論民事調(diào)解書的檢察監(jiān)督

李小鵑

摘 要 對民事調(diào)解書進行檢察監(jiān)督是2012年民事訴訟法的新規(guī)定，也是檢察機關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)面臨的新問題。檢察機關(guān)對實現(xiàn)對調(diào)解書的正確依法監(jiān)督，有一系列的問題需要厘清，包括調(diào)解書的范圍界定、國家利益和社會公共利益的把握以及對于損害案外第三人利益和違反法律的調(diào)解書是否屬于監(jiān)督范圍的問題，尤其是在“調(diào)解優(yōu)先”的大背景下，研究這一問題也更具實踐意義。

關(guān)鍵詞 調(diào)解書 國家利益 社會 公共利益

作者簡介：李小鵑，天津市靜海區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.358

一、 民事調(diào)解書檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）監(jiān)督范圍有限性

依據(jù)2012年新修改的《民事訴訟法》第二百零八條之規(guī)定，檢察機關(guān)對調(diào)解書監(jiān)督的范圍僅限于損害國家利益、社會公共利益的情形。由此可見，立法對調(diào)解書檢察監(jiān)督采取的是“有限監(jiān)督”原則。這一方面是因為法院調(diào)解是以當(dāng)事人合意為中心的糾紛解決活動 ，決定糾紛解決的主要因素不是國家的司法審判權(quán)以及法官的意志，而是當(dāng)事人自愿協(xié)商基礎(chǔ)上達成的合意，出于對私權(quán)自治及當(dāng)事人處分權(quán)的尊重，只要不存在損害國家利益和社會公共利益情形，檢察權(quán)不宜過多干預(yù)。另一方面從訴訟救濟的角度看，調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的情況下，缺乏提請救濟的具體實施主體，而從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機關(guān)本質(zhì)上是國家利益、社會公共利益的代表，有責(zé)任維護國家利益和社會公共利益。立法考慮到法院在調(diào)解的基本特點及檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，僅將損害國家利益和社會公共利益的調(diào)解書納入檢察監(jiān)督的范圍。

（二）側(cè)重于結(jié)果監(jiān)督

對于生效裁判，民事訴訟法在確定監(jiān)督對象時，用的是“判決”、“裁定”的表述，而針對民事調(diào)解，用的是“調(diào)解書”的表述，“調(diào)解書”與“調(diào)解”的概念外延完全不同，調(diào)解書指的是法院制作的記載當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的法律文書，而法院調(diào)解是在法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就爭議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系自愿進行協(xié)商，達成調(diào)解協(xié)議以解決糾紛的過程。立法表述上的差異表明，法院對調(diào)解書的監(jiān)督針對的是調(diào)解結(jié)果，不包括調(diào)解協(xié)議是否超出訴訟請求、案件事實如何認定及調(diào)解中是否存在強制調(diào)解行為，檢察機關(guān)監(jiān)督針對的調(diào)解結(jié)果是否損害國家利益和社會公共利益。只有調(diào)解書確實損害了國家利益、社會公共利益，才有監(jiān)督的合法性和必要性。

二、 調(diào)解書檢察監(jiān)督范圍的具體界定

（一）調(diào)解書范圍的界定

由法院調(diào)解形成的調(diào)解書無疑是《民事訴訟法》第208條規(guī)定監(jiān)督的對象，但是對于沒有以法院調(diào)解書形式表現(xiàn)出來，但在效力上與調(diào)解書相同的情形，是否屬于監(jiān)督范圍。

1. 調(diào)解筆錄：法院調(diào)解成功后并非都要出具調(diào)解書，依據(jù)《民事訴訟法》第98條之規(guī)定，對于調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時履行的案件以及其他不需要制作調(diào)解書的案件，可以僅制作調(diào)解筆錄，無需制作調(diào)解書。但上述四類案件中，不能排除損害國家利益、社會公共利益的情形，尤其是能夠即時履行案件出現(xiàn)虛假調(diào)解，損害國家利益和社會公共利益的可能性很大。

2.司法確認裁定書：對于訴訟外達成的和解協(xié)議，雙方當(dāng)事人可以向法院申請司法確認，法院經(jīng)過審查，對符合法律的規(guī)定的調(diào)解書通過裁定方式確認其效力。 訴訟外調(diào)解協(xié)議一旦經(jīng)過法院司法確認，就具備了法律效力，可以作為法院執(zhí)行的依據(jù)。當(dāng)事人請求確認的調(diào)解協(xié)議也可能存在損害國家利益或社會公共利益的情形，沒有理由相信法院在審查時一定能發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人糾紛的虛假性，這樣的司法確認裁定無論是從法理上還是從法律的內(nèi)在邏輯上，都與法院就虛假訴訟案件出具的調(diào)解書并無區(qū)別，應(yīng)將其納入檢察監(jiān)督范圍。

（二）國家利益與社會公共利益的認定

對調(diào)解書檢察監(jiān)督的范圍僅限于損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書的情形，但國家利益、社會公共利益的概念具有抽象性和不確定性，司法實踐中如何正確理解和把握國家利益和社會公共利益，便成為正確行使檢察監(jiān)督權(quán)的核心。

1. 國家利益：國家利益是一切滿足或能夠滿足國家生存發(fā)展且對國家具有好處的利益，主要包括國家經(jīng)濟利益、政治利益和安全利益。對于調(diào)解書來說，基本不會涉及國家政治利益和安全利益，但可能涉及國家經(jīng)濟利益及其他方面的利益。例如，部分國有企業(yè)負責(zé)人，與他人惡意串通，利用民事訴訟達成和解協(xié)議，侵吞國有資產(chǎn)，損害國家經(jīng)濟利益。在實踐中，是否損害國家利益要嚴(yán)格掌握，不能隨意擴大解釋，尤其在辦理涉及國有企業(yè)案件時，不能將國有企業(yè)利益簡單等同于國家利益，要根據(jù)案件具體情況分析裁判對國家制度、體制以及國家生存發(fā)展的利益影響，判斷其是否涉及損害國家利益。

2. 社會公共利益：社會公共利益是指全體公民或區(qū)域性的大多數(shù)公民所能享受及所遵守的公共秩序和社會道德，該利益是社會上大多數(shù)成員的利益，而不是哪一個單位、部門或集團的利益。在實踐中，判斷是否侵害社會公共利益要結(jié)合案件具體情況及政治、社會、道德等因素綜合判斷。檢察機關(guān)在審查是否涉及損害社會公共利益一般從以下幾方面進行審查：一是侵害不特定多數(shù)人的利益，包括潛在利益；二是不符合社會大對數(shù)人的利益需求或道德標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，很多侵害社會公共利益的調(diào)解書，雖然表面上損害的是具體當(dāng)事人的利益，但一旦該行為被確認合法，則會損害到社會大多數(shù)人的利益，此時可以視為侵害社會公共利益。

三、值得深究的幾個問題

（一）損害案外第三人利益的情形

從現(xiàn)行立法規(guī)定看，法律并未將調(diào)解書損害第三人利益的情形納入監(jiān)督范圍。而是在《民事訴訟法》第56條規(guī)定了第三人撤銷之訴，允許案外第三人在調(diào)解書損害其民事權(quán)益的情形下，向法院提起第三人撤銷之訴。立法之所以做此規(guī)定，是考慮到在第三人利益受損的情形下，有具體特定的受害者，訴訟救濟中有適格的起訴主體，如果責(zé)任檢察機關(guān)采用檢察監(jiān)督的方式維護受損第三人的權(quán)益，則與私權(quán)自治的基本原則相違背，缺乏充分的法理支撐。而且在案外第三人放棄權(quán)利救濟的條件下，檢察機關(guān)的處境會非常尷尬。

筆者認為，檢察機關(guān)對調(diào)解書進行監(jiān)督，雖然對當(dāng)事人來說具有權(quán)利救濟的作用，但是立法賦予檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是為了監(jiān)督公權(quán)力，而不是對當(dāng)事人私權(quán)利的救濟，若將損害案外第三人利益的調(diào)解書納入檢察監(jiān)督范圍則與檢察監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)相悖，所以原則上不應(yīng)該將其納入檢察監(jiān)督的范圍。但考慮到近年來虛假訴訟愈演愈烈，其中不乏通過虛假調(diào)解損害第三人利益的情形，此類案件不僅損害了案外人的利益，還破壞了正常的司法秩序，從這個角度來看，此類調(diào)解書也損害了國家利益，社會公共利益，例外的允許將此類調(diào)解書納入監(jiān)督范圍。

（二）調(diào)解書違反法律的情形

《民事訴訟法》第201條將“調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”作為當(dāng)事人申請再審的事由，但在第208條卻沒有將其規(guī)定為可以提請檢察建議或者抗訴的情形。從條文字面含義看，調(diào)解書違反法律規(guī)定不屬于檢察監(jiān)督范圍。但是從立法精神的角度出發(fā)，調(diào)解協(xié)議違反法律是就調(diào)解行為本身性質(zhì)來說的，而調(diào)解書損害國家利益和社會公共利益是從調(diào)解行為造成的損害結(jié)果來講的，不管行為是否違法，只要該行為損害了國家利益和社會公共利益就屬于檢察監(jiān)督的范圍。

考慮到法律中的許多禁止性規(guī)定的與國家利益、社會公共利益具有相通之處，很多法律明確將損害國家利益、社會公共利益的行為定為無效行為。例如，《合同法》第52條從法律規(guī)范的性質(zhì)上來說屬于強制性規(guī)范，該條就明確將一方以欺詐、脅迫手段訂立，損害國家利益的合同規(guī)定為無效。有些規(guī)定在條文表述中雖未出現(xiàn)“國家利益、社會公共利益”字眼，但本質(zhì)上對國家利益或社會公共利益造成損害的行為，立法上亦做了禁止性規(guī)定。例如，產(chǎn)品質(zhì)量法禁止在生產(chǎn)銷售的商品中以次充好、以假充真，這不僅是為了保護公眾的身體健康，更是為了保護正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，違反上述規(guī)定，無疑會損害國家利益和社會公共利益。由以上分析可知，違反法律禁止性規(guī)定的行為與損害國家利益、社會公共利益的行為存在著交叉，損害國家利益、社會公共利益的行為通常被法律所禁止，從這個意義上來說，不能將違反法律規(guī)定的調(diào)解書一律排除在檢察監(jiān)督的范圍外，應(yīng)當(dāng)將某些違反法律規(guī)定，實質(zhì)上損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書納入監(jiān)督范圍。

注釋：

常怡.民事訴訟法學(xué).北京： 中國法制出版社.2008.316.

2012年民事訴訟法規(guī)定采用裁定書方式對人民調(diào)解協(xié)議進行司法確認，該類裁定是民事訴訟法224條明文規(guī)定的執(zhí)行依據(jù)，當(dāng)事人申請司法確認的目的也在于使調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力。

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