó)資委官員：2020年絕大部分國(guó)企將成混合所有制，http：//news.sina.com.cn/c/2013-11-22/034028776976.shtml。

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責(zé)任編輯：許永兵

Mixed Ownership： Transitional Institution Arrangement

WU Kaiqun

（1. School of Commerce， Anhui University of Technology， Maanshan 243000， Anhui， China；

2. Center for Political Economics Research，Anhui University of Technology， Maanshan 243000， Anhui， China）

Abstract： After more than 30 years of reform， the state-owned enterprises with the mixed ownership occupy a dominant position. The paper uses both empirical and institutional analysis to explain why they become the transitional institutional arrangement. Empirically， compared with the private enterprises， they are lower in efficiency. Theoretically， they have never change radically in nature and location， and have the problems such as administrative intervention and objective conflicts， which lead to low efficiency. Thus they are the transitional institutional arrangement. Their evolution direction is ： the state-held enterprises turn into the state-participated ones and state-preferred-stock ones，that is to say， the state-owned assets reduce shares while the private-owned assets add and finally the state-owned assets withdraw form the competitive areas at all， even quit profit areas. And the mixed ownership of state-owned enterprises evolving paths are shown as a process from low to high in efficiency.

Key words： State-owned Enterprises； Mixed Ownership； Institutional arrangement； Private-owned Enterprises； Administrative intervention； Holding state-owned Enterprises； Preferred stock state-owned Enterprises