劉越男　閆慧　楊建梁　劉彬芳

摘 要：文章回顧了大數(shù)據(jù)與政府治理領(lǐng)域的主要學(xué)術(shù)進(jìn)展，梳理了大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理核心要素的影響、大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，匯總了已有公開文獻(xiàn)中大數(shù)據(jù)提升政府治理的案例。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了大數(shù)據(jù)情境下的政府治理體系的理論框架，包括政府治理主體、政府治理客體和以大數(shù)據(jù)為核心的治理方法和流程，并以貴州省習(xí)水塌方事故中應(yīng)用大數(shù)據(jù)完成搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的案例來(lái)描述該理論框架的解釋力。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府治理；治理框架；治理能力； 貴州省習(xí)水塌方事故

中圖分類號(hào)：D035-39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017012

Abstract The paper reports the related advances in impacts of big data on the core elements of governance， the opportunities and challenges by big data for governance， and the cases of governance in perspective of big data. Based on the literature review， a theory model of governance system is developed. It is composed of subjects and objects of governance， and big data oriented governing methodology and process. The governance framework based on big data is illustrated with the case of Xishui Highway cave-in accident in Guizhou.

Key words big data； governance； governing framework； governing ability； Xishui Highway cave-in accident in Guizhou

數(shù)據(jù)被稱為是 21 世紀(jì)信息化時(shí)代的“石油”，它已滲透到各行業(yè)和領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素，對(duì)政府運(yùn)行、管理和治理等有著明顯的影響。2015年9月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕50 號(hào)），明確提出大數(shù)據(jù)可以提升政府治理能力，在主要任務(wù)中提出要推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化，并設(shè)計(jì)了政府治理大數(shù)據(jù)工程，包含推動(dòng)宏觀調(diào)控決策支持、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和執(zhí)行監(jiān)督大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推動(dòng)信用信息共享機(jī)制和信用信息系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)社會(huì)治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系等；并推出公共服務(wù)大數(shù)據(jù)工程，包括醫(yī)療健康服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、教育文化、交通旅游服務(wù)等大數(shù)據(jù)規(guī)劃。文件出臺(tái)對(duì)大數(shù)據(jù)如何提升政府治理能力提供了直接指導(dǎo)。在此背景下，學(xué)者圍繞著大數(shù)據(jù)情境下的政府治理能力展開了研究。

本文回答的研究問題有：大數(shù)據(jù)與政府治理能力的研究取得怎樣的進(jìn)展？如何構(gòu)建大數(shù)據(jù)情境下政府治理體系的理論模型？

1 大數(shù)據(jù)情境下政府治理的研究進(jìn)展

1.1 大數(shù)據(jù)影響政府治理的領(lǐng)域

現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)認(rèn)為大數(shù)據(jù)影響到的政府治理具體領(lǐng)域包括：傳統(tǒng)行政管理和政府管理體制；政府治理體系，包括政府治理理念、政府治理主體、政府治理對(duì)象和內(nèi)容、政府治理載體、政府治理方式和方法、政府治理技術(shù)、政府治理結(jié)構(gòu)、政府治理模式、政府治理體制，政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的互動(dòng)和合作模式，政府治理的具體事務(wù)如政府?dāng)?shù)據(jù)管理、公共決策、公共服務(wù)、公共安全、危機(jī)管理、網(wǎng)絡(luò)治理等。

（1）傳統(tǒng)行政管理和政府管理體制。政府管理的體制、結(jié)構(gòu)、職能、流程和方式發(fā)生革命性的變化；政府結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、分布式、小型化、開放性等特征；政策方案制定與付諸執(zhí)行的方式將發(fā)生變化，政府決策的民主化和科學(xué)化將更明顯[1]；大數(shù)據(jù)將改變傳統(tǒng)行政系統(tǒng)的封閉、分割狀態(tài)[2]，政府將更加開放和透明；扁平化的行政管理新方式將成為主流[3]。

（2）政府治理體系。大數(shù)據(jù)背景下政府治理理念更加開放和民主，不斷更新開放相關(guān)數(shù)據(jù)信息、尋求治理方式上的雙向合作，利用共享信息與社會(huì)進(jìn)行合作的網(wǎng)絡(luò)化治理和治理體制上的彈性靈活，打破層級(jí)及部門之間的隔閡[4]。政府治理在大數(shù)據(jù)的影響下具備了如下理念：開放的意識(shí)、包容的心態(tài)、科學(xué)的態(tài)度、關(guān)聯(lián)的思考、深度的分析[5]。

政府治理主體也相應(yīng)發(fā)生變化，從原來(lái)的政府主導(dǎo)變成政府與企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人共同治理[6]。大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理突破傳統(tǒng)封閉管理模式，在主體多元前提下，吸引各個(gè)主體參與治理的過(guò)程，并且主體地位是平等的；大數(shù)據(jù)時(shí)代，由于人格虛擬化極易引起行為失范，更需要法治規(guī)范各個(gè)主體的行為；公眾成為治理的參與主體，對(duì)政治過(guò)程的公正性發(fā)揮重要作用[7-8]。政府在治理過(guò)程中需要加強(qiáng)與其他社會(huì)主體的合作[9]。

政府治理內(nèi)容和對(duì)象也出現(xiàn)調(diào)整，政府治理在傳統(tǒng)事務(wù)基礎(chǔ)上，對(duì)公眾的訴求要能夠及時(shí)有效地回應(yīng)，避免群體性事件等嚴(yán)重影響社會(huì)安全的情況出現(xiàn)；政府能夠主動(dòng)預(yù)測(cè)民眾需求，并為其實(shí)現(xiàn)正當(dāng)訴求創(chuàng)造必要條件[7]，預(yù)測(cè)公眾偏好、預(yù)防打擊犯罪、緩解交通壓力、防控疾病傳染、預(yù)測(cè)自然災(zāi)害[8]。

政府治理載體、方法和技術(shù)方面產(chǎn)生變革。大數(shù)據(jù)革新政府治理方式[10-12]，治理方式從經(jīng)驗(yàn)化轉(zhuǎn)變到數(shù)據(jù)化，包括思維數(shù)據(jù)化、技術(shù)數(shù)據(jù)化、執(zhí)行數(shù)據(jù)化[13]；方式中增加了網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督、匯集民眾智慧、專家論證，由注重事前審批轉(zhuǎn)向注重事中事后監(jiān)管、由注重事后及時(shí)處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)測(cè)、治理法治化[6]。在治理手段上大數(shù)據(jù)可以以智能化手段重新塑造政府治理模式[5]，通過(guò)節(jié)約政府治理的代理成本、運(yùn)行成本、決策成本、沉沒成本[14]的方式提高治理效率和效果。在治理載體上，大數(shù)據(jù)可以讓其自動(dòng)化[8]。

政府治理結(jié)構(gòu)、模式和體制得以轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)使得政府治理的戰(zhàn)略目標(biāo)明確為更開放、更分散、更超前的社會(huì)[15]，政府治理結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)模式向網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，政府、非政府組織、 私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人在既定的規(guī)則約束和權(quán)利范圍內(nèi)共同對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，形成一個(gè)上下互動(dòng)、多向度的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)[11]；大數(shù)據(jù)會(huì)促進(jìn)政府治理體制從碎片化到協(xié)同化，包括價(jià)值協(xié)同化、預(yù)算協(xié)同化、機(jī)制協(xié)同化；政府治理模式從機(jī)械化到智能化：人才智能化、決策智能化、應(yīng)急智能化[13]。政府治理結(jié)構(gòu)的另一層含義是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)政府部門原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行再設(shè)計(jì)，對(duì)原有的工作人員進(jìn)行再培訓(xùn)，對(duì)原有的工作流程進(jìn)行再造[16]。

（3）政府治理的具體領(lǐng)域。受到大數(shù)據(jù)影響的政府治理具體領(lǐng)域包括：公共決策[17]、公共安全、社會(huì)危機(jī)治理[5，18]、公共交通、社會(huì)保障、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)[1]、網(wǎng)絡(luò)治理、政府績(jī)效評(píng)估[9]、政府?dāng)?shù)據(jù)共享和管理[17]、簡(jiǎn)政放權(quán)[19]、市場(chǎng)監(jiān)管[20]等。

1.2 大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1.2.1 大數(shù)據(jù)為政府治理帶來(lái)的機(jī)遇

大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用可以改進(jìn)政府眾多領(lǐng)域的績(jī)效，如為政府治理交通擁堵、環(huán)境污染和公共治安不良等問題提供解決方案的資源寶庫(kù)；為政府在政企合作、政府權(quán)力邊界等領(lǐng)域的變革提供力量支撐；為政府形象重塑提供有利契機(jī)[4]，轉(zhuǎn)變行政理念[21]，以公民需求和利益為中心；為政府加深網(wǎng)絡(luò)反腐、輿情監(jiān)控等提供科學(xué)決策支撐[5]；為政府實(shí)現(xiàn)信息透明、預(yù)測(cè)公眾需求，提高政府回應(yīng)力、以人口細(xì)分為基礎(chǔ)定制政策提供可能等[22]。

大數(shù)據(jù)能夠?qū)φ卫砹鞒坍a(chǎn)生積極影響：治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)治理主體多元化和組織結(jié)構(gòu)扁平化，將政府決策、公民意見、社會(huì)組織、企業(yè)、意見領(lǐng)袖等各方聲音融合起來(lái)；治理機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范，治理機(jī)制法治化，信息公開透明化；治理職能進(jìn)一步完善：資源配置社會(huì)化，原來(lái)由政府一家承擔(dān)的責(zé)任，正在越來(lái)越多地由各種社會(huì)組織、私人部門和公民志愿團(tuán)體承擔(dān)，公共服務(wù)人本化；治理工具進(jìn)一步優(yōu)化，如社會(huì)管理協(xié)作化；治理方式數(shù)據(jù)化；治理能力進(jìn)一步高效，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理預(yù)知化；治理評(píng)估進(jìn)一步科學(xué)，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估科學(xué)化，反腐治貪監(jiān)控化[23]。

大數(shù)據(jù)幫助政府進(jìn)行循數(shù)治理，通過(guò)搭建公共論壇疏通溝通渠道，強(qiáng)化政府對(duì)公共需求的感知能力；規(guī)范政府職能部門責(zé)任，優(yōu)化公共資源配置，提升政府的數(shù)據(jù)整合能力；健全政務(wù)數(shù)據(jù)分析體系，促進(jìn)政府科學(xué)決策，增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)運(yùn)用能力[24]，在醫(yī)藥領(lǐng)域緊急事件的實(shí)時(shí)分析與預(yù)測(cè)發(fā)揮作用[25]。

1.2.2 大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)會(huì)沖擊傳統(tǒng)政府治理的觀念、方式、體系、格局、結(jié)構(gòu)和模式。傳統(tǒng)治理與“循數(shù)”治理存在很大的鴻溝[4]，大數(shù)據(jù)直接挑戰(zhàn)傳統(tǒng)單極化和封閉式的政府管理理念，傳統(tǒng)的以行政命令為主、單一垂直的治理方式，讓渡于民主協(xié)商的、合作共治的方式[6]；大數(shù)據(jù)思維下原有政府治理質(zhì)疑單向和缺乏互動(dòng)的方式將受到?jīng)_擊；政府治理責(zé)任結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性受到大數(shù)據(jù)的弱化[24]；大數(shù)據(jù)沖擊傳統(tǒng)的“事件—分析因果關(guān)系—采取應(yīng)對(duì)措施”治理模式，在數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)中從關(guān)注宏觀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝馕⒂^數(shù)據(jù)，按照數(shù)據(jù)“收集—存儲(chǔ)—分析—輸出”的流程進(jìn)行管理，保證輸出數(shù)據(jù)和公共政策的科學(xué)性和精確性[26]。

大數(shù)據(jù)會(huì)影響傳統(tǒng)政府管理中的決策、組織、行為方式、利益表達(dá)制度和其他制度。大數(shù)據(jù)思維和情境下的公民民主政治訴求涌現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)政府與公民關(guān)系的沖擊[6]；大數(shù)據(jù)對(duì)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的思維與行為方式產(chǎn)生巨大沖擊[17]，大包大攬和特立獨(dú)行的服務(wù)提供方式會(huì)受到更多質(zhì)疑；大數(shù)據(jù)會(huì)使得信息公開與個(gè)人隱私保護(hù)之間的悖論更突出，信息安全風(fēng)險(xiǎn)更大[9]，對(duì)相關(guān)制度的變革需求更明確[4]。在開放的大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府公信力在一定程度上會(huì)受到質(zhì)疑[15]。

大數(shù)據(jù)主導(dǎo)的政府治理也在數(shù)據(jù)管理方面會(huì)存在一些問題：數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的片面性可能誤導(dǎo)政府決策，大數(shù)據(jù)的低密度價(jià)值導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析成本較高，政府?dāng)?shù)據(jù)擁有主體的分散性強(qiáng)化“信息孤島”問題[9]，可用數(shù)據(jù)匱乏的“尷尬”[15]，政府大數(shù)據(jù)人才及創(chuàng)新不足影響了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值[9]，大數(shù)據(jù)導(dǎo)致公眾參與政府治理事務(wù)的無(wú)序和創(chuàng)新乏力狀況[15]。大數(shù)據(jù)對(duì)智慧政府門戶的網(wǎng)上響應(yīng)能力、供給導(dǎo)向的傳統(tǒng)網(wǎng)站服務(wù)模式、網(wǎng)站發(fā)展模式都有明顯沖擊[27]。

1.3 大數(shù)據(jù)與政府治理的案例

我們對(duì)大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的案例做了一個(gè)匯總（見表1）。案例所展示的是政府治理領(lǐng)域應(yīng)

用大數(shù)據(jù)的地區(qū)和國(guó)家，主要包括：中國(guó)（北京、廣州、貴陽(yáng)、上海等）、美國(guó)、英國(guó)和意大利。代表性的應(yīng)用機(jī)構(gòu)有各級(jí)政府、交通、銀監(jiān)會(huì)、征信、公共安全、交通、民政、能源、環(huán)保等部門，治理領(lǐng)域基本覆蓋大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府治理最多的核心具體領(lǐng)域：公共衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、交通、宏觀經(jīng)濟(jì)治理、信用與證券交易、社區(qū)治理、救災(zāi)搶險(xiǎn)、公共安全、能源與環(huán)境治理等。從案例的簡(jiǎn)要描述來(lái)看，其中應(yīng)用大數(shù)據(jù)開展政府治理的主要大數(shù)據(jù)技術(shù)和方法包含了非傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的采集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)加工和分類、數(shù)據(jù)分析（比對(duì)、智能推薦、預(yù)測(cè)、預(yù)警、仿真、異常檢測(cè)等）、數(shù)據(jù)可視化等。

大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的代表性研究成果已經(jīng)在大數(shù)據(jù)影響政府治理的領(lǐng)域、大數(shù)據(jù)帶給政府

治理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、案例方面取得一定的研究進(jìn)展，對(duì)于我們理解和構(gòu)建大數(shù)據(jù)情境下的政府治理理論提供了研究基礎(chǔ)。與此同時(shí)，現(xiàn)有相關(guān)成果中也存在著以下問題：研究基本是提出和界定問題、思辨性研究方法占據(jù)主導(dǎo)、案例停留在提及和簡(jiǎn)單描述層級(jí)、研究中學(xué)術(shù)話語(yǔ)不系統(tǒng)和不完整、不太嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼咴捳Z(yǔ)占支配性地位。

2 大數(shù)據(jù)情境下政府治理體系理論框架的構(gòu)建

2.1 融合大數(shù)據(jù)的政府治理體系框架

從上述研究進(jìn)展來(lái)看，目前在大數(shù)據(jù)與政府治理領(lǐng)域的代表性成果中，有關(guān)政府治理體系要素和框架的描述基本處于零散、不系統(tǒng)的狀態(tài)，缺乏不同觀點(diǎn)的整合和協(xié)調(diào)；且大多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)是在經(jīng)驗(yàn)描述和主觀構(gòu)建基礎(chǔ)上形成，缺少典型個(gè)案的深入且結(jié)構(gòu)化的分析框架；相關(guān)研究中理論要素對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的解釋力不夠。出于整合現(xiàn)有成果、為后續(xù)案例寫作與分析研究提供更合適的框架為目的，本研究構(gòu)建了政府治理體系的理論框架。

西方新公共管理運(yùn)動(dòng)將政府治理界定為政府行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，其理論基本內(nèi)涵在于主張政府管理的市場(chǎng)化，特別是實(shí)現(xiàn)政府管理的扁平化；其核心命題是政府治理社會(huì)權(quán)力的集中與分散、政府跟社會(huì)的沖突與合作、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的碎片與協(xié)同[23]。政府治理的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配的過(guò)程[14]。政府治理能力即分配社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效治理的能力。

在大數(shù)據(jù)情境下討論政府治理直接形成了智慧治理的概念，智慧治理旨在決策意識(shí)、組織文化、組織結(jié)構(gòu)和決策流程等方面實(shí)現(xiàn)變革，做到智慧決策[21]。智慧治理的本質(zhì)是精細(xì)化治理[16]，對(duì)社會(huì)事務(wù)采用大數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)挖掘的方法和技術(shù)，從具體的現(xiàn)實(shí)問題和公民需求出發(fā)，提供針對(duì)性強(qiáng)的解決方案。

大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理體系的影響體現(xiàn)在：增加政府治理主體（政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民等其他社會(huì)主體）平等參與社會(huì)和公共事務(wù)治理的話語(yǔ)權(quán)，形成多元化、平衡的治理關(guān)系；豐富政府治理客體和內(nèi)容，大數(shù)據(jù)既是政府治理的內(nèi)容和對(duì)象之一，也幫助政府治理主體更加精確地收集、了解和評(píng)價(jià)治理客體基本情況、治理過(guò)程和治理效果；直接為政府治理主體提供治理社會(huì)公共事務(wù)的技術(shù)手段、方法、工具、技術(shù)和流程；政府治理主體和治理客體之間的互動(dòng)過(guò)程構(gòu)成政府治理結(jié)構(gòu)；政府治理主體共同協(xié)商制定的治理資源分配制度安排便是政府治理體制。

以政府治理主體、政府治理客體和大數(shù)據(jù)構(gòu)成的政府治理方法與流程構(gòu)成了大數(shù)據(jù)情境下政府治理體系的核心要素（見圖1）。不同的政府治理主體之間存在互相協(xié)商、互相制約的關(guān)系，在我國(guó)國(guó)情下，政府出面主導(dǎo)政府治理體系，與企業(yè)代表的市場(chǎng)、NGO代表的第三部門和公民協(xié)商建立大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理制度。治理主體采用大數(shù)據(jù)的思維、方法和流程治理社會(huì)公共事務(wù)的起點(diǎn)是識(shí)別其中存在的具體問題，識(shí)別公民和社會(huì)機(jī)構(gòu)的需求；之后通過(guò)采集相關(guān)問題域的數(shù)據(jù)、清洗和格式化數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析與建模，形成針對(duì)特定問題的治理解決方案。目前常見的政府治理對(duì)象和客體有：政府公開、行政效益、公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、反腐、民主、法治、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定等[29]。這些核心議題構(gòu)成政府治理的主要任務(wù)：政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理和社會(huì)治理。特定社會(huì)公共事務(wù)的問題理解分別來(lái)自于治理主體和客體，治理主體應(yīng)尊重治理客體對(duì)問題的理解和描述。通過(guò)大數(shù)據(jù)思維、方法和流程產(chǎn)生的解決方案回流到治理主體和客體中，接受社會(huì)公共事務(wù)的檢驗(yàn)。所有政府治理要素在大數(shù)據(jù)情境下實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

大數(shù)據(jù)在政府治理能力的建立和形成過(guò)程中扮演催化劑的角色。在國(guó)家治理的議題中，大數(shù)據(jù)成為政府治理的戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)思維滲透到國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域，催生政府等各個(gè)治理主體在社會(huì)公共事務(wù)中的平衡關(guān)系，尤其是突發(fā)事件、社會(huì)危機(jī)、公共衛(wèi)生防御和應(yīng)急、搶險(xiǎn)救災(zāi)等情境中價(jià)值明顯。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融信用、新興電子商務(wù)、輿情監(jiān)測(cè)、環(huán)境污染治理等領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)挖掘方法不僅作為分析工具、技術(shù)和方法出現(xiàn)，還是決策和解決方案的數(shù)據(jù)集。大數(shù)據(jù)已經(jīng)是當(dāng)今政府治理中的主要潮流。

大數(shù)據(jù)思維貫穿政府治理始終，大數(shù)據(jù)方法和流程是政府治理主體與治理客體之間關(guān)系的橋梁。通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府治理的流程如下：

（1）政府治理問題的發(fā)現(xiàn)與理解。大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理產(chǎn)生影響的起點(diǎn)是治理主體從一定量級(jí)的數(shù)據(jù)集合中發(fā)現(xiàn)需要治理的各類政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的問題，或者現(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)的重大突發(fā)事件、自然災(zāi)害、社會(huì)危機(jī)等問題出現(xiàn)后，治理主體利用大數(shù)據(jù)分析方法發(fā)現(xiàn)問題的切入點(diǎn)（痛點(diǎn)），與利益相關(guān)人合作解讀問題涉及到的專業(yè)領(lǐng)域、矛盾沖突點(diǎn)、現(xiàn)存資源情況、現(xiàn)有治理能力缺陷、資源的需求狀況和能力的提升路徑等要素，初步確定治理問題如何轉(zhuǎn)化成相關(guān)數(shù)據(jù)。

（2）政府治理數(shù)據(jù)的采集。將從現(xiàn)實(shí)中提取的治理問題轉(zhuǎn)換成數(shù)據(jù)挖掘問題，確定治理目標(biāo)，分析需要向哪些部門或社會(huì)主體采集哪些數(shù)據(jù)，或者從各個(gè)職能部門和利益相關(guān)機(jī)構(gòu)與人群中現(xiàn)有數(shù)據(jù)集中獲取哪些類型的數(shù)據(jù)；初步判斷數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是否足以支撐完成治理目標(biāo)，檢查數(shù)據(jù)質(zhì)量是否滿足數(shù)據(jù)挖掘要求。不同治理領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)的需求有差異，但政府機(jī)構(gòu)掌握有大量的數(shù)據(jù)資源，應(yīng)優(yōu)先考慮利用現(xiàn)存的政府?dāng)?shù)據(jù)資源和政府可以調(diào)用的企業(yè)數(shù)據(jù)資源和其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)。

（3）政府治理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備。政府治理大數(shù)據(jù)挖掘的準(zhǔn)備工作包括數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)構(gòu)造、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)格式化等幾個(gè)核心步驟。依據(jù)數(shù)據(jù)挖掘的慣例，政府治理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備工作是將原始未加工的數(shù)據(jù)變成最終分析可用數(shù)據(jù)集的活動(dòng)，此階段最耗時(shí)，所占時(shí)間大致在所有工作量的一半以上。數(shù)據(jù)選擇是確定政府治理問題轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)挖掘問題之后選擇哪些字段的數(shù)據(jù)作為建模對(duì)象；數(shù)據(jù)清洗是處理缺失值和錯(cuò)誤值，插入適當(dāng)?shù)哪J(rèn)值，剔除不符合要求的數(shù)據(jù)記錄；數(shù)據(jù)構(gòu)造是處理清洗過(guò)的數(shù)據(jù)，合并相關(guān)字段，根據(jù)變量要求派生出相應(yīng)的新字段，如均值變量、占比變量、趨勢(shì)變動(dòng)、波動(dòng)變量等；數(shù)據(jù)整合是將相互關(guān)聯(lián)的表格生成最終的分析數(shù)據(jù)集（寬表）；數(shù)據(jù)格式化是將各個(gè)字段的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理或數(shù)據(jù)變換（如聚類需要的Z變換）。

（4）數(shù)據(jù)建模。針對(duì)準(zhǔn)備好的政府治理數(shù)據(jù)，探索有無(wú)明顯的規(guī)律和趨勢(shì)，如進(jìn)行變量之間的相關(guān)性分析、回歸分析、因子分析、分類和聚類分析等。

（5）解決方案。政府治理問題與大數(shù)據(jù)挖掘方法的結(jié)合是否成功的標(biāo)志是能否產(chǎn)生適合特定領(lǐng)域的解決方案。此階段最關(guān)鍵的工作是將數(shù)據(jù)建模的結(jié)果轉(zhuǎn)換成政府治理實(shí)際情境下的話語(yǔ)、與治理問題屬性、治理主體與治理客體有關(guān)的活動(dòng)與行為。大數(shù)據(jù)背景下理想的政府治理解決方案應(yīng)該是數(shù)據(jù)與情境、數(shù)據(jù)與治理問題、數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)與主體客體不脫節(jié)的方案，是基于各個(gè)利益相關(guān)方相關(guān)數(shù)據(jù)和利益平衡點(diǎn)的方案。

2.2 融合大數(shù)據(jù)的政府治理案例

筆者以貴州省貴陽(yáng)市實(shí)地調(diào)研收集到的原始案例材料為實(shí)例說(shuō)明該模型基于大數(shù)據(jù)如何幫助政府提升治理能力，調(diào)研期間研究團(tuán)隊(duì)重點(diǎn)收集了“數(shù)據(jù)鐵籠”和大數(shù)據(jù)在習(xí)水塌方事故中的應(yīng)用狀況。本文以大數(shù)據(jù)習(xí)水塌方事故為例闡釋該理論模型。

2015年1月4日15時(shí) 30分，貴州省遵赤高速公路K391+800習(xí)水境內(nèi)發(fā)生塌方災(zāi)害事故。大數(shù)據(jù)在此次突發(fā)事件中要解決的政府治理問題是貴州省政府需要盡快確定人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失情況，以應(yīng)對(duì)媒體與網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)此事的反應(yīng)。突發(fā)事件的治理主體包括：省政府、高速公路公司、媒體和大眾。治理的客體則是出現(xiàn)塌方事故的高速公路路段、可能受到影響的車輛、司機(jī)和車流、媒體和公眾。

當(dāng)輿論對(duì)于此次突發(fā)的高速公路塌方事故形成不一致的報(bào)道口徑（見表2），公眾很容易把此次突發(fā)事故的罪魁禍?zhǔn)字赶蚓葹?zāi)指揮不力的省政府，同時(shí)會(huì)將其他情緒（如仇官、仇富心態(tài)）嫁接到此次事故中，省政府可能會(huì)成為輿論漩渦的中心。

（1）此次事故中治理問題的理解：事發(fā)之前，遵赤高速公路K391+800習(xí)水境內(nèi)機(jī)動(dòng)車有哪些？事發(fā)前可能經(jīng)過(guò)塌方路段的機(jī)動(dòng)車有哪些？事發(fā)后，經(jīng)過(guò)塌方路段的機(jī)動(dòng)車有哪些已離開高度公路？哪些車是不可能經(jīng)過(guò)塌方路段的？

（2）數(shù)據(jù)采集來(lái)源：高速公路收費(fèi)站對(duì)所有進(jìn)出車輛均有記錄；高速公路習(xí)水境內(nèi)及相關(guān)路段內(nèi)的測(cè)速裝置；事故發(fā)生前高速公路上行駛車輛中可能的目擊人，如被塌方事故緊急逼停的車號(hào)為貴CF0192的車主（貴陽(yáng)晚報(bào)2015年1月5日A13版報(bào)道中提到的一個(gè)細(xì)節(jié)）和該車主提到的超過(guò)此車的寶馬車主。救災(zāi)搶險(xiǎn)人員最終選取的數(shù)據(jù)樣本具體包括：當(dāng)天全省275個(gè)收費(fèi)站，事發(fā)前7個(gè)小時(shí)進(jìn)入貴州省高速路網(wǎng)的13.3萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車的數(shù)據(jù)樣本集。

（3）數(shù)據(jù)準(zhǔn)備和建模階段：現(xiàn)場(chǎng)指揮部要求省公安廳與交通廳立即啟動(dòng)數(shù)據(jù)共享；通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)有效時(shí)間段的13.3萬(wàn)輛車中，有23647輛車沒有出收費(fèi)站；通過(guò)每輛車行駛速度和進(jìn)入高速公路路段的時(shí)間大數(shù)據(jù)，推測(cè)出事發(fā)時(shí)間可能經(jīng)過(guò)塌方路段的3411輛車；再對(duì)該路段周邊的8個(gè)收費(fèi)站進(jìn)出車輛進(jìn)行塌方時(shí)點(diǎn)位置標(biāo)注，初步篩查出68輛車有可能被掩埋；將交警路網(wǎng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，交通違法處理數(shù)據(jù)，車駕管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、高速公路收費(fèi)站通行數(shù)據(jù)，常住人口管理數(shù)據(jù)與事發(fā)時(shí)間、事發(fā)地點(diǎn)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，判定除了路邊被沖翻的車號(hào)為貴CM0777的機(jī)動(dòng)車外，無(wú)其他車輛和人員被掩埋。

（4）事故的解決方案：根據(jù)救援人員大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，救災(zāi)指揮部決定：基于沒有其它機(jī)動(dòng)車和人員在塌方現(xiàn)場(chǎng)，因此救災(zāi)指揮部迅速制定救災(zāi)方案。采用機(jī)械化挖掘的方式，大大提高了救援和路段恢復(fù)效率，貴州省有關(guān)部門及時(shí)對(duì)外發(fā)布救援情況，澄清各種不實(shí)傳言。救災(zāi)工作結(jié)束后，受災(zāi)車輛僅為貴CM0777一輛，最終結(jié)果與判斷一致。

大數(shù)據(jù)在此次事故中，直接將傳統(tǒng)的救災(zāi)搶險(xiǎn)工作從粗放式轉(zhuǎn)變?yōu)榫_式。從治理問題的確定、到治理主體和客體的明確，再到治理問題向大數(shù)據(jù)問題的轉(zhuǎn)換，數(shù)據(jù)源的選擇和協(xié)調(diào)、準(zhǔn)備和分析，最終到解決方案對(duì)災(zāi)情的判定、機(jī)械式救災(zāi)方案的確定、客觀應(yīng)對(duì)輿情的具體措施，大數(shù)據(jù)思維和方法的價(jià)值凸顯。盡管其中涉及到的數(shù)據(jù)算法很簡(jiǎn)單，就是事故時(shí)間段和空間位置與車輛的相關(guān)性和交集判斷，但最終的結(jié)果和輿情反應(yīng)還是超過(guò)預(yù)期效果，再次證明大數(shù)據(jù)對(duì)于政府治理的突破性價(jià)值和理論模型對(duì)于政府治理問題的解釋力和推動(dòng)力。

3 結(jié)語(yǔ)

盡管大數(shù)據(jù)情境下的政府治理研究更偏重于實(shí)踐，但考慮到目前的相關(guān)學(xué)術(shù)研究總體上是經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)要總結(jié)、簡(jiǎn)單重復(fù)和泛泛而談，筆者建議應(yīng)該在考察大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理領(lǐng)域的影響時(shí)增加理論探索深度，引入新的理論視角和研究方法，從現(xiàn)實(shí)治理問題中發(fā)展大數(shù)據(jù)與政府治理理論，從理論中探求大數(shù)據(jù)如何創(chuàng)新政府治理活動(dòng)和能力的思路。深刻的大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的案例分析和研究應(yīng)該是以決策問題為出發(fā)點(diǎn)，深入到利益相關(guān)者群體中，收集政府治理主體和治理客體對(duì)決策問題的理解，并將治理主體解決相關(guān)問題的需求轉(zhuǎn)換成數(shù)據(jù)，聚焦在政府治理過(guò)程中對(duì)大數(shù)據(jù)方法和流程的實(shí)質(zhì)性應(yīng)用，尤其關(guān)注信息職業(yè)如何以其獨(dú)特的專業(yè)視角和技能參與、影響甚至是主導(dǎo)數(shù)據(jù)的收集、準(zhǔn)備、建模以及解決方案。信息職業(yè)的優(yōu)勢(shì)應(yīng)該更好地與政府治理現(xiàn)實(shí)需求和大數(shù)據(jù)應(yīng)用前景相結(jié)合。

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作者簡(jiǎn)介：劉越男，女，中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；閆慧，男，中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院副教授；楊建梁，男，中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院博士研究生；劉彬芳，女，中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院碩士研究生。