董永懷?王建強(qiáng)

摘 要：集體林權(quán)制度改革是繼農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革之后我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，是生產(chǎn)要素的再分配，也是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。集體林權(quán)制度改革將林地確權(quán)到戶(hù)以后，如何將“沉睡”的林地資源變成“活資產(chǎn)”，最大限度的發(fā)揮林地的規(guī)模效益，需要我們不斷探索和創(chuàng)新，走出一條生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益相統(tǒng)一，林業(yè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路子。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)；制度改革；探索創(chuàng)新

靈臺(tái)縣位于甘肅省東部，屬典型的隴東黃土高原丘陵溝壑區(qū)。全縣共轄7鎮(zhèn)6鄉(xiāng)1個(gè)街道辦事處，3個(gè)縣屬?lài)?guó)有林場(chǎng)和1個(gè)縣屬?lài)?guó)有苗圃，是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣。全縣總?cè)丝?3.17萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口20.65萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9%。全縣土地總面積296.38萬(wàn)畝，其中林業(yè)用地面積180.02萬(wàn)畝，占土地總面積的60.7%?；盍⒛拘罘e量168.05萬(wàn)立方米，森林覆蓋率35%，林木綠化率43.4%，是甘肅省林業(yè)和森林資源大縣，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)潛力巨大，但地處西北內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，開(kāi)發(fā)治理難度較大。

2008年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)集體林權(quán)制度改革作出了決策部署。從2009年10月起，根據(jù)中央和省委、省政府的統(tǒng)一部署，按照“先試點(diǎn)、后推開(kāi)”的原則，靈臺(tái)縣率先在全省全面啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的改革實(shí)踐和強(qiáng)力推進(jìn)，全縣林改主體改革任務(wù)已基本完成，林業(yè)要素市場(chǎng)建設(shè)、林權(quán)抵押貸款、林木采伐管理、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展等配套改革正在深入推進(jìn)，林業(yè)發(fā)展活力日益增強(qiáng)。通過(guò)集體林權(quán)制度改革給綠色大山注入了新的希望，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾靠山致富的信心。與此同時(shí)我們也充分認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、城鄉(xiāng)就業(yè)流動(dòng)格局深刻變化、各類(lèi)投資主體更加注重產(chǎn)出回報(bào)的大背景下，如何確保集體林權(quán)改革后，林業(yè)產(chǎn)業(yè)和效益水平有新的提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙提高，促進(jìn)林業(yè)資源和農(nóng)民收入的雙增長(zhǎng)，最大限度的激發(fā)林地的活力，仍然有諸多方面需要我們?nèi)ヌ接懞徒鉀Q的問(wèn)題。

一、存在問(wèn)題

1.林地不同于耕地，林地立地條件較差，開(kāi)發(fā)治理難度較大。由于北方地區(qū)，林地大部分處于梁峁溝壑峽谷之中，立地條件較差，開(kāi)發(fā)治理難度大，處理不當(dāng)又可能造成新的水土流失和環(huán)境破壞。

2.林地承包到戶(hù)后，面積相對(duì)分散，不能形成規(guī)模效益。在集體林權(quán)制度改革時(shí)，為了兼顧公平，根據(jù)林地的不同地類(lèi)，將林地劃分確權(quán)到戶(hù)，到戶(hù)面積相對(duì)較小，而且分散，一家一戶(hù)難以開(kāi)發(fā)利用，從而制約林地的活力。

3.林地流轉(zhuǎn)機(jī)制不活，限制了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)。林地確權(quán)到戶(hù)后，由于林地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，政府引導(dǎo)服務(wù)不深入，限制了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，不能將分散的“沉睡”的林地資源變成“活資產(chǎn)”，集聚起來(lái)發(fā)揮規(guī)模效益。

4.配套政策不完善，限制了資本的投入。集體林權(quán)制度改革后，相關(guān)配套政策不完善，林地流轉(zhuǎn)、林木采伐、林權(quán)交易、項(xiàng)目建設(shè)等扶持政策沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，限制了民營(yíng)資本投資林業(yè)的積極性。

5.林業(yè)投資周期性長(zhǎng)，比較效益低，見(jiàn)效慢，直接影響了農(nóng)民投資林業(yè)生產(chǎn)的積極性。雖然集體林權(quán)改革后農(nóng)民對(duì)林地使用與經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)有了法律保障，但是由于林業(yè)生產(chǎn)投入的勞動(dòng)強(qiáng)度大，林木生長(zhǎng)周期比較長(zhǎng)，投入見(jiàn)效慢，難以激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)投資造林的積極性。本地造林主要以刺槐為主的生態(tài)用材林，樹(shù)木生長(zhǎng)緩慢，成材時(shí)間晚，采伐受?chē)?guó)家政策限制，變現(xiàn)相對(duì)難。但發(fā)展經(jīng)濟(jì)林又需要大量的資金、技術(shù)和勞力上的投入，對(duì)于山區(qū)農(nóng)民來(lái)說(shuō)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)有遠(yuǎn)水解不了近渴之感，由此出現(xiàn)了大量山區(qū)青壯年勞力外出打工而不愿在家從事林業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀。

6.林牧矛盾仍然突出，管護(hù)難度加大，造林成果鞏固相對(duì)較難。植樹(shù)造林與發(fā)展畜牧業(yè)歷來(lái)是一對(duì)尷尬的矛盾，“三分造，七分管”，林改前，所有林地由村社統(tǒng)一聘請(qǐng)護(hù)林員進(jìn)行管護(hù)，林地確權(quán)到戶(hù)后，一家一戶(hù)植樹(shù)造林，必須由農(nóng)戶(hù)自已管護(hù)自家的林地，管護(hù)難度相對(duì)較大，且大部分青壯年勞力常年外出打工，林地管護(hù)措施難以落到實(shí)處，造林成果很難得到切實(shí)有效鞏固。

7.森林經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，護(hù)林防火和病蟲(chóng)害防治成本較高。森林經(jīng)營(yíng)由于受自然災(zāi)害和外來(lái)因素的影響較多，單憑一家一戶(hù)很難抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，且防治難度大，成本高，直接影響了農(nóng)民從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。

二、對(duì)策建議

1.繼續(xù)堅(jiān)持人民群眾是改革的主體地位不動(dòng)搖，充分發(fā)揮各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的指導(dǎo)服務(wù)職能，為農(nóng)民群眾從事林業(yè)生產(chǎn)牽線(xiàn)搭橋，破除一切制約林業(yè)發(fā)展的機(jī)制性壁壘，引導(dǎo)廣大農(nóng)民積極投入林業(yè)生產(chǎn)。

2.積極建設(shè)林地交易、林地流轉(zhuǎn)、林地評(píng)估三大服務(wù)平臺(tái)，確保市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，加大林地流轉(zhuǎn)力度，使林地真正發(fā)揮規(guī)模效益。大力培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過(guò)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、林地托管等多種方式，加快發(fā)展林地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過(guò)村社內(nèi)互換并地等方式，實(shí)現(xiàn)林地按戶(hù)連片適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.深化完善集體林權(quán)制度改革后續(xù)相關(guān)配套政策，放活用途管制，對(duì)商品性用材林允許更新采伐利用，確保營(yíng)林收入，提高農(nóng)民造林護(hù)林的積極性。

4.加強(qiáng)政府對(duì)從事林業(yè)生產(chǎn)的項(xiàng)目投資，用項(xiàng)目建設(shè)引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖、森林旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，制定扶持政策，加大支持力度。

5.制定優(yōu)惠政策，暢通融資渠道，積極推進(jìn)林權(quán)抵押貸款等金融服務(wù)，積極吸引民間資本投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

6.加大封山禁牧管護(hù)力度，積極推行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)，有效保護(hù)植樹(shù)造林建設(shè)成果。引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)在飼養(yǎng)方式上由傳統(tǒng)喂養(yǎng)方式向舍飼集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)在林下種植優(yōu)質(zhì)牧草，大力發(fā)展以舍飼圈養(yǎng)為主的庭院式養(yǎng)殖業(yè)。

7.建立森林經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)基金，加大對(duì)民營(yíng)林場(chǎng)護(hù)林防火、病蟲(chóng)害防治及自然災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)的支持力度，實(shí)行政府主導(dǎo)，群防群治，積極防范一切災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，確保森林資源安全。