屈輝

【摘要】PPP模式對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理、推進(jìn)財(cái)政制度改革具有重要作用。但其在推廣運(yùn)用過程中面臨的困難與挑戰(zhàn)，要想破解發(fā)展瓶頸，需要從法律保障、協(xié)調(diào)布局、機(jī)構(gòu)建設(shè)、政策支持以及項(xiàng)目管理等多方面綜合考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】政府；社會資本；合作；基礎(chǔ)設(shè)施

自上世紀(jì)80年代英國首次采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來，PPP被許多發(fā)達(dá)國家廣泛采用。我國于上世紀(jì)90年代也開始進(jìn)行PPP模式的探索，但沒有形成長效發(fā)展機(jī)制。直到2013年底，政策密集出臺鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，PPP模式終于在我國迎來了發(fā)展的春天。

一、政府與社會資本合作（PPP模式）開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重大的創(chuàng)新舉措

（一）政府與社會資本合作的內(nèi)涵

政府和社會資本合作模式，簡稱PPP。不同的國家和國際性組織對PPP給出過不盡相同的定義，但其共同點(diǎn)都包括三個特點(diǎn)，即伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，我國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

對于財(cái)政部關(guān)于PPP的定義需要特別說明的是：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門；第二，PPP定義中社會資本不再以所有制性質(zhì)來定義，泛指以盈利為目的的建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（見財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號），以下簡稱《操作指南》）；第三，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

（二） 政府與社會資本合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要意義

1.在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。城鎮(zhèn)化對于全面建成小康社會具有重要意義。在京津冀一體化發(fā)展中，河北省城鎮(zhèn)化率相對較低，基礎(chǔ)設(shè)施水平落后，與京津差距較大。而張家口作為河北省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在京津冀協(xié)同發(fā)展與確保2022年冬奧會順利召開的雙重作用推動下，交通、路橋、以及體育場館等基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高更是迫在眉睫。面對龐大的建設(shè)需求，資金成為困擾各級政府的主要問題。傳統(tǒng)的依靠財(cái)政收入、土地出讓收入和銀行信用貸款的投融資體制弊端已顯現(xiàn)出來，難以支撐新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)。這就為社會資本通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了很好的契機(jī)。在PPP模式下，資金籌措由社會資本方負(fù)責(zé)，這在很大程度上緩解了政府現(xiàn)行的投資壓力。同時，由于社會資本在技術(shù)創(chuàng)新、管理運(yùn)營方面更具優(yōu)勢，會極大地節(jié)約項(xiàng)目成本。政府通過TOT等模式把存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，既可以盤活存量資產(chǎn)，又可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，化解政府債務(wù)危機(jī)。所以，選擇PPP模式無疑是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。

2.在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理的需要?，F(xiàn)代政府治理的核心理念就是要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場、社會及公民個人的關(guān)系，充分激發(fā)市場和社會的活力，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的方向轉(zhuǎn)變。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式正是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理的題中之義。首先，PPP模式打破了長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府唱“獨(dú)角戲”的供給機(jī)制，使不同所有制主體能夠平等的參與競爭，有利于公平競爭市場環(huán)境的形成。其次，PPP模式按照當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的要求，政府從原來的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吲c監(jiān)督者，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把有效市場和有為、有限政府相結(jié)合，解決了長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域存在的重投入、輕產(chǎn)出，重建設(shè)、輕運(yùn)營維護(hù)，重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管的問題，提高了基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。再次，PPP模式要求政府與社會資本方嚴(yán)格按照合同辦事，雙方的權(quán)利與義務(wù)在合同中有明確規(guī)定，任何一方違反合同規(guī)定，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這正是現(xiàn)代國家治理理念所倡導(dǎo)的契約精神。

3.在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制的需要。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報告等。PPP模式的本質(zhì)是政府購買服務(wù)，并且這種購買行為是在整個特許經(jīng)營期內(nèi)持續(xù)購買。這就要求從單一年度預(yù)算管理轉(zhuǎn)向中長期財(cái)政規(guī)劃，符合 “一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的方向和目標(biāo)一致。

二、政府與社會資本合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的問題

1.法律政策不健全。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多， 法律關(guān)系比較復(fù)雜，在一個項(xiàng)目中往往會涉及不同領(lǐng)域的法律問題，有些問題需要在針對特許經(jīng)營的法律法規(guī)中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。而我國相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。雖然一些地方政府在PPP項(xiàng)目立法方面做了很多有益的嘗試，比如河北省政府制定了推廣PPP系列制度性文件，但這些多是以地方政策為主，法律位階較低，效力不強(qiáng)，因此需要統(tǒng)一的、全國性的有關(guān)PPP的立法。

2.政府信用不高。政府不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，隨意更改合同條款或建設(shè)競爭性項(xiàng)目而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害。事實(shí)上，政府信用風(fēng)險又往往與政府能力不足有很大關(guān)系。在以往的PPP項(xiàng)目中，政府惡意違約的情況很少，更多的情況是由于政府前期調(diào)研不足，缺乏PPP操作的經(jīng)驗(yàn)而與社會資本方簽訂了不平等的合同，顯失公平的合同致使政府被迫違約。

3.機(jī)構(gòu)能力不強(qiáng)。一是決策能力有待提高。缺乏科學(xué)的決策機(jī)制，規(guī)范的決策程序、有效的決策咨詢，以及成熟的操作經(jīng)驗(yàn)。[1]二是審批渠道不暢通。審批時間長、審批程序復(fù)雜、部門之間相互推諉扯皮等。三是人才隊(duì)伍有待建設(shè)。缺乏熟練操作運(yùn)用PPP模式的專業(yè)人才，對PPP模式認(rèn)識不清，政策尚未吃透，操作不靈活，組織協(xié)調(diào)不力。

4.社會資本參與程度不深。PPP模式是對社會資本的一場大檢閱。目前PPP項(xiàng)目庫中的申報項(xiàng)目很多，但真正簽約落地的占比較低。而且國有企業(yè)參與較多，我們真正想撬動的民營企業(yè)參與較少。原因是多方面的，但最主要的是民間資本的融資能力有限。與國有企業(yè)相比，民間資本的融資渠道更窄，融資成本更高。高成本融資會拉高項(xiàng)目整體報價，對于政府來說，在能夠提供同樣服務(wù)的前提下，必然選擇價優(yōu)的國企。如果這些問題不能解決，那么PPP模式將成為政府與國有企業(yè)合作的新載體，失去了其發(fā)展的題中之意。

5.項(xiàng)目管理不到位。缺乏全面的市場調(diào)研與公眾告知，導(dǎo)致一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，甚至遇到了公眾阻力。項(xiàng)目管理多以宏觀管理為主，缺乏具體的操作細(xì)則與精細(xì)化管理。缺少可推廣復(fù)制的操作方法與管理經(jīng)驗(yàn)。對PPP模式認(rèn)識不足、辦法不多、措施不力、協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)管不嚴(yán)，這些問題都是當(dāng)前PPP項(xiàng)目管理面臨的重要挑戰(zhàn)。

三、探索政府與社會資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的路徑

1.加快法律制度建設(shè)，營造公平的發(fā)展環(huán)境。從PPP模式操作比較成熟的國家來看，完善的法律制度是保障項(xiàng)目順利實(shí)施以及推廣PPP模式的重要保障。PPP模式的法律關(guān)系至少應(yīng)包含兩個層面。其一是由全國人大常委會審議通過的《政府與社會資本合作法》，其中應(yīng)明確規(guī)定政府與社會資本合作的定義、基本原則、適用范圍、特許經(jīng)營類項(xiàng)目的具體要求、操作規(guī)則以及雙方的法律責(zé)任及爭議解決辦法等。其二是具有針對性的實(shí)施意見等地方性規(guī)章制度。目前，財(cái)政部已啟動《政府和社會資本合作法》的立法工作。當(dāng)法律頒布后，各級政府應(yīng)以該法為核心，認(rèn)真梳理現(xiàn)行制度，進(jìn)一步研究制定評價論證、購買服務(wù)、風(fēng)險管控等具體措施辦法，探索形成更加完整清晰的制度架構(gòu)。[2]

2.注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，謀劃科學(xué)的發(fā)展布局。在地域布局方面，借東奧之機(jī)，按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，充分發(fā)揮張家口重要節(jié)點(diǎn)的作用，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃一批連接京、晉、冀、蒙的鐵路、高速公路、城際高鐵、機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在領(lǐng)域布局方面，根據(jù)張家口當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀與未來發(fā)展需要應(yīng)，重點(diǎn)謀劃包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、地下綜合管廊、環(huán)保、能源、市政公用設(shè)施、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目。鼓勵縣鄉(xiāng)政府在美麗鄉(xiāng)村與特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中運(yùn)用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.完善政策扶持體系，創(chuàng)造優(yōu)惠的發(fā)展條件。探索完善PPP項(xiàng)目支持政策，對PPP示范項(xiàng)目提供資金支持或融資政策。大力統(tǒng)籌各類財(cái)政專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵社會資本拓寬融資渠道，形成股權(quán)加債券融資并以債券融資為主的多元化的融資方式，從而減少企業(yè)資本金占用。幫助項(xiàng)目公司積極爭取國際性以及區(qū)域性的PPP項(xiàng)目基金作為股本金注入。在政府財(cái)政承受能力的范圍內(nèi)，探索以體現(xiàn)不同政府責(zé)任與風(fēng)險管控為主的獎補(bǔ)政策，對于無法實(shí)現(xiàn)完全成本覆蓋的項(xiàng)目，要逐漸從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。[2]鼓勵金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目公司融資、保險服務(wù)，尤其是地方銀行，要積極開發(fā)金融產(chǎn)品和創(chuàng)新金融服務(wù)，切實(shí)加大對符合條件的PPP項(xiàng)目貸款支持力度。

4.重視機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提供堅(jiān)實(shí)的人才保障。建立健全PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目儲備、評估論證和推廣運(yùn)用等工作。提高決策水平，具備獨(dú)立的市場調(diào)研與風(fēng)險管控能力，善于向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策咨詢。選拔能力強(qiáng)，業(yè)務(wù)精的優(yōu)秀人才充實(shí)機(jī)構(gòu)力量，必要時可從社會選聘或公開招聘專業(yè)的高端人才。注重人才培養(yǎng)，經(jīng)常性的組織專業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時掌握新政策，學(xué)習(xí)新方法、新措施，提高操作運(yùn)用PPP的熟練程度。簡化審批程序，明確部門職責(zé)，探索建立完善項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，形成工作合力，提高審批效率。

5.全面深化項(xiàng)目管理，健全完整的管理體系。一要明確適用范圍，做好項(xiàng)目論證。PPP模式僅適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。但并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適用于PPP模式，只有經(jīng)過物有所值評價與財(cái)政可承受能力論證的項(xiàng)目才可運(yùn)用PPP模式。此外，項(xiàng)目本身也應(yīng)該具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的成熟好項(xiàng)目，以此確保項(xiàng)目對社會資本的吸引力。二要選擇合適的合作伙伴。選擇合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)除價格外，更為重要的是企業(yè)的專業(yè)化程度、豐富的操作經(jīng)驗(yàn)以及良好的信譽(yù)。民營企業(yè)符合條件的，應(yīng)優(yōu)先選擇民營企業(yè)。三要建立合理的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制與公平的利益分配機(jī)制。其原則是將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，確保社會資本盈利但不暴利。四要提高雙方的契約精神。注重合同的法律效力，盡可能將雙方的權(quán)力義務(wù)清楚、細(xì)致的在合同中表述清楚。五要加強(qiáng)政府監(jiān)管。具體方式可以采取在項(xiàng)目公司中設(shè)置監(jiān)管部門或聘請專業(yè)部門監(jiān)管的直接監(jiān)管的方式，也可以采取績效考評的間接監(jiān)管方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險因素分析[J]。元霞，柯永健，王守清。中國軟科學(xué)。2009（05）