李良　莫婷婷

摘要：將“無為而治”的傳統(tǒng)道家理念作為分析基層政府與村莊關系的理論框架，審視基層政府在村莊管理中凸顯的人事、財務、管理方式上的強壓狀態(tài)而造成基層政府對村莊管理的失控，為改進和完善基層政府對村莊管理提供新的研究視角。

關鍵詞：“無為而治”；基層政府；村莊；管理

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.062

1.引言

從20世紀90年代末開始，基層政府與村莊社區(qū)呈現(xiàn)相反的行動趨勢：一方面，村莊社區(qū)內自治組織與自治資源的得到快速成長，農民迫切的渴望獲得自治；另一方面，基層政府對農村社區(qū)的控制沒有消解反而加劇，甚至在某些問題上比人民公社時期更具控制性?？梢哉f，基層政府的行動邏輯和村莊社區(qū)的思維邏輯是背道而馳的。因此，引人道家“無為而治”的理念嵌入基層政府對村莊管理中，以“無為而治”為理論分析框架探討如何利用這樣一個傳統(tǒng)的道家思想來改進基層政府對村莊的管理，試圖以一個全新的分析視角提供完善兩者關系的路徑選擇。

2.“無為而治”：基層管理的分析框架

無為的理念出自于道家，闡釋的是道家應對人與自然、人與社會以及人與自身關系時持有的方式和態(tài)度。作為一種價值觀念上的指導工具，“無為”是道家達到治身、治國和治天秉持的理念與手段。道家治國方法最鮮明的就是“無為而治”。無為是最高明的“主術”。深諳黃老之道的韓非子說過：“明君無為于上，群臣竦懼乎下?！逼溆盅裕骸皺嗖挥?，素無為也?！逼淅碚撘罁?jù)是君主當法道以無為處理君臣關系，因為“虛靜無為，道之情也”。然而，“無為而治”的治國方式主要有兩種途徑：一種是由圣人的榜樣來倡導人人都修養(yǎng)道德，自我管理以實現(xiàn)社會治理；另一種是注重社會制度的規(guī)范，引禮法人道，主要講究“君無為，臣有為”。而這兩種途徑恰恰都是基層政府對村莊管理進行管理過程中可以學習和借鑒的。將道家“無為而治”的理念置于村莊管理的過程中，通過“無為而治”的邏輯分析框架來改進和完善基層政府對村莊的管理。

“我無為而民自化”，乃在于“我”（上層管理者）不擾民，順民意，安民心，從而社會安定。總的來說，在這種社會下基層政府和村莊社區(qū)村民之間的關系應當是“我無為而民自化；我好靜而民自正；我無事而民自富；我無欲而民自樸”。道家思想所倡導的“無為而治”主要是為統(tǒng)治者量身定做的，這是因為社會治亂的關鍵在于統(tǒng)治者?？偟囊笫恰皭蹏蚊瘢軣o為乎？”無為，主要是言傳身教。老子說：“圣人處無為之事，行無言之教”，很明顯，無為是一種處事方式?！耙园傩罩臑樾摹?，只有心懷百姓，才能“貴以身為天下，若可寄天下。愛以身為天下，若可托天下”，得到百姓的擁戴，從而為建設“太上，不知有之”的理想社會創(chuàng)造條件。基層政府對村莊進行管理，不能試圖以傳統(tǒng)舊制的強硬手段進行控制，要學會“我無為而民自化”的道家理念，這就要求管理者“以輔萬物之自然而不敢為。”即基層管理者既不能任意妄為的去“敢為之”，同時也不能脫離現(xiàn)實的“妄為之”，基層政府可以根據(jù)具體的村莊實際情況，因地制宜的規(guī)范自身行政行為與對村莊的管理，更有效的采用“無為”卻勝“有為”的管理手段。

“無為而治”可以理解為“君無為，臣有為”的君臣之道，不僅可用于維護君民關系，而且可用于加強君臣關系。在道家看來，國家只要以健全的機構設置，完善的法制來保證上令下傳，下情上達，就能憑借臣的有為來實現(xiàn)君的無為和百姓安居樂業(yè)的“無為”。下有為而上無為。無為而治就是管理者充分利用下屬的能動機制，給予其合理的自我管理并促進其自我改進。基層政府在進行村莊管理中，應該更多的將權力下放給村莊，實行村民自治。村民在實行自我管理的過程中體會到自我管理的好處，效率高，效果好；同時更多的激勵村干部加強對村莊的和諧管理，下放管理、授權管理，使其更積極主動的完成任務?；鶎诱龅模瑑H僅是村莊與村民需要什么，基層政府就給予什么；村莊和村民創(chuàng)造什么，基層政府就肯定什么，保護什么。不要以為“無為”無用，老子云“故取天下，常以無事；及其有事，不足以取天下。”村民會自己選擇自己的樂意的環(huán)境，基層政府無需過多干涉，其要做的就是遵循客觀規(guī)律，讓村莊脫離基層政府的強壓政權，實現(xiàn)村民自治的效果，尋求一種“無為狀態(tài)”。

3.“無為而治”與基層政府對村莊的管理

3.1村干部管理

在村莊社區(qū)活動的村干部，實質上其基本身份也是一名村民。然而，基層政府卻是以基層政府內部所采用的管理辦法對村干部進行激勵與約束，換言之，就是將村干部作為基層政府的工作人員來對待一樣。一方面以政府內部的制度對其行為進行規(guī)范，另一方面通過目標責任的考核制度對其予以適當獎勵。目前，基本上所有的村干部工資標準的核定工作，皆是由基層政府進行一手包辦。相較于以往，對村干部的目標責任考核制規(guī)定的工作任務及內容愈來愈多，具體的指標設置愈加詳細，而且物質獎勵占激勵手段比重高的趨勢也愈發(fā)明顯。

基層政府對村干部的管理，以考核的嚴密程度不同作為衡量標準，可以將考核辦法分成兩大類：第一類，記分式考核?；鶎诱贫艘惶揍槍Υ甯刹康目己宿k法，依據(jù)村干部的工作采用量化計分的方式，具體的分數(shù)計算有配套的規(guī)則體系，根據(jù)具體分數(shù)對村干部進行考核，并通過分數(shù)高低進行獎懲。第二類，非記分式考核。這種考核方式主要是看村干部對重點項目跟進與完成的效果。就獎懲而言，一般不通過計算總分來給予應得的獎勵，而是按照具體的項目或任務的完成情況來兌付其應該獲得的獎勵。

究其原因，基層政府在村干部管理上可以說的“失敗的”，一方面過分的控制了村干部的管理，沒有能夠真正的合理使用人力資源；另一方面通過控制村干部來達到對村莊管理的強權把控，沒有實現(xiàn)村莊的良性發(fā)展。從道家“無為而治”的角度出發(fā)，基層政府要想做到所謂“有所為，有所不為”追求的境界，就應該知人善任，要有伯樂般的想法和精神，能求賢若渴，善于識別人才，在用人上對村干部下放權力和充分信任，做到科學合理的考核村干部的任用。從而，既可以充分調動村干部的主動精神和創(chuàng)造意識，又能更好的對村莊進行有效管理看，以實現(xiàn)村莊在基層政府“無為”管理下的健康發(fā)展。

3.2村財務掌控

20世紀90年代末，村委會的財務被基層政府的把控程度愈演愈烈，呈上升趨勢?；鶎诱母深A出自對村委會財務管理混亂的擔憂與財務方面的漏洞，然而，這樣做不僅會引起村民的不滿，甚至會帶了不必要的沖突。

基層政府對村級財務控制帶來的消極因素：（1）基層政府對村級財務管理的起因是擔憂村委會沒能力管理好財務，容易出現(xiàn)挪用公款現(xiàn)象，然而基層政府也照樣會出現(xiàn)這樣的舉動；（2）村委會失去了獨立管理的財務體系，容易挫傷村干部工作積極性，使其在實際工作中辦事效率下降；（3）基層政府收攬財權要收取費用，不僅增加村委額外負擔，還加大了基層政府的財務工作量；（4）村里事務的各種開支都須向基層政府請示和報告，這樣做法違背了村民自治的初衷。

道家“無為而治”的思想倡導辦事理應遵從客觀發(fā)展趨勢、對自然規(guī)律的尊重，以“無為”的觀念對待和應對現(xiàn)實的處境，根據(jù)自然規(guī)律的變化，輔佐推動事物自身的發(fā)展，避免刻意通過人為力量干預事物的發(fā)展，不應為了追求個人利益而背離自然規(guī)律的客觀事實。正如基層政府對村莊實施財務掌控一樣，沒能尊重客觀規(guī)律和村莊現(xiàn)實的發(fā)展狀況，沒有真正了解村莊自身發(fā)展的喜好，村民關注的重點在哪，認可的行為是什么，厭煩的態(tài)度出自何處等，不重視這樣的問題進而造成村民的不滿與沖突的發(fā)生。如何幫助村莊管理好財務體系是目前基層政府應該重點關注的方面，一切為村莊發(fā)展和村民自治為利益來考慮，從村民自身的心里和愿望出發(fā)，順應村莊自身發(fā)展規(guī)律的客觀前提來促進并完善對村莊的管理，從而達到“無為而治”的理想境界。

3.3管片和包村

基層政府通過安插政府工作人員來聯(lián)系、協(xié)助管理指定村的工作，被稱之為“干部包村”?；鶎诱才艑ｉT的人員甚至成立專門機構負責統(tǒng)一管理指定的幾個村的工作，被稱為“管片”。目前，這樣的管理方式依然遺留下在基層政府對村委會的管理，造成基層政府的工作力度始終有增無減。（1）管片制度。大多數(shù)基層政府的管片沒有形成一個較為獨立的管理層級，設立所謂的管理片或者管理區(qū)實質上是出于工作方便的需要，發(fā)揮銜接與掛鉤的效果。具體來說，其主要的任務即依據(jù)基層政府黨委的工作部署，督促村委完成各項任務，對于村級組織有非常實在的管理權力，仿佛在基層政府與村委間生成了一級正式的管理組織。（2）包村制度。相較于管片制度，包村制度顯得更為的普遍化。包村干部已然成為是基層政府與村級組織之間聯(lián)系和交流的固定渠道?；鶎诱己舜寮壗M織，實際上也就是對包村干部的考核。在具體村莊事務中，包村干部已經(jīng)全面介入到村務管理的各項工作。對于村莊的各項管理工作，特別是基層政府安排給村級的任務指標，都由包村干部進行督促并協(xié)同村級干部完成。

基層政府對村莊管理中踐行“無為而治”的管理思想，關鍵要在管理方式和管理組織結構上下功夫。想要實現(xiàn)管理方式和管理組織結構上的“無為而治”，就應該建立起一套適合村莊發(fā)展又能使基層政府對村莊實施有效管理的組織結構，避免臃腫的層級管理和“強壓式”的盯人管理方式。基層政府設置精簡而穩(wěn)定的組織結構來優(yōu)化對村莊的管理，寬松的管理方式使得村莊在基層政府的管理下并沒有高壓的態(tài)勢，這樣基層政府和村莊之間就能形成協(xié)同管理的理想狀態(tài)，使管理工作能變靈活機動的開展。

4.“無為而治”與僵局的控制

政府高度強調政令統(tǒng)一，要求基層維護中央和上級權威，而且將其上升到“講政治”的高度。再具體工作中，為了實現(xiàn)這種“統(tǒng)一”和“權威”，多級政府都有若干舉措，但是結果很是不盡如人意。這種被高度強調的控制其實已經(jīng)陷入了僵局。

4.1基層失望

繁瑣的政府運行環(huán)境下，基層政府領導人倍感壓抑。因為，作為基層政府領導者，其順理成章的成為上級工作部署的末梢操作者，他們清楚地知道在眾多“指標”、“任務”及“要求”里面，哪些是流于形式的工作，哪些是求真務實的事務，哪些又僅是如風過耳的要求，而上一級政府部門基本上是不了解的。因此，基層領導者實際上是位于國家體制的最末端來看待和親歷體制的運行過程，面對出現(xiàn)的各種問題可謂洞若觀火。對于村民自治制度，從現(xiàn)實的運轉來看，其出現(xiàn)有自治之名而無自治之實的悖論，基層政府集權的程度沒有下降反而提升，村民自治組織陷入行政化的困境，淪為基層政府的附屬機構。換言之，村民自治政策的初衷和目前運行的效果間形成了巨大的反差。

依據(jù)“無為而治”的法則，就基層政府自身而言，上有上一級權力控制，下要面對村莊的管理，夾縫中的基層政府更應該高瞻遠慮。基層政府一般會遇到兩種情況：一是事關村莊總體發(fā)展和全部村莊成員利益的大事，二是對于村莊發(fā)展來說無關痛癢的瑣碎小事。因此，在面臨事務處理的選擇時，不應該拘泥于無關緊要的小事，將努力用于完成所謂的小事上造成的“無為”，而應該大事上“有所為”。力求運用“君無為而臣有為”這樣管理手段和方法，才有可能實現(xiàn)“君逸臣勞國必興，君勞臣逸國必衰”般基層政府對村莊管理的目的。

4.2管理脫節(jié)

從基層政府與農村社區(qū)之間的關系看，管理制度出現(xiàn)嚴重錯位。一方面是村級直接選舉的強力推行，村干部的選舉產生源自于基層民主的推廣與實踐；另一方面，基層政府對于村莊工作的管理和控制，也是對村委會行政化趨勢加強和控制的過程。這樣行政化控制的努力并未達到預期效果。但從整體上看，效果是越來越差了，或者說基層政府對村莊的管理工作顯得越來越力不從心。20世紀90年代中期以來，基層政府與村級組織的關系，既保持著緊密的聯(lián)系，又帶有游離的疏遠。所謂緊密，是基層政府的控制管理措施不斷增加；又謂游離，則更多的表現(xiàn)為兩者之間的疏遠來源于新的制度變量和社會因素，關系越發(fā)緊張，兩者之間不協(xié)調狀況增多。同時，在基層政府對村莊管理工作的脫節(jié)之外，還存在基層政府同農村社區(qū)生活上的脫節(jié)，甚至可以說是基層政府與農民群體之間的脫節(jié)。因此，如果說縣市對基層政府的控制手段在表面上還相對有效，那么基層政府對村莊的控制手段則貧乏得多，主要是通過交換的方式激勵村干部以及通過村賬鄉(xiāng)管限制村干部的錢袋子，這樣的控制實際上只是對村干部的控制甚至是對村干部的部分控制，實際上并沒有控制村莊。

道家老子以自然之道為本，把歸根復命的原理應用到管理上，主張“為無為則無不治”。其實質上是引導基層政府以“無為”的態(tài)度來處理基層政府與村莊的關系，實行“不言”的教導。老子肯定“清靜為天下正”，因而用“治大國若烹小鮮”的妙語來形容清靜的無為而治。同時，“無為而治”是基于人性純樸、積極的認知?！拔覠o為而民自化，我好靜而民自正，我無事而民自富，我無欲而民自樸?！比诵匀绻环e極如何“自化、自正、自富”，人性如果不純樸如何自樸。因此，基層政府要相信村莊和村民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，能自主管理放手讓村莊實行自我管理，讓村民自治制度得到順利開展。

5.結語

從基層政府的運行現(xiàn)狀看，上一級政府有必要賦予基層政府更多的自主權，以減少基層政府對村莊管理的實際成本。因此，通過引入“無為而治”的思想理念，利用基層政府對村莊管理的“無為”手段，來配合村民自治制度的實施，從而實現(xiàn)村莊的自我管理狀態(tài)，來達到基層政府放權與村莊自我管理穩(wěn)定的圖景。