胡玥萌+++孫建麗

摘 要：公共政策終結是公共政策過程中必不可少的重要環(huán)節(jié)，政策終結能夠更好促進政策發(fā)展與更新、提高政策質量、改善政策績效。但在實際生活中，公共政策的完整過程卻常常有始無終。阻礙政策終結行為的因素來自方方面面，包括政策本身的慣性、政策終結所需成本和政策所涉及利益等。以政策終結的視角分析我國戶籍制度改革的推行，會發(fā)現改革同樣因各種障礙因素而陷入困境，包括戶籍政策的慣性、戶籍制度改革所需高成本和戶籍制度所涉及系列利益分配。

關鍵詞：政策終結 戶籍制度 戶籍改革

公共政策過程是一個完整的周期，不僅包括政策的制定、執(zhí)行，還有政策實施后的評估與終結等環(huán)節(jié)。公共政策的相關研究中，大部分圍繞政策的制定、執(zhí)行與評估環(huán)節(jié)來展開，而政策的終結環(huán)節(jié)卻常被忽視?，F實中，政策終結環(huán)節(jié)因受阻而難以推進，導致了政策績效的低下和政策資源的浪費。我國的戶籍制度改革實踐雖取得了一定成效，但也因障礙重重，存在著改革力度不足，成效不顯著且耗時巨大等實際狀況，改革陷入困境。

一、政策終結的含義

最早提出政策終結這一概念的是拉斯韋爾（1971），他把政策終結理解為“關于取消政策方案，以及研究有關相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動或因政策終結而喪失價值的人們之主張的活動”。布魯爾（1974）則認為“但凡政策與計劃無法發(fā)生功能或已成為多余或過時，甚至不必要時，則將政策與計劃予以終止或結束”。關于政策終結的研究在西方不斷深入，并于上世紀九十年代傳入我國，國內的學者開始關注這一問題。陳振明（2004）提出“政策終結是政策決策者通過對政策進行慎重評估后，采取必要的措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策的一種行為”。曲縱翔（2013）把政策終結定義為“政府對過時的、無效的政策、項目、組織的活動甚至政府部門的職能的取消與廢止”。張麗珍（2016）指出“政策終結是指政策決策者在政策運行中，通過政策評估將那些過時、無效、低效或不公平、違法的政策、組織、項目進行終止”。上述學者大都把政策終結看作是一種及時終結低效甚至無效政策，促進政策發(fā)展與更新，提升政府治理能力，提高行政效率的重要途徑。

二、我國傳統(tǒng)戶籍制度的利弊分析

傳統(tǒng)的戶籍制度在特定的歷史時期，是保證我國經濟發(fā)展的需要，維護著社會的安定。首先，保證了我國建國初期的工業(yè)化進程。新中國成立后，百廢待興，為建立工業(yè)體系和國民經濟體系，嚴格控制人口流動的戶籍管理制度應運而生。其次，避免了城市規(guī)模過大和城市病的加重。最后，戶籍制度能夠提供我國公民的基本人口信息。通過公民身份登記，既證明了身份，也為制定經濟和社會發(fā)展規(guī)劃提供基礎數據和資料，同時打擊了違法犯罪活動，維護了社會的有序與安定。

隨著市場經濟體制的逐步發(fā)展和完善，戶籍制度的弊端開始凸顯。戶籍制度限制了人口的自由遷移與勞動力的自由流動。自由遷移是每個公民的基本權力，戶籍制度的限制與我國《憲法》中規(guī)定的公民具有“居住、遷徙的自由”是不符的。市場經濟的重要特征就是要求資本和勞動力的自由流動，以達到資本與勞動力的合理配置，而戶籍制度限制了勞動力的合理配置。同時，工業(yè)化的發(fā)展對城市化水平的要求也提高，戶籍制度阻斷人口遷移，妨礙了我國城市化進程。

戶籍制度造成了城鄉(xiāng)的二元分化。傳統(tǒng)的戶籍制度飽受詬病的一點就是它在公共資源的分配上附著了太多的利益。相比農村戶口，城市戶口在教育、住房、醫(yī)療等眾多方面享受著更多權力與優(yōu)待。這種城鄉(xiāng)二元分化也影響了公民的認知和觀念，引發(fā)了不公平感，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

由此可見，傳統(tǒng)的戶籍制度日益阻礙著人力資源的合理流動與優(yōu)化配置，不利于市場經濟的發(fā)展，不符合公平和諧的社會期盼，改革勢在必行。

三、政策終結視角下的戶籍改革困境

（一）政策慣性

政策終結面臨著政策自身慣性的阻礙。終結并不是一項政策自身追求的目的，而是由于外在不可抗拒的因素導致的。安德森（1990）強調，“作為一種基本的命題，可以這樣認為，某一政策、計劃或機構存在的時間越長，它被終止的可能性就越小。經過一定的時間，會形成能使它們繼續(xù)存在的條件和支持”。為支持和執(zhí)行某一政策，政府往往會設立相應的職能機構，通常機構組織持續(xù)的時間越長，就越難以終結。當一項政策與其他社會領域發(fā)生聯系，會形成交錯復雜的網絡，網絡中各股力量也交錯在一起，形成合力阻礙著終結行為的發(fā)生。當眾多機構相互配合、相互協(xié)作開始運行起來，共同執(zhí)行某一政策時，自然產生了更大的政策慣性。政策與機構的慣性造成利益的固化，而利益的固化又反過來增強政策慣性，兩者互相鞏固，使得隨著時間的增長，政策終結也越發(fā)困難。

（二）政策終結的成本

首先是現有政策的沉淀成本。政策終結意味著原本投入的大量資源都要進行大規(guī)模的調整甚至舍棄。投入到原有某項決策、某個項目或者某個計劃的人力、物力、財力和其他大量資源等已產生無法收回的成本，投入到決策、計劃、執(zhí)行的時間與資金無法彌補。政策投入的成本越高，決策者終結該政策的顧慮也就越多。其次，政策終結這一行為本身帶來的成本。政策終結本身也需要人力、財力的投入，如人力資源、基本設施等資源都需要進行重新配置，再加上政策終結的設計、執(zhí)行到善后所帶來的花銷，也是一筆不可小視的數目。如對原有政策的受益者進行利益補償，為被裁減下來的人員的再就業(yè)出謀劃策。最后，也要考慮新政策的制定與實施所需的成本。新政策的開啟，同樣需要大量資源支持，如為配合新的政策，需要成立新的機構部門，招聘培訓新的工作人員。雖然從長遠來看，政策終結是有利于整體政策系統(tǒng)的優(yōu)化和資源節(jié)約，但短期內需投入的巨額成本，是決策者面臨的巨大壓力。

現行戶籍制度已經在我國社會推行了幾十年，前期的投入是巨大的。改革成本對各級政府的財政是一個不可避免的挑戰(zhàn)。例如，人口的市民化就需要巨大的財政投入。在李蓉（2013）的研究中也提到，國務院發(fā)展研究中心課題組在實地調研后測算了農民工融入城市的具體成本，包括社保投入、住房保障投入等各類公共服務投入，研究結果顯示一個農民工市民化所需的公共支出成本總共約8萬元。辜勝阻也曾強調，戶籍改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，且需要大量資金支持。①戶籍改革，不得不考慮錢從哪里來。我國大部分地方政府沒有足夠的財政支撐，戶籍制度改革便無法深入徹底進行。

（三）政策終結的利益障礙

戶籍制度改革的障礙也來自于附加在戶籍制度上的各種利益。小小的戶口本附著了太多的公共福利。戶籍制度涉及公民的出生、教育、升學、就業(yè)、婚姻、住房、生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、死亡等等，幾乎滲入了人一生的各個階段和社會活動中。北京、上海、廣州、深圳等一線城市社會福利較好，醫(yī)療、教育等發(fā)展水平高，就業(yè)機會多，大量渴望著更好的公共服務與就業(yè)機會的人，都希望能獲得城市戶籍從而真正成為城市的一員。而沒有城鎮(zhèn)戶口的外來人員，在為城市的發(fā)展貢獻自己的智慧與汗水時，卻不能享受城市優(yōu)質的公共服務，缺乏包容感與認同感。城市居民成為戶籍制度的受益者，他們維護當前制度，意圖保護自己所享受的公共資源，成為戶籍制度改革的一股阻力。想要深化戶籍制度改革，必須剝離附加在城市戶籍上的各種利益，逐步消除城鄉(xiāng)差距，讓外來人口與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

四、結語

政策終結的障礙因素包括政策的慣性、政策終結的成本和政策所涉及利益。我國戶籍改革制度的改革因受到戶籍政策的慣性、戶籍制度改革所需高成本和戶籍制度所涉及系列利益分配的影響，改革成效有限。戶籍改革需重視以上障礙因素，采取針對性的解決措施，使戶籍改革順利推進。

注釋

① 辜勝阻：推進戶籍制度改革要堅持六大原則.新華網.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-06/09/c_126596632.htm

參考文獻

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