何海兵 陳煜婷 趙 欣 汪金龍 李曉彬

（上海行政學院基層治理課題組，上海200233）

社區(qū)治理創(chuàng)新的成效、問題與對策
——基于上海市的問卷調(diào)查

何海兵 陳煜婷 趙 欣 汪金龍 李曉彬

（上海行政學院基層治理課題組，上海200233）

近年來，全國很多城市相繼開展了社區(qū)治理改革。上海從2015年開始貫徹落實創(chuàng)新社會治理加強基層建設“1+6”文件以來，在社區(qū)黨的建設、居委會自治能力建設、社區(qū)工作者隊伍建設和社區(qū)治理制度建設等方面取得了明顯的成效。但仍然存在社區(qū)治理架構不完善、社區(qū)治理機制不健全、社區(qū)治理方式不豐富、社區(qū)治理人才不足等問題。今后深化社區(qū)治理改革還需要進一步完善黨的建設與社區(qū)治理的融合機制、政府治理與居民自治的互動機制、“社區(qū)、社會組織與社工”的聯(lián)動機制和社區(qū)工作者隊伍建設的持續(xù)機制。

社區(qū)治理上?！?+6”文件

2014年底上海市出臺了由《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》及6個配套文件構成的“1＋6”政策體系（下文簡稱上?！?+6”文件），其中社區(qū)（居民區(qū)）①上海自上個世紀90年代以來一直將城市社區(qū)界定在街道層面，但民政部的文件中將社區(qū)界定為調(diào)整后的居委會轄區(qū)。近年來，為了與全國其它城市相統(tǒng)一，上海通常將街道稱之為大社區(qū)，將居民區(qū)稱之為小社區(qū)。為了行文方面，本文所提到的社區(qū)一律指居民區(qū)。治理創(chuàng)新是“1＋6”政策體系中的重要組成部分。為了評估政策實施效果，進一步優(yōu)化完善相關政策舉措，2016年7～8月，上海行政學院基層治理課題組對上海社區(qū)治理改革推進情況進行了問卷調(diào)查，對16個區(qū)采取了全覆蓋式抽樣，總共抽取了527個社區(qū)，占全市4158個社區(qū)的12．7%。問卷調(diào)查對象為社區(qū)負責人，共發(fā)放問卷527份，回收有效問卷527份。同時，選取黃浦區(qū)五里橋街道、靜安區(qū)曹家渡街道、松江區(qū)永豐街道、閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)等街鎮(zhèn)，深入訪談居委會干部、社區(qū)居民，并召開民政局基政處、區(qū)社建辦、街鎮(zhèn)等相關部門負責人參加的座談會。調(diào)查顯示，一年多來，上海社區(qū)治理創(chuàng)新取得了較好的效果，但同時也存在一些突出的問題，需要進一步完善和改進。

一、上海推進社區(qū)治理創(chuàng)新取得的成效

上海“1+6”文件實施以來，各街鎮(zhèn)在社區(qū)層面著力打造以社區(qū)黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、社會組織、群眾活動團隊等共同參與的社區(qū)治理結構。在社區(qū)黨的建設、居委會減負增能、居委會經(jīng)費保障、隊伍建設等方面重點推進，取得了較好的成效。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有關“1+ 6”文件出臺以來社區(qū)治理方面的變化，排名前四位的分別是社區(qū)黨組織建設加強（65.1%）、居委會自治能力提高（59.2%）、居委會經(jīng)費保障力度加大（50.5%）和社區(qū)隊伍建設加強（24.1%），如圖1所示。

（一）社區(qū)黨的建設明顯增強

1.區(qū)域化黨建平臺普遍建立

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)建立區(qū)域化黨建平臺的社區(qū)占到93.93%，暫時沒有建立的只有6.07%（其中動拆遷安置社區(qū)未建的比例最高），如圖2所示。

圖1 上?！?+6”文件出臺后社區(qū)治理變化

圖2 區(qū)域化黨建平臺建立情況

閔行區(qū)全面推進以社區(qū)黨組織為核心的“大黨委”制，推動社區(qū)民警到社區(qū)黨組織兼任副書記、委員或居委會主任助理，推選業(yè)委會、物業(yè)公司黨員負責人進社區(qū)黨組織班子。靜安區(qū)建立“1+5+X”區(qū)域化黨建平臺，以“1”社區(qū)黨組織為核心，“5”社區(qū)民警、居委會主任、業(yè)委會主任、物業(yè)企業(yè)經(jīng)理、群眾團隊和社會組織中的黨員骨干等五個方面力量，“X”社區(qū)在職黨員、駐區(qū)單位負責人、聯(lián)系社區(qū)的各級機關干部等其它力量，形成區(qū)域化共治自治平臺。靜安寺街道還探索建立了“五化”機制，即區(qū)域化引領、社會化動員、組織化參與、項目化落實、民主化運作機制，打造“同心自治家園”、“同心自治小區(qū)”和“同心自治樓組”。黃浦區(qū)五里橋街道在社區(qū)層面建立了黨建共促會，把轄區(qū)的社會組織、物業(yè)公司、企事業(yè)單位黨組織納入黨建共促會會員，并建立社區(qū)黨總支與企業(yè)單位結對共建的簽約制度，以項目化方式建立了體現(xiàn)“資源共享、協(xié)作共贏”的資源和需求項目清單，完善“雙向認領”的工作機制。

2．“班長工程”有力推進

“1+6”文件實施后，上海市各區(qū)、街鎮(zhèn)明顯加大了“班長工程”的推進力度，選優(yōu)配強社區(qū)黨組織書記。社區(qū)黨組織書記在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用，某種程度上可以說書記能力強，社區(qū)就容易治理好。在本次調(diào)查中，就社區(qū)黨組織書記實行事業(yè)編制、事業(yè)崗位，認為吸引力很大的比例占68．1%。社區(qū)黨組織書記的發(fā)展方向得以明確，待遇得到保障。以普陀區(qū)為例，結合區(qū)域?qū)嶋H，制定了《普陀區(qū)事業(yè)編制居民區(qū)黨組織書記工資、津貼補貼以及績效工資分配實施辦法）》，對本區(qū)事業(yè)編制居民區(qū)黨組織書記收入待遇進行了統(tǒng)一和規(guī)范，非事業(yè)編制就業(yè)年齡段居民區(qū)黨組織書記的薪酬待遇，參照事業(yè)編制居民區(qū)黨組織書記的工資、津貼補貼和績效工資標準執(zhí)行。同時，推進社區(qū)黨組織書記老中青比例和梯隊建設。2015年普陀區(qū)社區(qū)黨組織換屆后，社區(qū)黨組織平均年齡52．3歲，較上一屆降低0．7歲；最小年齡為25歲，最大年齡為63歲，退休返聘的社區(qū)書記比例降到20．59%。普陀區(qū)提出按照不低于社區(qū)黨組織數(shù)1：2的比例配備后備干部，并開展“年輕干部赴社區(qū)一線任職鍛煉三年行動計劃”，選派了20名年輕的公務員、事業(yè)干部赴基層任副書記、書記，充實基層力量。還以社區(qū)黨務工作者和社區(qū)工作者中的黨員作為重點，開展培養(yǎng)、儲備和選拔工作，解決社區(qū)黨組織書記后繼乏人問題。

3．黨員作用得到發(fā)揮

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認為退（離）休黨員參與社區(qū)活動情況好的比例達到88．68%，在職黨員好的比例達到35．12%，流動黨員好的比例也達到了25．34%。有關黨員做公益的情況，認為非常好的比例達到20．87%，比較好的比例達到58．25%。

關于在職黨員到社區(qū)報到的情況，各個社區(qū)之間存在一定的差異，但從調(diào)查來看，全市在職黨員的報到率平均為57．86%，其中報到率超過80%的社區(qū)占43．12%。

總體而言，“1+6”文件實施后，上海市各街鎮(zhèn)積極探索黨員在社區(qū)發(fā)揮帶頭作用的途徑和方式，搭建平臺，暢通渠道，黨員的活力得到激發(fā)。例如浦東新區(qū)滬東街道采取“滬東微心愿”做法，街道每半年會在線上、線下征集居民微心愿，并在核實后將這些微心愿集中發(fā)布。凡是生活居住和工作在滬東社區(qū)，喜歡滬東社區(qū)的個人、單位和組織均可以參加，注冊并登錄應用后，就可以申請認領心愿。據(jù)統(tǒng)計，第一屆認領心愿的100%為黨員，第二屆黨員比例下降到80%，到了第三屆黨員只占58%，說明黨員起到了帶頭作用，引領帶動居民群眾積極參與社區(qū)治理。

（二）居民委員會自治能力明顯提升

1．完善居委會組織架構

按照《居民委員會組織法》的規(guī)定，居委會根據(jù)需要設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。但很多居委會設的委員會沒有實際運作，沒有發(fā)揮大作用。在這次社區(qū)治理改革的過程中，上海市很多街道加強居委會專業(yè)委員會建設。比如，曹家渡街道根據(jù)居委會工作任務，設置了綜治與調(diào)解、社會保障、人口計生與公共衛(wèi)生、環(huán)境與物業(yè)、精神文明建設五個工作委員會，每個委員會由9～11人組成，設主任一名，由居委會成員擔任；設副主任一名，由社區(qū)居民代表擔任；吸納若干名社區(qū)黨員代表、樓組長代表、團隊負責人代表、業(yè)委會代表、物業(yè)公司代表為骨干力量，兩代表一委員、駐區(qū)單位代表為協(xié)同力量。通過做強多元主體參與的自治小平臺，充分發(fā)揮居民自治作用。古美街道根據(jù)小區(qū)類型、居民構成、自治工作基礎的層次性差別，分類推進，設定了居民自治的“基礎版”、“提高版”、“特色版”三種模式，分別對應“居民自治意識不夠強的老舊小區(qū)”、“具有一定自治基礎的商品房小區(qū)”以及“居民參與意識強、自治基礎比較好的純商品房小區(qū)”?！盎A版”模式，在居委會下面成立民政、治保調(diào)解、宣傳文體、婦代、衛(wèi)生五大專業(yè)委員會，做實各委員會，讓其有效運作?！疤岣甙妗蹦Ｊ?，在五大委員會下分別建立若干自治團隊，健全自治團隊管理規(guī)約，規(guī)范其自治活動?！疤厣妗蹦Ｊ?，則自主增設N個委員會，如青年委員會、樓道自治委員會、環(huán)境與物業(yè)管理委員會等，形成“5+X”委員會組織架構，利用更多社區(qū)資源，激發(fā)社區(qū)活力。

2.加強居民自治專業(yè)化支撐

“1+6”文件鼓勵并支持社區(qū)引入專業(yè)社會組織提供專業(yè)服務，滿足社區(qū)居民多樣化需求。通過專業(yè)服務，提升居委會組織和居民自治的能力。本次調(diào)查顯示，有52%的社區(qū)引入了第三方社會組織，其中虹口、靜安、徐匯、長寧、浦東、普陀等區(qū)引入社會組織的比例相對較高。社區(qū)引入社會組織從事的主要項目，公益服務類占81%，自治項目類占68%，矛盾調(diào)解類占30%。

社區(qū)負責人認為引入的社會組織作用非常好的比例達到21.17%，比較好的達到62.77%；認為社會組織支持和配合居委會工作非常好的比例達到21.17%，比較好的比例達到58.39%。總體而言，專業(yè)社會組織介入社區(qū)治理成為一個趨勢，專業(yè)的事情讓專業(yè)的人來做，彌補了居委會自身專業(yè)能力不足的問題。

3.加強對業(yè)委會的指導和監(jiān)督

本次調(diào)查顯示，有54.3%的社區(qū)已經(jīng)在探索居委會下設環(huán)境和物業(yè)管理委員會。就環(huán)境和物業(yè)管理委員會作用的發(fā)揮，認為非常好的比例達到16.43%，比較好的比例達到53.85%。調(diào)查中有53.7%的社區(qū)讓符合條件的居委會成員通過合法程序兼任業(yè)委會成員。

閔行區(qū)在社區(qū)綜合治理方面創(chuàng)造了“田園模式”，明確小區(qū)治理一個核心、兩個突破口、發(fā)揮三個部門作用，并細化推出“四類十項”標準。即充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)協(xié)同治理中的核心作用，抓住符合法定條件小區(qū)業(yè)委會的組建和強化社區(qū)“三防”（人防、物防、技防）兩個重點突破口，強化公安、房管、司法三家行政指導部門的監(jiān)管指導精細化水平，量化小區(qū)治理“組織體系完備、日常運行有力、防范設施到位、治安良好可控”四方面具體標準，發(fā)揮居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警“四位一體”以及相關部門協(xié)同作用，較快地提升了社區(qū)物業(yè)管理水平。目前這一做法已在閔行區(qū)推廣。

4.激發(fā)居民主體參與積極性

一是普遍建立了社區(qū)協(xié)商議事的平臺。本次調(diào)查顯示，有88.4%的社區(qū)都建立協(xié)商議事會。例如，嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)在社區(qū)建立了“五眾自治理事會”，樹立眾人眾治的理念，推動眾人走出來、說出來、議起來、動起來、聚起來。閔行區(qū)推廣江川路街道“小板凳議事會”的做法，并與上海人民廣播電臺直通990合作開展社區(qū)大討論，在此基礎上發(fā)布了居民議事黃金法則1.0版，確立了5個基本原則，即積極參與原則、公開議事原則、平等尊重原則、規(guī)則議事原則、過程注重原則。靜安區(qū)曹家渡街道建立了社區(qū)“睦鄰議事廳”，并引入社會組織開展羅伯特議事規(guī)則的培訓，制定了“曹家渡議事十五條”。關于議事會開會的頻率，近四成的比例是隨時開會，三成的比例是每季度開一次會。關于議事會的作用發(fā)揮情況，有35.8%的社區(qū)選擇非常好，有56.4%選擇比較好。

二是自下而上形成自治議題和自治項目。過去社區(qū)開展工作往往呈現(xiàn)出大包大攬、“為民做主”、“替民做主”的現(xiàn)象，容易造成工作內(nèi)容與居民需求之間脫節(jié)的問題，居民對社區(qū)提供的服務無法積極回應，甚至有所怨言。社區(qū)工作采取項目化運作的方式，從“為民做主”走向“由民做主”，建立自下而上的居民自治議題和自治項目形成機制。例如，普陀區(qū)堅持以居民為主體，堅持以需求為導向，堅持自下而上，開展“同心家園”建設。截至目前，普陀區(qū)“同心家園”首批上報的社區(qū)項目共有447個，涉及便民服務、為老助殘幫困、公益環(huán)保等民生服務類項目244項，占總數(shù)的54.4%；文體設施、團隊活動、志愿服務等文明創(chuàng)建類項目105項，占總數(shù)的23.5%；停車管理、小區(qū)環(huán)境、公共設施等基礎建設類項目58項，占總數(shù)的13%；安全設施、安全管理等平安建設類項目40項，占總數(shù)的8.9%。各社區(qū)在總結提煉首批項目申報、評議、立項和項目運行經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)開始征集第二輪、第三輪項目，建設“同心家園”項目庫，形成自下而上項目形成的常態(tài)機制。

三是設置自治金。比較早建立自治金的是浦東新區(qū)陸家嘴街道。從2011年開始，陸家嘴街道將核撥居委會工作經(jīng)費中的新增部分設立為“居委會自治金”?！白灾谓稹弊畲蟮奶攸c就是采取項目化運作，項目的產(chǎn)生則由居民提議。在立項時經(jīng)街道初步審核通過后，由居委會組織召開居民代表大會進行表決。如通過了，項目便可在社區(qū)里落地，而自治金就成了項目實施中所需的各項資金的保障。目前這一做法已經(jīng)在全市推廣，本次問卷調(diào)查顯示，有36.8%的社區(qū)探索建立了自治金。

四是制定居民公約。本次調(diào)查顯示，有89.6%的社區(qū)都建立了居民自治公約。認為居民自治公約效果非常好的比例占到19.49%，認為效果比較好的比例占到53.81%。一些社區(qū)還建立了文明養(yǎng)寵公約、停車公約、樓道公約等，發(fā)揮了市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在社區(qū)治理中的積極作用。

（三）社區(qū)工作者隊伍建設明顯加強

建立專業(yè)化的社區(qū)工作者職業(yè)化體系是上?！?+6”文件的重要內(nèi)容，也是這一次改革的重要成果。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認為建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系效果非常好的比例達到35.3%，認為比較好的比例達到47.1%，兩者加起來超過八成的比例，也就是說社區(qū)工作者職業(yè)化體系的建立得到基層的高度認可，如圖3所示。

圖3 社區(qū)工作者職業(yè)化體系的評價

1.完成首批納入

上海市計劃納入社區(qū)工作者隊伍約4.1萬人，經(jīng)綜合考評考核，首批納入29279人，平均年齡37歲，35周歲以下的14852人，占到50.7%，35歲至50歲11389人，占到38.9%。大專及以上學歷23067人，占78.8%，社區(qū)工作者隊伍整體結構進一步優(yōu)化。

2.加強薪酬管理

在社區(qū)工作者薪酬體系方面，建立了統(tǒng)一的“三崗十八級”薪酬體系，目前人數(shù)分布大致呈金字塔型，其中1-6級共17757人，占60.6%；7-12級共5538人，占18.9%；13-18級638人，占2.2%。另有5300余人因各種原因暫未定級。在薪酬標準方面，各區(qū)社區(qū)工作者在2013年本市職工平均工資的1至1.2倍之間，全市平均薪酬系數(shù)為1.048，其中嘉定、閔行、靜安3個區(qū)的系數(shù)在1.1-1.2之間，其余13個區(qū)系數(shù)在1-1.1之間，平均收入為63336元/年。在問卷調(diào)查中，有87.8%認為社區(qū)工作者的待遇與以前相比有提高，這也說明社區(qū)工作者待遇的變化是實實在在的。

3.開展專業(yè)培訓

上海市民政局會同市委組織部出臺了《關于加強社區(qū)工作者專業(yè)化隊伍培訓的指導意見（試行）》，在全市的層面對新當選的居委會主任、千名骨干社區(qū)工作者開展政策法規(guī)、業(yè)務知識與實務能力培訓。各區(qū)、街鎮(zhèn)根據(jù)實際情況各自開展了形式多樣的培訓，比如嘉定區(qū)社建辦開展的參與式協(xié)商治理工作坊，就如何開展社區(qū)自治項目進行針對性的培訓。靜安區(qū)設計了14門進修培訓課程，包括社區(qū)superman養(yǎng)成計劃、議事規(guī)則與溝通協(xié)商機制、社區(qū)自治ABC等，還開設了周六課堂，既提高社區(qū)工作者的專業(yè)能力，又拓寬社區(qū)工作者的視野。

4.搭建交流平臺

上海“1+6”文件實施后，社區(qū)工作者之間的經(jīng)驗交流愿望非常迫切。除了全市層面建立了居（村）工作協(xié)會之外，一些區(qū)也搭建了交流平臺。靜安區(qū)建立了居委會工作研究會，作為社區(qū)工作的智庫。普陀區(qū)成立了區(qū)居（村）委會工作協(xié)會，由“全國十佳最美社區(qū)人”梁慧麗擔任會長。創(chuàng)新帶教模式，探索帶教實踐機制，成立了“梁慧麗社區(qū)工作室”、“楊兆順社區(qū)工作室”等。通過“工作室”及下設帶教基地對新進社區(qū)工作者進行帶教，增強服務基層群眾的能力。同時，通過微信公眾賬號、微信群開展了社區(qū)工作者之間的廣泛交流，共同學習、共同研究、共同提高。

（四）社區(qū)治理制度保障力度明顯加大

1.減輕行政負擔

2015年12月上海市委辦公廳、上海市政府辦公廳印發(fā)了《關于規(guī)范管理本市居委會和村委會協(xié)助行政事務的指導意見》的通知，制定了居（村）委會協(xié)助行政事務參考清單（2016版）、居（村）委協(xié)助法院事務參考清單（2016版）和居（村）委協(xié)助人民（社會）團體事務參考清單（2016版）。上海市民政局會同市審改辦、社建辦印發(fā)了《關于規(guī)范管理本市居委會印章使用的指導意見》，制定了居委會證明類印章使用事項參考清單（2016版）和不列入居委會證明類印章使用事項參考清單。同時，還加快推進居（村）委電子臺賬建設，實行居（村）工作事項準入機制。在本次問卷調(diào)查中，在被問及市委“1+6”文件出臺之后居委會負擔變化的情況時，認為負擔減輕比例最高的是印章管理使用（49.1%），其次就是臺賬（32.4%），認為采用電子臺賬效率提高的比例占42.5%。有75%的社區(qū)建立了工作事項準入機制。如圖4所示。

2.落實經(jīng)費保障

上?！?+6”文件中規(guī)定了居委會“兩項經(jīng)費”，即規(guī)定居委會工作經(jīng)費和社區(qū)服務群眾專項經(jīng)費每年都不得低于10萬元。除這兩項經(jīng)費外，有的還有社區(qū)基金、黨建經(jīng)費等，與以前相比居委會可使用的經(jīng)費得到了大幅度的提升。本次問卷調(diào)查顯示，在這次改革之前，有73.4%的居委會使用經(jīng)費每年在10萬元以下，其中在3萬元以下的還占到10.8%；改革之后，有73.8%的居委會使用經(jīng)費每年在10萬元以上，其中30萬元以上的占到6.2%。靜安區(qū)、黃浦區(qū)的居委會使用經(jīng)費每年達到45萬元，尤其閘北區(qū)和靜安區(qū)合并之后，原閘北區(qū)的居委會使用經(jīng)費大幅度上升。

3.完善評價體系

上海“1+6”文件提出建立健全自下而上的居委會工作評價體系，增強群眾在評價中的話語權，以居民知曉度、參與度、滿意度為重點，評估居民自治開展情況，評價居委會及其成員的工作業(yè)績。普陀區(qū)委托第三方制定了居委會評價指標體系，開展了星級居委會的評比，使得居委會的工作理念和方式能夠切實轉(zhuǎn)變，從而能夠增強居委會的社會動員能力，適應基層社會發(fā)展形勢的要求。

二、上海推進社區(qū)治理創(chuàng)新存在的主要問題

上?！?+6”文件實施后，社區(qū)治理改革取得了積極的成效，但社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，目前還存在一些有待進一步改進的問題。

（一）以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)治理架構還不夠完善

1.區(qū)域化黨建平臺較為松散，多元主體的作用發(fā)揮不夠

在本次調(diào)查中，關于區(qū)域化黨建平臺作用發(fā)揮的情況，不同類型的社區(qū)有所差異。商品房社區(qū)中，駐區(qū)單位、社會組織的作用發(fā)揮一般；售后公房社區(qū)中，物業(yè)公司發(fā)揮作用最弱；動遷安置社區(qū)中，物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、駐區(qū)單位的作用發(fā)揮都很弱。在社會組織引入社區(qū)治理方面，有48%的社區(qū)沒有引入第三方社會組織。在建立了自治金的社區(qū)，其經(jīng)費來源中選擇街鎮(zhèn)撥款的比例達到94.85%，選擇居民自籌的比例是23.2%，選擇單位贊助的比例只有18.56%，可見，動員駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的程度還不夠。

2.社區(qū)黨組織的設置方式單一，與居民自治的有效融合度還不夠

一般而言，社區(qū)黨組織是由黨總支——黨支部——黨小組構成的組織體系，社區(qū)群眾自治組織則是由居委會——居民小組——樓組構成的組織體系。由于黨員分布和隸屬關系的不同，黨的組織體系與居民自治的組織體系往往是分離的，從而影響黨組織引領居民自治作用的發(fā)揮。而且在社區(qū)黨組織和自治組織體系中，往往存在一個共同問題就是“中間弱化”現(xiàn)象，黨支部的作用弱，居民小組基本虛化。

3.在職黨員的社區(qū)意識較為薄弱，帶頭模范帶動群眾作用還不夠

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，關于在職黨員到社區(qū)報到的情況，雖然報到率80%以上的占到四成，但報到率30%以下的接近兩成，60%以下的超過四成，也就是說呈現(xiàn)兩頭分化的現(xiàn)象。關于在職黨員參與社區(qū)活動情況，認為一般的比例高達47.99%，不好的比例達到16.89%。關于黨員亮身份制度的建立情況，目前已經(jīng)建立的社區(qū)只有35.57%，也就是說這一制度的建立還不普遍。不過，準備建立但暫時沒有建立的社區(qū)占到49.91%，還有12.52%的社區(qū)暫時沒有計劃建立這一制度。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建立黨員亮身份制度比例最高的依次是崇明區(qū)、奉賢區(qū)、閔行區(qū)，而建立比例最低的依次是徐匯區(qū)、嘉定區(qū)、松江區(qū)、楊浦區(qū)，準備建立比例最高的依次是嘉定區(qū)、青浦區(qū)、徐匯區(qū)、楊浦區(qū)。相比較而言，郊區(qū)比中心城區(qū)建立黨員亮身份制度的積極性更高一些。調(diào)查中一些黨員不希望亮身份的顧慮主要有：擔心麻煩占到30.93%，不愿意被監(jiān)督也占到30.93%，擔心隱私安全占到29.03%。如果黨員在社區(qū)隱形，帶頭模范引領作用就無從體現(xiàn)了。

（二）以居委會減負增能為重點的社區(qū)治理機制還不夠健全

1.居委會的行政負擔依然不輕

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，關于“1+6”文件出臺以來居委會負擔的變化情況，認為居委會負擔反而加重的比例達到38.1%，認為差不多的比例達到42.5%，認為減輕的比例只有19.4%。從具體類別來看，認為負擔反而加重的比例最高的是社區(qū)考核評比（58.3%）、其次社區(qū)工作事項（38.1%）、各類會議（27.7%），如圖4所示。

調(diào)查還顯示，雖有75%的社區(qū)建立了社區(qū)工作事項準入機制，但只能部分把關，甚至形同虛設。把不了關的主要原因：選擇居委會難以拒絕的比例占到36.2%，各條線布置的臨時任務比較多的比例占到34.5%，各條線人手不足習慣性將工作安排給居委會的比例占到29.3%。此外，這次改革大幅度提高了居委會的經(jīng)費，但某種程度上經(jīng)費的使用也變成了居委會“甜蜜的負擔”。有30.9%的社區(qū)認為居委會經(jīng)費使用手續(xù)非常繁瑣，50.3%認為比較繁瑣。

2.居委會的自治能力有待提高

目前，社區(qū)的工作平臺已經(jīng)建立很多，但如何運作平臺取決于居委會的主導能力。比如，大多數(shù)社區(qū)都建立了居民議事會，但新的協(xié)商技術應用并不廣泛，開放空間會議技術、羅伯特議事規(guī)則等應用較少，更多習慣于傳統(tǒng)的工作方式，對民主協(xié)商有畏難嫌煩心態(tài)。協(xié)商的內(nèi)容一般性事務和文體活動類議題多，有關公共事務和群眾切身利益的議題少。自下而上產(chǎn)生公共議題和公共項目比較困難，社區(qū)不同程度地存在著不會協(xié)商和不愿協(xié)商的情況。

圖4 居委會行政負擔變化情況

上海“1+6”文件實施之后，各街道社區(qū)自治辦都在大力推動社區(qū)自治項目。少部分社區(qū)把上報自治項目也視為負擔，甚至存著為報項目而報項目的情況。某社區(qū)黨總支書記說：“過去我是百分百完成上面布置的任務，現(xiàn)在不一樣了，要我們自己設計項目，這個變化一開始還真不適應?！?/p>

3.引導業(yè)委會和物業(yè)公司有序運作的方法還不多

關于把好業(yè)委會成員人選關，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示有14.4%的社區(qū)負責人認為難度非常大，有44.4%的認為難度比較大。關于探索符合條件的居委會成員通過合法程序兼任業(yè)委會成員的看法，雖有超過七成的社區(qū)負責人同意這一做法，但也有接近兩成的比例不同意，主要原因是容易造成角色沖突。對于業(yè)委會不按規(guī)定履行職責，依法授權居委會代為履行職責的看法，有30.7%的社區(qū)負責人認為不可行，有44.4%認為可行但不可操作，只有24.9%認為可行也可操作。

具體到業(yè)委會的運作情況，全市業(yè)委會正常運作比例最高的是商品房社區(qū)，勉強維持比例最高的是混合型社區(qū)，無法運作比例最高的是動遷安置社區(qū)。由此推斷，業(yè)委會運作和物業(yè)管理依然是社區(qū)治理的一大難點。

（三）以居民主體參與為根本的社區(qū)治理方式還不夠豐富

1.居民總體參與程度不高，參與意識不強

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，回答社區(qū)中積極參與社區(qū)活動的居民占社區(qū)居民總?cè)藬?shù)在20%以下（不含20%）的比例達到42.27%。在單一類型的小區(qū)中，居民參與比例最低的是商品房小區(qū)，比例最高的是動遷安置房小區(qū)。而且在參與社區(qū)活動的居民中，退休老年人多，回答退休老年人占積極參與社區(qū)活動居民總數(shù)60%以上的比例達到55.21%?？傮w而言，居民社區(qū)參與的程度不高。

2.居民與社區(qū)之間缺乏連接點，參與動力不足

市場化發(fā)展的過程伴隨著去共同體化，商品住宅的建設更加注重私密空間的保護，居民的居住方式逐步告別了弄堂和單位大院。居民獲取資源滿足需求的渠道更多是來自社區(qū)之外，因此覺得與社區(qū)幾乎沒有任何關聯(lián)，不少居民沒有去過居委會辦公室，對社區(qū)干部基本不熟悉。

3.居民與居民之間缺乏連接點，參與活力不夠

當前大多數(shù)社區(qū)中居民與居民之間沒有血緣、業(yè)緣等關系，熟人社區(qū)快速走入陌生人社區(qū)。2016年5月上海市統(tǒng)計局對鄰里關系的調(diào)查顯示，對鄰居不了解的比例達到43.6%，部分了解達到28.9%。對鄰里關系不滿意的市民認為“互不認識、視同陌路”是主要原因。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，雖然大多數(shù)社區(qū)都建立了居民自治公約，但認為居民自治公約效果一般的比例也達到了25.42%。

（四）以社區(qū)工作者為關鍵的社區(qū)治理隊伍建設還不夠有力

1.社區(qū)工作者的專業(yè)能力亟待提升

在上海市首批納入社區(qū)工作者的人員中，持有社工職業(yè)資格的只有3987人，僅占13.8%。閔行區(qū)首批納入的社區(qū)工作者有3242人，其中高中及以下學歷424人，占到總?cè)藬?shù)的13.1%；大專學歷1265人，占39.1%；本科及以上學歷1553人，占47.8%。具有初級專業(yè)水平的有180人，占總?cè)藬?shù)的6%；具有中級以上專業(yè)水平的只有38人，占1.2%。由于首批采取的是定向招錄，大部分納入人員還是原有人員，隊伍整體的專業(yè)素質(zhì)與能力還存在一定差距。而另一方面，部分新進的年輕社區(qū)工作者，存在著善于與電腦打交道、不善于與人溝通交流的問題。

2.社區(qū)工作者的薪酬體系亟待完善

一是社區(qū)工作者的工齡認定，上海全市沒有做統(tǒng)一規(guī)定，各區(qū)執(zhí)行標準有一定差異，有的區(qū)認定所有的工齡，有的區(qū)將不在社區(qū)工作的社會工齡折半計算，造成區(qū)與區(qū)之間政策不平衡。二是新的薪酬體系實施后，工齡較長、職務較高的社區(qū)工作者工資增幅較大，而工作年限短、學歷又高的年輕社區(qū)工作者增幅較小，學歷和職業(yè)資格在待遇上所占的比重較小，容易造成年輕社區(qū)工作者的流失，出現(xiàn)報考社區(qū)工作者的年輕人多，但招錄后流失的年輕人也多的現(xiàn)象。三是松江、閔行等區(qū)薪酬倒掛現(xiàn)象比較突出，部分人員的現(xiàn)有工資收入高于納入社區(qū)工作者的薪酬標準，暫時采取了保留其原有工資收入的做法，但同時也凍結了其工資增長機制，長期會影響這部分人工作的積極性。

三、進一步推進社區(qū)治理創(chuàng)新的對策建議

社區(qū)治理是一個長期的過程，不可能一蹴而就。要持續(xù)推進社區(qū)治理創(chuàng)新，還需進一步完善以下幾個方面的機制。

（一）強化黨建引領，進一步完善黨的建設與社區(qū)治理的有效融合機制

1.注重組織體系的區(qū)域融合

健全黨建引領社區(qū)治理的組織體系，進一步發(fā)揮區(qū)域化黨建平臺的作用，特別是發(fā)揮居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警“四位一體”的功能。重點建設好社區(qū)黨建服務站，整合多方資源，提供豐富多彩的服務項目。并且通過黨建引領推動社區(qū)協(xié)商，自下而上地形成自治議題和自治項目，最大程度地激發(fā)基層社區(qū)活力。

2.注重黨組織的設置方式

一是階梯式設置。可以按照社區(qū)、塊區(qū)、樓組分別健全黨總支、黨支部、黨小組，形成社區(qū)、塊區(qū)、樓組三級形態(tài)。尤其要大力加強樓組黨建，推動樓組自治，喚醒沉睡的鄰里空間，開發(fā)樓組資源，培育睦鄰樓組文化，實現(xiàn)樓事共議、樓務共管的自治氛圍，促進鄰里共同體的形成。同時加強樓組與樓組之間的互動與交流，建立樓組長協(xié)會、樓組聯(lián)誼會等平臺。二是興趣型設置。以“興趣愛好相同、專業(yè)特長相近、居住地點相連”為原則，設立特色黨支部或黨小組，營造興趣共同體，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提供志愿服務。

3.注重社區(qū)黨員人才的挖掘

社區(qū)治理最關鍵的是人才資源，實際上社區(qū)不缺人才，特別是有大量的黨員，但是由于缺乏有效的組織方式和平臺，不少黨員似乎“淹沒”在居民之中，成了“休眠的種子”。要積極推動黨員進社區(qū)，加強制度化和組織化建設。如完善黨員亮身份制度，在保護黨員相關隱私的基礎上公開黨員身份。健全黨員社區(qū)評議制度，本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有48.96%的社區(qū)認為非常有必要對在職黨員開展社區(qū)評議。建立社區(qū)黨員議事會、在職黨員理事會等平臺，建設黨員志愿者隊伍等，以項目化、組織化的方式提供黨員參與社區(qū)治理的空間和渠道，讓各類黨員在社區(qū)有充分發(fā)揮先鋒模范作用的舞臺。

（二）深化減負增能，進一步健全政府治理與居民自治的良性互動機制

1.注重街道、職能部門與社區(qū)工作的對接

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在問及做好社區(qū)工作有哪些關鍵因素時，選擇街道及其他相關部門支持的比例達到49.9%，排在第三位（前兩位是書記能力強和隊伍結構合理）。而在問及上?！?+6”文件出臺以來社區(qū)治理方面的變化時，選擇職能部門支持社區(qū)治理力度加大的比例只有19.7%。由此可見，社區(qū)對于政府部門的支持有著迫切的愿望和期待。要切實支持社區(qū)工作，實現(xiàn)減負增能的目標：

一是要建立街道八辦聯(lián)動機制。雖然街道辦事處由18個科室合并為8個辦公室，但是工作條線和工作流程沒有變化，就沒有減輕社區(qū)的負擔。比如，社區(qū)日常工作事項的布置和落實方面，如果街道各個辦公室和各個條線都各自找社區(qū)書記來開會，那么可想而知社區(qū)書記的會議負擔就非常重。如果建立街道八辦與社區(qū)的會議對接制度，安排在每月第一周或第四周，事先可由社區(qū)自治辦匯總八辦需要社區(qū)協(xié)助的工作事項。這樣既能減輕社區(qū)書記的會議負擔，又能增強工作的規(guī)范性。又如，街道社區(qū)黨建辦公室指導社區(qū)黨建工作，社區(qū)自治辦公室指導社區(qū)自治工作，而社區(qū)要深入推進基層黨組織領導下的群眾自治，有兩個10萬元專項經(jīng)費，就需要社區(qū)黨建辦公室和社區(qū)自治辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效對接?？梢钥紤]由一位街道黨工委副書記分管社區(qū)黨建辦公室和社區(qū)自治辦公室工作，配一名街道行政副職協(xié)管。此外，需要簡化社區(qū)經(jīng)費使用手續(xù)，健全財務公開制度。

二是要健全職能部門下沉機制。上?！?+6”文件要求管理力量和資源下沉，特別是城管下沉到街道，街道網(wǎng)格化管理中心實體化運作，一居一警的設置，實實在在提高了管理效率。但是職能部門管理力量下沉應融入到社區(qū)治理結構當中，而不是置身事外的高高在上姿態(tài)，僅僅停留在“發(fā)現(xiàn)——響應”、“問題——應對”的被動性層面，應增強職能部門的主動性和前置性，健全下沉服務機制，從“下達任務式的工作對接”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩ｎ}研究式的工作對接”。閔行區(qū)的“田園模式”之所以有成效，就在于各職能部門主動作為，履行主體責任，實現(xiàn)源頭治理。

2.注重政府的實事工程與社區(qū)居民自治的結合

政府部門實施的實事工程，多注重結果導向，過程注重不夠，實事工程結束就結束了，沒有在過程中引導居民參與，沒有在過程中傳遞價值，從而導致一些實事工程的效果不理想，居民的獲得感不強，認為政府部門只是在完成指標任務，不僅不滿意，反而還有部分負面言論。因此，需要把實事工程上升到治理的層面來考慮，通過實事工程實現(xiàn)治理的目標。實事工程的推進不能只有行政邏輯，需要社區(qū)自治的邏輯。當前上海在推進小區(qū)綜合治理三年行動計劃的過程中，就需要把面子工程和里子工程結合起來，既要改變小區(qū)外在的硬件環(huán)境，也要提升小區(qū)內(nèi)在的軟件環(huán)境。在小區(qū)的改造過程中讓居民參與方案的制定、實施和監(jiān)督，提高居民的主體意識和自治能力。徐匯區(qū)凌云街道梅隴三村在內(nèi)天井下水管道的改造中，不再是街道沖在最前面，而是積極引導同一樓道中的居民開展協(xié)商達成共識，既順利完成了所有內(nèi)天井下水管道的改造，又推動了樓道自治，化解了樓道鄰里之間長期以來因下水管道堵塞產(chǎn)生的矛盾，促進了樓道共同體的形成。

（三）細化治理項目，進一步探索社區(qū)、社會組織與社工的聯(lián)動機制

1.注重項目化運作，構建居民與社區(qū)之間的連接點

開展社區(qū)需求和社區(qū)資源的調(diào)查，將社區(qū)需求項目化，尤其大力培育具有本社區(qū)特色的精品項目或支點項目，從而能夠動員更多的居民從私人空間走到社區(qū)公共空間中來。從目前來看，著重抓好兩類項目：一類是興趣點項目，比如綠色生態(tài)項目、健康體鍛項目、社區(qū)廚房烘焙項目、社區(qū)廣場舞項目等；另一類是痛點項目，比如垃圾分類項目、下水管道改造項目、拆除違建項目、安裝電梯項目等。并且要建立項目之間的關聯(lián)機制，發(fā)揮項目的集成效應。

2.注重組織化參與，構建居民與居民之間的連接點

項目化運作的目的就是要在服務和活動中實現(xiàn)居民的團隊化、組織化。通過興趣點的營造和痛點的化解構建居民之間的關聯(lián)點，形成自治團隊或志愿者組織，并通過社區(qū)睦鄰節(jié)、鄰里節(jié)等主題活動，創(chuàng)造公眾生活，增進社區(qū)互動和信任，增強社區(qū)歸屬和認同，增加社區(qū)社會資本。

3.注重專業(yè)化支持，構建社區(qū)內(nèi)與社區(qū)外的連接點

社會組織的優(yōu)勢一方面是其專業(yè)性，另一方面就是善于鏈接社區(qū)內(nèi)外的各種資源和力量。從社區(qū)內(nèi)部來說，社會組織可以根據(jù)居民需求策劃項目，并指導項目的執(zhí)行，在項目執(zhí)行的過程中帶出更多的團隊，帶出社區(qū)骨干和精英人才。從社區(qū)外部來說，社會組織可以通過開展活動動員社會力量參與到社區(qū)治理當中來，可以通過路演或比賽搭建社區(qū)與社區(qū)之間的交流平臺，從而將社區(qū)內(nèi)外以及社區(qū)與社區(qū)之間聯(lián)結起來。此外，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺促進多方資源的鏈接。

（四）固化組織基礎，進一步夯實社區(qū)工作者隊伍建設的持續(xù)機制

1.注重專業(yè)素養(yǎng)的提升

如圖5所示，在被問及完善社區(qū)工作者待遇制度應考慮的因素時，選擇社區(qū)工齡的有75.7%，選擇受教育程度的有56.4%，選擇職業(yè)資格等級的有55.2%。調(diào)查對象認為社區(qū)工齡、學歷、職業(yè)資格這三個因素是最主要的，也充分說明了社區(qū)干部自身對專業(yè)性的強調(diào)。

圖5 完善社區(qū)工作者待遇制度需考慮的因素

因此，要提升社區(qū)工作者的專業(yè)素養(yǎng)，其薪酬待遇要有導向性，向?qū)I(yè)性傾斜。并且門檻要逐步提高，對于職業(yè)資格要有明確的要求，比如3年內(nèi)必須獲得助理社工師的資格，沒有獲得職業(yè)資格就沒有晉升的資格。還可以建立社區(qū)工作學院或大學，舉辦社區(qū)工作創(chuàng)新大賽，加強實務指導，從而推動社區(qū)工作者能力建設。

2.注重職業(yè)精神的塑造

建立社區(qū)工作者職業(yè)體系、賦予社區(qū)干部的“職業(yè)身份”、推動社區(qū)干部職業(yè)化的舉措，是受到社區(qū)干部高度肯定和歡迎的。但是，由于最引人關注的是薪酬待遇，往往將加強社區(qū)工作者隊伍建設簡單化為加工資，社區(qū)工作者隊伍還是原有的那批人員，工作還是原來那樣去做，沒有任何變化，甚至因為工資加減的多少引發(fā)更多的矛盾和意見。因此，加強社區(qū)工作者隊伍建設，必須重視社區(qū)工作者職業(yè)精神的塑造，提升職業(yè)感和事業(yè)心。在社區(qū)工作者培訓和培養(yǎng)的過程中，除了重視社區(qū)工作者的技術、方法外，首要的是要強化社區(qū)工作者的價值理念，建立“薪酬+價值”的培養(yǎng)體系。當然，也需要加強對社區(qū)工作者的人文關懷。

（責任編輯：亞立）

The Effects，Problems and Countermeasures of Governance Innovation in Communities：Based on the Questionnaire Survey in Shanghai

HE Haibing，CHEN Yuting，ZHAO Xin，WANG Jinlong，LI Xiaobin
（Shanghai Party Institute of CCP&School of Shanghai Administration Institute，Shanghai 200233，China）

Since the“1+6”files which carried out for the innovation of social management and the strengthen of grass-roots construction in Shanghai in 2015，there had some obvious results such as the party’s construction in community，the autonomous ability construction in residents’committees，the team construction of community workers and the system construction about community governance.However，there are still problems like the imperfect community governance structure，the inadequate community governance mechanism，and the incomplete community governance mode.Therefore，we measures to make the social system reformation deepen in the future，such as the fusion mechanism of the party’s construction and the governance of community，the interactive mechanism of the governance of the government and the autonomy of residents，the linkage mechanism within the community and social organization and social workers，the persistence mechanism of the construction of community workers’team.

Community Governance；Shanghai；“1+6”Files

本文為2016年度上海市人民政府決策咨詢重點研究課題“本市社會治理創(chuàng)新中居民區(qū)治理體系跟蹤研究”的部分成果。

何海兵，國家行政學院公共管理博士后，上海行政學院社會學教授，基層治理課題組組長；陳煜婷，上海行政學院講師；趙欣，上海行政學院副教授；汪金龍、李曉彬，上海行政學院碩士研究生。

C916

A

1008-7672（2017）02-0079-12