□張力偉

（吉林大學行政學院，吉林 長春 130012）

推進責任政府建設的制度創(chuàng)新
——來自加拿大的經驗借鑒

□張力偉

（吉林大學行政學院，吉林 長春 130012）

推進政府責任、打造責任政府是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要議題。黨的十八屆三中全會以來，黨和政府頒布了一系列規(guī)定來保障責任落實。我國的責任政府建設正在進行時。在促進政府責任的相關機制建設方面，加拿大政治中“操守專員”的制度設計為我國提供了寶貴的經驗借鑒。具體而言：通過建立和完善相對獨立的機構來構建政府失職防范機制與完善失職調查程序，以及實現“調查—回應+問責”的聯動機制，加強信息公開。核心是以比較政治中的經驗實現我國制度創(chuàng)新，塑造責任政府。

政府責任；操守專員制度；責任政府；腐敗威脅

推進政府責任與塑造責任政府一直是我國政治發(fā)展與深化改革的重要環(huán)節(jié)，黨的十八大以來，提出了一系列與責任政府相關的改革舉措，以制度建設與機制創(chuàng)新實現責任政府的最終目標。從理論上看，政府責任落實與責任政府構建具有明確的價值理念、功能定位與實現路徑，但在具體的操作之中仍然面臨著體系不夠健全等若干問題。通過比較政治學的研究發(fā)現，加拿大政治中的“操守專員”（integrity commissioner）制度所秉持的獨立性、執(zhí)行力與回應性等特征能夠為我國強化政府責任提供相關經驗借鑒。正如比較政治學泰斗阿爾蒙德認為，通過我們所不熟知的安排和假設，有助于拓展我們對政治問題的認識［1］。因此，針對中加兩國的比較研究可以汲取寶貴的理論與實踐資源，將政治學研究的國際視野與本土訴求結合起來促進我國的治理創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。因此，本文在借鑒操守專員制度安排中的優(yōu)勢特征基礎上，結合我國的政治體制等宏觀制度環(huán)境與制度因素，為我國推進政府責任與建設責任政府過程中的問題提出相關的優(yōu)化路徑。

1 政府責任的理論與現實

按照契約理論的思路，政府是基于公意與權力讓渡的結果，是代表契約中每個讓渡權利的個體統(tǒng)一行使公共權力的實體。根據馬克思主義的經典論述，政府是社會發(fā)展不成熟的產物，由于社會難以管理自身，所以不得不將管理自己的權力委托給政府，由政府代表社會進行統(tǒng)治。殊途同歸，無論何種政治思想，政府都是產生于社會并且運用公共權力管理社會的機構。在不同的歷史階段，政府受制于自身的職責功能與同社會的關系衍生出不同的形態(tài)：從管制到服務、從無限到有限等等。在政府運行與維持的各類要件中，有兩個因素構成了政府得以有效并存在的中軸：其一就是政府治理社會過程中必然運用的權力；其二就是政府得到支持而保持合法性的責任。權力和責任之間也在兩者的交織中構成了相輔相成的關系。

政府的權力邊界隨著社會的發(fā)展而調適，政府的責任也會隨著政府治理模式的轉換產生新的要求?？傮w來看，政府責任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務，即法律和社會所要求的義務；在這個意義上講，當一個政府組織在履行了自己的義務時，我們可以說政府是負責任的?，F代社會中，政府責任的衡量指標為可控性、服從度、問責性、回應性與透明度［2］。新公共服務運動興起之后，在“顧客導向”的價值理念下，學術界對政府責任問題的關照開始轉向對政府問責制的研究。登哈特夫婦認為，政府問責制需要解決的重要問題是為什么負責、對誰負責以及實現責任的手段［3］。Schelder進一步認為，責任包括負責（answerability）與強制（enforcement）兩方面：負責指政府向公眾解釋他們在做什么的義務；強制指對政府破壞公共規(guī)則行為的制裁［4］。問責制地位的不斷提升體現了傳統(tǒng)公共行政的責任向現代服務型政府責任的轉變，也體現出政府責任從倫理行為轉向制度行為，即政府責任是制度要求，而非單憑政府的道德境界，以制度促進責任是社會走向規(guī)范化的表征，對責任的反復強調也表明政府責任對現代社會的重要功用。

根據世界銀行的研究，善治與法治的三大威脅是腐敗、庇護主義（clientelism）和政府俘獲（capture），而破除這三大威脅的最好方式便是提高政府的責任［5］。這也說明三大威脅的滋生同政府責任之間呈負相關的關系。Henry L.Stimson認為，不負責任的政府具有傳遞效應，即一個不負責任的政府會帶來更多不負責任的政府，從而演變成惡性循環(huán)［6］。作為美國近現代歷史上著名的政治家Stimson，深刻地洞察到責任在美國聯邦制中強基固本的作用，這也為其他政治體制的國家提供了警示。對我國而言，責任早已成為政治文明建設與民主政治發(fā)展的核心要素，而政府責任是責任建設中的基礎性環(huán)節(jié)。進一步看，政府責任的提升一方面在于對政府責任進行類型學分析，通過明確政治責任、法律責任、績效責任與倫理責任等不同責任類型來合理確權、明確分責、有理問責；另一方面采取同體問責與異體問責相結合的方式形成問責制度，形成一套多主體、多平臺的問責機制。我國推進政府責任落實的歸依在于構建現代民主治理的責任政府。

政府責任最終的立足點是實現普遍利益與公共福利的事業(yè)［8］。雖然我國在推進政府責任落實與責任政府建設等方面秉持公共利益至上、責任對象公共等基本屬性與相關價值理念［9］，但在實踐層面依然面臨著不同維度的困境。根據政府責任的指標并結合現有研究，不難發(fā)現政府責任的困境一方面存在于行政體制運行過程當中；另一方面存在于不健全的問責機制當中。

從行政體制運行角度看，受到壓力型體制與“政治錦標賽”的引導，政府責任的向度在公共利益層面有所缺失，更多是完成中央政府或上級政府攤派的任務或指標。因此唯GDP論、唯收入論與社會維穩(wěn)成為政府行為的重要方面。深入剖析，折射出的問題是政府兩種責任——針對機構之間、職員之間相互負責的內部責任與對人民的責任之間的沖突［10］。但政府兩種責任之間本不應該存在沖突關系，實則在于政府部門或者政府官員的自身利益與公眾利益之間的對立。雖然不能武斷地將這種行為劃為腐敗，但政府責任的片面性造成的對公眾利益的輕視也屬失責。此外，也有觀點認為政府責任不足在于政府回應性不強。受到長期以來人治影響下的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和行政人員自由裁量權太大而又缺乏監(jiān)督等影響，導致政府的回應性相對較差［11］。從問責機制角度看，研究認為政府權責不清、問責法制缺失、問責主體缺位、問責客體模糊、問責范圍不明、問責程序不完善、問責文化缺乏、政務不公開透明是當前問責領域存在的主要問題，這主要體現在責任追究方面［12］；責任主體、責任行為與責任形式等方面認定困難尤其體現在決策問責中［13］。問責機制的不健全形成了政府不負責任的制度漏洞，在一定程度上也會助長政府失責的僥幸心理。

綜合政府責任的理論與我國的現實，我國的責任政府建設還需要從治理體系與治理能力兩個角度入手推動理念創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。通過對不同國家建設責任政府經驗的考察，加拿大政治中“操守專員”①Integrity Comm issioner這一詞組并非是有權威的中文翻譯。該詞組的直譯為“誠信委員”，但無法反映該職位的職責與功能。加拿大華人網將其翻譯為“操守專員”，一些新聞媒體將其翻譯為“廉政專員”。本文統(tǒng)一使用加拿大華人網的翻譯，即“操守專員”。這一特殊制度在加拿大建設責任政府、塑造責任文化與維護公眾利益等方面發(fā)揮著重要的作用。因此從實踐機制角度，該制度對于我國推進政府責任與促進責任政府建設具有一定的借鑒意義。

2 加拿大操守專員制度的功能定位與運行機制

操守專員全稱“公共部門操守專員”（Public Sector Integrity Commissioner），機構名稱為操守專員辦公室。這是加拿大政治制度中的特殊設計，亦是加拿大《聯邦責任法案》（Federal Accountability Act）的重要組成部分，并受《公務員舉報保護法》（Public Servants Disclosure Protection Act）保護，旨在鼓勵責任文化的培植與公共部門責任的落實，第一任操守官員于2007年8月上任。除了國家層面外，操守專員辦公室還廣泛分布在各省與城市①省級（province）與市級（city）層面的操守專員辦公室的成立需要民眾投票決定。省一級的操守專員辦公室的設置情況未有詳細資料，但可以明確的是并非每個城市都有這樣的機構。。根本意義上，操守專員辦公室并不是一個嚴格獨立的機構，而是從屬于各級議會。例如國家層面的操守專員辦公室隸屬于加拿大議會（Parliament of Canada），各市的操守專員辦公室隸屬于市議會（city council）。不過從國家層面來講，操守專員任命與辦公室組成的流程十分復雜。根據加拿大法律，操守官員由總督（Governor）在國璽（the Great Seal）的“見證”下任命，并需同上下兩院中的各黨派領袖進行商談以獲得上下兩院支持。操守專員任期7年②一些城市的操守專員任期為5年，例如多倫多（Toronto）。，每年需向議會提交整個年度的工作報告。除了議會監(jiān)督外，操守專員在履職過程中若有組織或個人反應其行為不端，會有相應的撤換機制。根據加拿大操守專員辦公室官方網站的信息，該辦公室主要兩項職能是揭露公共部門的錯誤行為 （wrongdoing）和受理舉報人被報復（reprisal）的投訴。不過省市層級的操守專員的職責可能會有調整，例如安大略?。∣ntario）的操守專員辦公室有五個核心職能：省議員操守監(jiān)督（MPP integrity）、花費審查（Expense Review）、部門公務人員道德行為（Ministers’Staff Ethical Conduct）、安大略省公共服務失責行為揭露（Ontario Public Service Disclosure of Wrongdoing）以及說客登記（Lobbyists Registration）③安大略省操守專員辦公室網站，http://www.oico.on.ca/，訪問日期，2016-12-30。。綜合國家-省-市三個層級的操守專員辦公室職能，可以列出操守專員的基本權責清單④內容來自于加拿大操守專員辦公室網站http://www.psic-ispc.gc.ca/eng，安大略省操守專員辦公室網站http://www.oico.on. ca/，多倫多市操守專員辦公室網站http://www1.toronto.ca/wps/portal/contentonly?vgnextoid=e64f40efd8f30410VgnVCM100000 71d60f89RCRD，以及布蘭普頓（Brampton）市操守專員辦公室網站http://www.brampton.ca/EN/City-Hall/Pages/IntegrityComm i ssioner.aspx，經綜合整理而成，訪問日期2016-12-30。：

第一，界定政府與公民之間的可能引發(fā)沖突的政策，并在此基礎上調節(jié)政府與公民之間的沖突關系；

第二，建議公共部門（議會、政府部門以及其他隸屬于政府的機構）工作人員應遵守行為準則，以及其他法律、規(guī)定與政策決定的他們應該遵守的原則；

第三，接受并調查針對公共部門工作人員失責行為的舉報，根據具體的法律與相關守則界定其是否存在確實的失責行為；

第四，形成調查報告發(fā)至舉報人存在問題的部門，促使其針對被舉報的問題進行回應。

表1：加拿大操守專員辦公室調查案件列舉（2011-2015）

操守專員辦公室雖然隸屬于議會，但同議會之間沒有支配與被支配的關系。操守專員的調查過程有權不受任何組織與個人的干涉，并根據其職權可詢問任何相關組織或者個人，上至總理、下至平民，都可能是操守專員問詢的對象。案子調查結束后，操守專員辦公室不僅要將接受舉報的時間、調查取證經過以及最終結論形成調查報告發(fā)回舉報人與問題部門，還須將報告在網站上公示以供民眾監(jiān)督查閱。但操守專員只有調查權沒有問責權，具體問責還需根據法律規(guī)定啟動。本文梳理了加拿大操守專員辦公室于2011至2015年所經辦的幾件案例，用以闡釋操守專員辦公室工作的整個流程（見表1）。

操守專員辦公室的調查過程詳細周密，不僅對舉報人信息嚴格保密，而且在核實舉報的失責行為基礎上對照法律與規(guī)章制度，也將公共部門工作人員的倫理要求整合進來，以全面考察被舉報人的行為。調查結束后，操守專員辦公室會將被舉報人的失責行為細化到違反的是何種法律、法案抑或規(guī)定中的哪一款，以“行為-所違反的規(guī)則”的形式詳細羅列出來，做到失責行為有法可依、有章可循。與此同時，整個調查并不局限于得出結論，而是要將結論發(fā)回舉報人與失責部門，得到舉報人是否滿意的信息與促使部門或者被舉報當事人進行回應。由此，操守專員辦公室的職責最終在于形成糾責與督促回應的機制，也為問責提供合理合法的依據。

除了調查失責行為之外，操守專員的另一重要職責在于事先評判可能引發(fā)利益沖突的政策，即對一項公共政策進行法律、法規(guī)以及共識性文件方面的考察，發(fā)現公共政策是否同公眾利益相沖突或者是否是公權私用、權力尋租以及政府俘獲的產物。加拿大政治學學者Jonathan Rose記述了發(fā)生在安大略省城市金斯頓（Kingston）的一件沖突，用以證明操守專員制度存在的必要性：

2016年9月，金斯頓市議會擬修訂一項關于建筑物修建高度的次要法規(guī)（by-law），以允許修建一幢15層高的大樓——比法案規(guī)定高出7層。建筑物的所有者是市議員Candon，因此這個投票修訂法案的行為的最終獲利者可能是Candon。根據市政利益沖突法案第五項規(guī)定 （s.5 of the Municipal Conflict of Interest Act），Candon有責任宣布這項政策的沖突性，并且如果這項政策對他有直接或者間接經濟利益，那么他必須將自己排除在議程之外。但是問題在于，宣布政策是否有問題的人也是Candon，因此很難保證公平。由此，沒有操守專員作為中立裁決者的小城金斯頓陷入了決策僵局①Jonathan Rose,Does Kingston need an Integrity Comm issioner?http://jonathanrose.ca/canadian-politics/kingston/integrity/，訪問時間：2016-12-13。。

由這個案例不難發(fā)現，操守專員的核心作用不僅在于事后責任追查，也在于事前失責預防。Monique M. H.Pollmann等學者認為，責任應被分為事前責任（ex ante）與事后責任（ex post），其中事前責任關注決策，事后責任強調績效［14］。如是看來，操守專員制度一方面針對公共部門工作人員的各類行為與行為結果，另一方面聚焦于整個政策議程，通過政策是否合規(guī)來從源頭上保證政策的公正與合理，這樣就基本涵蓋了整個責任過程。操守專員制度承擔政策利益沖突評判、公務人員失責行為調查與公共部門工作監(jiān)督等多重角色，從潛在失責行為事前糾正、履責行為過程監(jiān)督與失責后果調查矯正三個方面構建了強化公共部門落實責任的機制。另外，操守專員制度將責任環(huán)節(jié)中的“回應”凸顯出來，通過法律賦予的職權讓失責部門與失責人員暴露在公眾視野之下，促使問題部門或者個人進行回應，以形成責任的倒逼機制。以失責行為作為反面典型并進一步啟動問責，推動公共部門作出正確的行為示范，以帶動整個公共部門的責任水平與責任能力，這正是操守專員制度用以提高政府責任的內在邏輯。

3 比較視角下推進政府責任落實的啟示

習近平同志在 《著力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部》中指出，為了防止干部“拍腦袋決策”與“拍胸脯蠻干”，要實行責任制；并且《在十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》中指出，要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，實現問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化。從這個意義上，加拿大操守專員制度對于我國推進責任落實的體制機制創(chuàng)新具有良好的啟示意義。但需注意，比較政治研究需要考量比較主體不同制度所嵌入的制度環(huán)境，因此，汲取加拿大制度資源的前提是了解中加兩國不同的制度。

作為一個雜糅英聯邦體制與美國政治體制的特殊政治結構國家，加拿大主體上奉行英國議會制，輔以權力制衡的部門分立體制。針對加拿大議會制度的研究認為，加拿大議會制的成功之處在于其維持并促進了政府的行政責任，而行政責任反過來與政治中立和公共服務匿名性（public service anonymity）原則緊密結合在一起，這便構成了推動行政責任實現的拱頂之石［15］。由于政府的重要決定需要通過議會表決，可見，操守專員制度作為議會制的附屬實際上體現了同政府之間的權力制衡關系，并體現出議會在政府運作中對政府權力的監(jiān)督，這一點是與我國政治體制以及政府行政過程不同之處，因此我國對操守專員制度的借鑒并非是向權力分立的安排轉變，而是通過建立類似的部門來整合操守專員制度相對獨立、監(jiān)督、調查及推動問責等過程的優(yōu)勢，為我國創(chuàng)新推進政府責任的體制機制提供思路。具體來說，可以從兩個方面入手：

第一是構建失責防范機制與完善失責調查程序。目前，我國雖然具有民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等一系列制度，但尚未建立一套完整的失責防范機制。例如在政府政策的制定過程中，受到壓力型體制與晉升指標的影響，政府決策會與民眾的利益相悖，造成官民之間的緊張關系。如此看來，有必要引入相應的政策裁決機制，通過對政策議程設置的緣由、受益主體、責任向度等方面的細致評判，厘清政策中的利益關系，來避免危害民眾的失責政策。這既是決策糾偏扶正的導向機制，也是消弭潛在官民沖突的緩沖平臺。另一方面，政府的失責行為表現各異并存在于方方面面，既可能是推諉扯皮的“消極無為”也可能是違反法律或者道德操守。這就為失責判斷帶來困境，也為問責機制的引入設置了障礙。哈耶克（F.A.Hayek）談到，要做到責任有效，就必須統(tǒng)合責任的明確性與有限性［16］。由此，通過完善失責調查程序，針對舉報事項進行細致調查，無論是“不作為”還是“亂作為”，都要將政府部門或者工作人員的失責行為細化到具體條款，明確失責是由于責任范圍，這為糾正政府的錯誤行為提供了法理依據，也簡化了問責難度。

第二是實現“調查—回應+問責”的聯動機制，加強信息公開。操守專員制度將調查、回應與問責不同過程貫穿于同一環(huán)節(jié)，不僅針對失責行為進行調查，也通過法律賦予的職權促使失責部門或者個人針對其行為進行回應，令其解釋、說明與反思。這樣可以清晰了解到政府行為的動因，判斷政府行為究竟是無心之失還是有意為之，再根據其違反的條款內容選擇合適的問責主體與確定合適的問責力度，兼顧法理與情理。前文談到，目前我國問責制度的問題在于問責主體難確定與問責范圍不明。破解這些難題可以通過明確失責行為的內容范圍，有理有據地區(qū)分出這一行為究竟違反了黨紀、法律、道德準則抑或幾者兼有。進行區(qū)分之后，不同問責主體可以逐一介入，根據自身擁有的問責權力進行問責。與此同時，將失責行為進行公開，形成反面的示范效應與警示作用，以規(guī)導政府及其工作人員的行為。

在部門的隸屬關系方面，為了保證同政府之間的獨立，防止出現“自己監(jiān)督自己”而導致的監(jiān)督失效，借鑒操守專員辦公室隸屬于議會的安排，我國若建立類似的部門既可以附屬于作為權力機關的人大，也可以附屬于紀檢監(jiān)察機關?？上驳氖?，就當下實際安排而言，國家已經開始逐步推進相對獨立的監(jiān)督、監(jiān)察與問責機構，例如將在北京市、山西省與浙江省設置的監(jiān)察委員會。根據黨中央確定的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，監(jiān)察委員會將由同級人大產生并接受人大與上級監(jiān)察委員會監(jiān)督。《方案》明確了監(jiān)察對象不僅關涉職務違法與職務犯罪，還涉及公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，根據具體的失責行為確定懲戒機制?？梢灶A見，監(jiān)察委員會的設立保證了部門的相對獨立性與監(jiān)督監(jiān)察的全覆蓋。但監(jiān)察委員會的工作應該涵蓋政府動態(tài)運行中所涉及到的整個“輸入-輸出”程序，在調查過程中細化失責內容，做好調查過程的信息公開，接受全社會的監(jiān)督。并且監(jiān)督范圍應按照《方案》中所要求的逐漸拓展至立法機關、司法機關，一些行使公權力的群團機構，以及一些學校、公立醫(yī)院等。

4 結論與展望

責任政府的實現依靠政府負責任地行使公共權力，而政府責任的實現又需要一系列體制機制的保證。強化政府責任類似于一個“環(huán)”，其由權力授予模式、利益表達渠道、行為糾錯機制等一系列的制度構成，無論是頂層的權力擁有者還是基層的權力行使者，沒有一個良好的責任機制就沒有一個穩(wěn)定和諧的政治生態(tài)。通過對加拿大政治制度的考察，操守專員制度在部門獨立性、監(jiān)督過程的完整性等方面對于我國具有良好的借鑒意義，通過強化監(jiān)督、促進回應與推動問責，讓責任理念貫穿到整個行政系統(tǒng)與行政過程始終，將制度創(chuàng)新與責任建設結合起來，既塑造一個符合現代民主精神與現代社會需要的責任政府，也為推進國家治理體系與治理能力現代化提供動力。制度的設計需要以問題和實踐作為導向，汲取理論與現實當中的思想資源，在具體的執(zhí)行當中不斷根據環(huán)境進行修正與調適。由于中加兩國政府結構與政府規(guī)模的不同，我國推進責任落實的復雜性遠遠超過了加拿大，歸根結底，在比較研究中獲得的制度靈感必須要和具體的國情結合起來，在制度自信的基礎上合理借鑒不同國家機制層面的實踐。從更高層次的意義上看，操守專員制度給予我們的經驗借鑒不僅僅是制度設計上的創(chuàng)新，更是國家在培植責任文化、推進政府責任、打造責任政府所做的一系列努力。

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責任編輯 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.031

D053-3（711）

A

1004-0544（2017）04-0183-06

國家社會科學基金青年項目（15CZZ006）。

張力偉（1992-），男，遼寧營口人，吉林大學行政學院博士生。