繆瑞生

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080）

大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展策略研究

繆瑞生

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080）

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)的基本情況的基礎(chǔ)之上，借鑒了發(fā)達國家政府開放數(shù)據(jù)的實踐經(jīng)驗，從制約我國政府開放數(shù)據(jù)發(fā)展的因素入手，在政策、法律、知識共享許可、開放平臺和數(shù)據(jù)管理等方面探討了構(gòu)建我國政府開放數(shù)據(jù)的路徑和策略，期望對今后學(xué)者的深入研究提供參考和借鑒。

大數(shù)據(jù) 政府開放 政策 法律 策略

數(shù)據(jù)是國家發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，被稱為21世紀(jì)的“磚石礦”。2017年1月17日，工信部發(fā)布了《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》全面推進大數(shù)據(jù)發(fā)展，信息產(chǎn)業(yè)正處于加速變革期，大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用處于創(chuàng)新突破期，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)面臨著重要的發(fā)展機遇。在這樣的背景下，推進政府開放數(shù)據(jù)發(fā)展，探索在大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國政府推行數(shù)據(jù)開放行之有效的策略，對提升政府治理能力、優(yōu)化民生公共服務(wù)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義[1]1。

一、構(gòu)建我國政府開放數(shù)據(jù)的政策體系

1.政策目標(biāo)的確立。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，縱觀國外發(fā)達國家政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展過程，無不是從一開始就制定符合本國國情的科學(xué)的、合理的目標(biāo)，有的放矢。其中美國政府以開放與合作作為主要目標(biāo)，以開放帶動合作，通過國內(nèi)外的深度合作加強開放。英國政府認(rèn)為透明是政府開放數(shù)據(jù)的核心，只有政府透明才能提高公眾對政府的信任，從而提高政府的執(zhí)政水平。加拿大政府以開放、參與和創(chuàng)新作為政府開放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)，認(rèn)為全民參與是政府開放數(shù)據(jù)的核心內(nèi)容。歐盟的政府開放數(shù)據(jù)政策則是以創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展和政務(wù)公開為核心目標(biāo)。澳大利亞政府開放數(shù)據(jù)政策注重民主，認(rèn)為公眾的參與監(jiān)督可以促進政府開放，并達到可持續(xù)發(fā)展[2]28。各國的政府開放數(shù)據(jù)目標(biāo)如表1所示。

表1 發(fā)達國家政府開放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)表

借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為我國政府開放數(shù)據(jù)政策應(yīng)該以開放、透明、參與和創(chuàng)新為主要目標(biāo)，因為開放透明，是政府開放數(shù)據(jù)的初心所在，本質(zhì)所在，能有效地預(yù)防政府腐敗。社會各界與公眾的參與，使政府開放數(shù)據(jù)能源源不斷地吸取民間智慧，使政府開放數(shù)據(jù)始終符合廣大人民群眾的根本利益。只有強調(diào)創(chuàng)新，注重創(chuàng)新，才能促進政府不斷開發(fā)數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)，才能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的潛能，在大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)財富。

2.政策制定主體的確立。由于我國政治體制的原因，我國政府開放數(shù)據(jù)制定的主體一直由政府擔(dān)任，一定程度上影響了政策制定的科學(xué)性以及政策執(zhí)行的有效性?？v觀國外發(fā)達國家，大多都積極調(diào)動了一切可以參與政策制定的主體，如企業(yè)、高校、社會團體等等，充分利用了多元政策制定主體的作用。政策制定主體的多元化，可以使與政策相關(guān)的利益者在政策制定博弈的過程在，利益基本上達到平衡，保證了各方的訴求都能在政策中得到體現(xiàn)，有利于緩解社會矛盾，也有助于政策的推廣與執(zhí)行[3]384。那么，要落實政策制定主體的多元化，首先政府要保證參與政策制定主體的平等參與的地位，社會制定主體不受政府制約。其次要建立多元主體之間有效的交流平臺。政策的質(zhì)量高低很大程度上取決于制定主體之間的溝通和交流情況，在我國的政治體制下，往往是政府部門一家獨大，其它制定主體人微言輕。最后要把政策制定主體多元化參與機制形成一個法定的程序，以一種規(guī)范化的形成要求各個制定主體有序參與，避免不理性的情況發(fā)生。

3.政策內(nèi)容的設(shè)計。我國在公共政策的內(nèi)容方面，一直以來都存在著內(nèi)容過于寬泛，細(xì)節(jié)不夠具體的問題，導(dǎo)致執(zhí)行起來可操作性不強，很多地方容易打擦邊球，嚴(yán)重影響了政策的有效運行和評估。

因此，在設(shè)計政府開放數(shù)據(jù)政策的內(nèi)容時，我國政府應(yīng)該吸取前車之鑒，將政策的內(nèi)容具體化、細(xì)節(jié)化。

通過查閱國外發(fā)達國家的政府開放數(shù)據(jù)政策，筆者認(rèn)為，我國的政策開放數(shù)據(jù)政策內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個方面：①政府開放數(shù)據(jù)的原則，原則是政府開放數(shù)據(jù)具體執(zhí)行時的依據(jù)和準(zhǔn)則。②政府開放數(shù)據(jù)的范圍，通常是指機密信息之外的與公共事物密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。③政府開放數(shù)據(jù)系統(tǒng)的設(shè)計。④數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護機制。⑤政策的執(zhí)行機構(gòu)。我國應(yīng)該設(shè)立一個專門管理政府開放數(shù)據(jù)的機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)指導(dǎo)政府開放數(shù)據(jù)的一切事務(wù)。⑥資金來源。政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)收集整理、開放平臺的建設(shè)和維護、數(shù)據(jù)的挖掘和創(chuàng)新等方面，都需要投入大量的資金，取之有道且充足的資金來源是保證政府開放數(shù)據(jù)可持續(xù)進行的重要保障。⑦具體的行動方案。政策目標(biāo)的實現(xiàn)需要分解一些具體的、可行的方案支持。⑧問責(zé)機制?？梢栽O(shè)立內(nèi)部和外部的監(jiān)督機構(gòu)，保證政府開放數(shù)據(jù)始終在符合廣大人民群眾利益的道路上行駛。

4.政策的實施。政策的實施方式主要有兩種，一種是自上而下的實施方式，一種是自下而上的實施方式。自上而下的實施方式通常是由權(quán)力部門主導(dǎo)，以法律和規(guī)定作為后盾，在實施方面具有很強的強制性。自下而上的實施方式則具有非強制性的特點，不依靠法律而是依靠社會的監(jiān)督和輿論的壓力，注重多方的互動，鼓勵地方政府“因地制宜”，不過多受中央轄制，具有更多的靈活性。我國大多公共政策的實施，都是采用了自上而下的實施方式，但是事實上效果并不好，而國外發(fā)達國家則青睞于自下而上的實施方式，其過程更加具有彈性，相對更加靈活，公眾比較滿意[4]203。從國際經(jīng)驗以及我國的具體政治體制來看，筆者認(rèn)為我國應(yīng)該允執(zhí)厥中，采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方法。一方面中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，把握政府開放數(shù)據(jù)的整體目標(biāo)，制定具體的行動方案指導(dǎo)地方政府開展工作，宏觀上調(diào)控，一方面鼓勵地方政府之間相互學(xué)習(xí)，鼓勵政府與企業(yè)間的合作開放，設(shè)立專門的開放平臺，鼓勵公眾也參與進來，開通政府與公眾之間的交流。

5.政策的評估。政府開放數(shù)據(jù)政策的評估對我國政府開放數(shù)據(jù)政策的發(fā)展具有十分重要的作用，不僅可以反映政府開放數(shù)據(jù)工作的質(zhì)量和效果，還可以為優(yōu)化政府開放數(shù)據(jù)政策提供參考和依據(jù)。

那么要制定一個良好的評價系統(tǒng)，筆者認(rèn)為要從政策評估的主體和指標(biāo)設(shè)計入手。

長期以來，我國政府開放數(shù)據(jù)的評估主體由政府主導(dǎo)，往往在評價的過程中只注重政府自身的利益訴求，而忽視了社會組織和公眾的利益訴求，因此給出的評價不完整、不客觀、不公正。因此，我國應(yīng)該建立評價主體多元化的體系，在政策評估中邀請企業(yè)、高校、科研院所等利益相關(guān)者加入，充分尊重每一個主體的立場和評價角度，保證其他主體的評估不受政府的評估影響，這樣的體系有助于主體之間相互彌補自身的信息缺失，評估的結(jié)果更加準(zhǔn)確，更加具有科學(xué)性和客觀性。科學(xué)的評價指標(biāo)設(shè)計也是政府開放數(shù)據(jù)政策取得成功的關(guān)鍵，由于政策的評價是對政策整個過程的評估，因此在設(shè)計指標(biāo)時應(yīng)該注意完整性原則和擴展性原則。完整性原則是在指標(biāo)的設(shè)計上，既要包含從制定到實施全過程的靜態(tài)指標(biāo)，也要包含反映過程邏輯推進的動態(tài)指標(biāo)。擴展性原則是指指標(biāo)有一定的靈活性，能根據(jù)不同的評價主體和不同的評價對象，在不同的政策階段進行增加或刪改的活動[5]55。

二、制定和完善與政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)的法律

1.政務(wù)信息公開相關(guān)法律的制定和完善。目前我國還未在國家層面上出臺過關(guān)于政府信息公開的法律，只發(fā)布過一些規(guī)范性文件，如2006年發(fā)布的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，2007年發(fā)布的《中華人民共和國信息公開條例》，2015年的《政府信息公開工作要點》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》，只有少數(shù)地方政府頒發(fā)了地方性的法規(guī)，嚴(yán)重阻礙了我國政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展[6]78。因此，我國應(yīng)將政府信息公開的法律層面從地方上升到中央，把信息公開的范圍擴大到所有的政府機關(guān)，對全國性的政府開放數(shù)據(jù)工作起到指導(dǎo)和規(guī)范。

2.網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律的完善和制定。由于政府開放數(shù)據(jù)是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下進行的，是一個開放、動態(tài)的系統(tǒng)，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)的出現(xiàn)，在信息成為可以產(chǎn)生財富和智慧的同時，數(shù)據(jù)安全問題也隨著凸出，機密數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)被篡改、黑客攻擊數(shù)據(jù)庫等事件時有發(fā)生[7]44。在隱私保護方面，我國還未出臺專門的關(guān)于網(wǎng)民隱私保護的法律，數(shù)據(jù)安全方面，我國的法律雖有涉及，但是隨著時代的發(fā)展，新的信息安全問題層出不窮，舊有的信息安全法已經(jīng)不能滿足時代的需求，不能解決新出現(xiàn)的問題。因此，我國要重新制定新的信息安全法，或根據(jù)當(dāng)前的形勢對舊有的信息安全法做修改補充，以及盡快制定關(guān)于網(wǎng)絡(luò)個人隱私保護的法律，為我國政府開放數(shù)據(jù)營造健康環(huán)境。

三、制定我國知識共享協(xié)議

在外國，知識共享的理念受到廣泛的認(rèn)可，國外的實踐經(jīng)驗證明，知識共享不僅不會有損著作人的權(quán)益，還有益于知識的傳播，利益大眾，為社會的進步做貢獻。知識共享最主要的制度性保障就是建立知識共享協(xié)議，知識共享協(xié)議主要包括署名、非商業(yè)性使用、禁止演繹、相同方式共享四種要素，根據(jù)這四種要素的組合，通常分為六種協(xié)議類型：署名；署名—非商業(yè)性使用—禁止演繹；署名—非商業(yè)性使用—相同方式共享；署名—非商業(yè)性使用；署名—禁止演繹；署名—相同方式共享；類型介紹如表2所示。

我國應(yīng)該借鑒國外的做法，將知識共享許可納入我國政府開放數(shù)據(jù)的工作中去，知識共享許可有助于增加政府開放數(shù)據(jù)的開放程度，促進知識的重復(fù)利用和創(chuàng)新，使知識發(fā)揮出更大的價值，這也是政府開放數(shù)據(jù)的題中之義。首先，我國政府應(yīng)該借鑒國外的政府經(jīng)驗，如英國的《政府開放許可框架》，加拿大的《開放許可協(xié)議》等，出臺相應(yīng)的知識共享許可的政策，保障著作人的利益，給使用者提供方便，保障知識共享在政府開放數(shù)據(jù)中能夠有效實施[8]66。其次，要正確劃分?jǐn)?shù)據(jù)的版權(quán)歸屬，不同機構(gòu)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)屬性不同，版權(quán)歸屬不同，所適合的協(xié)議類型就不同，砍柴不誤磨刀功，一定要調(diào)研清楚機構(gòu)的數(shù)據(jù)的產(chǎn)生流程，明確它的版權(quán)歸屬，才能使之匹配到合適的協(xié)議類型，制定出最優(yōu)的版權(quán)管理方案和行之有效的許可。最后，政府要在網(wǎng)站上采用知識共享協(xié)議發(fā)布公眾需求的信息，這樣的做法一方面為政府開放數(shù)據(jù)提供了合理合法的工具，另一方面給公眾使用數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)創(chuàng)新提供了保障。澳大利亞在其開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站了以署名—非商業(yè)性使用—禁止演繹的方式提供數(shù)據(jù)供公眾在線獲取，取得了良好的效果。

表2 知識共享協(xié)議類型表

四、建立我國的政府開放數(shù)據(jù)平臺

我國目前在國家層面上尚未建立一個統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)平臺，已嚴(yán)重制約了我國政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展，因此我國應(yīng)該盡快建立國家政府開放數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范政府開放數(shù)據(jù)。首先，要建立縱向和橫向分布式管理的集成系統(tǒng)，縱向上，形成中央、省、市的數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈，橫向上，形成各兄弟部委數(shù)據(jù)共享和合作機制，避免數(shù)據(jù)重復(fù)建設(shè)和信息孤島問題。其次，要加強語義網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，提升對數(shù)據(jù)的整合、分類、關(guān)聯(lián)、挖掘、分析的能力，提高用戶查找數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。再次，要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理部門。因為網(wǎng)站是橫縱集成系統(tǒng)，涉及到多省市、多部門，沒有一個專門的部分負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的核實與發(fā)布，很可能會造成隱私安全不能保障或執(zhí)行效率低下等問題。最后，要加強對數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)和引進。就全球的情況來看，數(shù)據(jù)人才的短缺成為各國的普遍現(xiàn)象，據(jù)美國麥肯錫公司的報告，到2018年，美國對于數(shù)據(jù)人才的缺乏量將達到14萬—19萬人。相對于美國，我國數(shù)據(jù)人才的缺乏更加嚴(yán)重[9]33。因此我國高校和科研機構(gòu)應(yīng)該加緊培養(yǎng)數(shù)據(jù)人才，不僅要培養(yǎng)他們的理論素養(yǎng)，更要培養(yǎng)實踐能力，重點要加強培養(yǎng)數(shù)據(jù)人才處理分布式文件系統(tǒng)工具的能力，掌握J(rèn)ava、Python和Pig等編程語言，掌握新型數(shù)據(jù)庫工具，如Vertica和MongoDB等。

五、鼓勵公眾參與

政府開放數(shù)據(jù)要鼓勵公眾參與，“以人為本”。政府開放數(shù)據(jù)的主要目的和核心精神就是服務(wù)大眾，通過公眾的參與和協(xié)作政府工作，發(fā)現(xiàn)公眾的需求以及對政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的反饋，從中吸取民間的智慧，可以更好的滿足公眾的個性化需求和提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。在國外一些發(fā)達國家，如美國、英國、澳大利亞、加拿大、新加坡等，都采用了積極的舉措，來促進公眾參與政府開放數(shù)據(jù)，我國可以借鑒他國的方法和途徑，他山之石，可以攻玉。國外推廣政府開放數(shù)據(jù)舉措如表3所示。

表3 發(fā)達國家鼓勵公眾參與政府開放數(shù)據(jù)的方式

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國家社會科學(xué)基金重點項目“開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的政策協(xié)同研究”(項目編號：15ATQ008)。

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2016-11-15