(華北電力大學(保定) 河北 保定 071000)

功能選擇理論視角下的我國政府職能替代研究

王若琛

(華北電力大學(保定)河北保定071000)

我國行政改革的重點是轉變政府職能，但是三十多年來政府職能轉變仍然不到位。將“功能替代”概念應用到政府職能的研究領域，分析當前我國政府職能存在的問題，并將這些問題歸咎于政府職能替代不當；對政府職能替代做了初步的詮釋；討論政府職能應如何替代：即以不同時間、不同背景、不同職能內容來確定應如何替代；列舉了政府職能在進行替代的過程中可能出現(xiàn)的一些認知和操作層面的阻礙及對策。

功能選擇；政府職能；替代

世界銀行發(fā)布的《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》提出要重新思考政府，關鍵就是要建設一個“有效的政府”。而政府角色問題之所以重要，是因為“沒有一個有效的政府，無論是經(jīng)濟還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。而有效政府的前提必然是政府清楚自己應該干什么和不應該干什么，自己的角色到底是什么？”[1]我國為了構建有效政府，提出轉變政府職能，然而在轉變職能十幾年間成效并不是很樂觀：政府職能的問題仍層出不窮，主要體現(xiàn)在“越位”“錯位”“缺位”這三方面。在黨的十八屆五中全會中，明確提出“市場規(guī)劃”和“職能轉型”兩大問題。因此，研究政府職能仍然是我國政府改革的一項艱巨任務。

本文旨在從一個全新的視角——功能選擇理論，來分析政府職能，有重要的意義：在理論方面，試圖運用此理論來解決當今政府職能轉型方面存在的問題，從而構建有效政府；職能決定機構的設置，從新的視角下研究政府職能替代問題能更好地建構和調整政府機構；行政權相對于司法權和立法權來說，本身就具有擴張性，因此通過新視角來研究政府職能問題能夠有效得抑制行政權的擴張，規(guī)范政府行為。在實踐方面，以往對政府職能的研究基本上停留在靜態(tài)層面，本文運用功能選擇理論來研究政府職能的替代能夠彌補動態(tài)研究的缺陷；將結構功能主義中的功能選擇理論引入為研究政府職能提供了新的研究視角，同時拓展了功能選擇理論的外延。

一、功能替代視角下政府職能存在的問題

在近二十多年中，我國政府一直致力于轉變政府職能。政府職能轉變是指國家行政機關，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應擔負職責和所發(fā)揮功能、作用范圍、內容、方式的轉移與變化。包括管理職權、職責的改變(管什么，管多寬，管到什么程度)、管理角色(主角、配角等)的轉換，管理手段、方法及其模式的轉變等。

政府職能轉變的效果如下：首先，初步形成了以市場調節(jié)為主、政府調節(jié)為輔的資源配置框架；其次，使得企業(yè)經(jīng)營權與所有權分離；再次，培育了社會中介組織；最后調整了政府的組織結構及權力關系。[5]

但是當前學術界認為政府職能轉變仍然不到位，存在以下幾方面的問題：首先，政府職能“越位”即政府管了許多不該管的問題，集中體現(xiàn)在過度干預市場運行、對企事業(yè)直接管理較多、更多得使用行政手段來處理社會事務，在這里我們稱之為政府職能替代多了；其次，政府職能“缺位”即政府應該去承擔的責任沒有去承擔，主要體現(xiàn)在政府在規(guī)范和監(jiān)管市場秩序方面作用發(fā)揮不夠，沒有充足得提供公共教育服務、公共衛(wèi)生服務、公共事業(yè)服務等。這里我們稱之為政府職能替代少了。最后，政府職能“錯位”即政府職能錯亂，主要體現(xiàn)在政府部門上下級以及各部門之間職能侵占或者職能推諉現(xiàn)象。這里我們稱之為政府職能替代錯了。

二、功能選擇理論與政府職能替代的含義

(一)功能選擇理論

結構功能理論的著名代表人物默頓，除了提出有關社會結構的思想，還提出功能分析精確性的問題。默頓對功能分析中最流行的三個假設加以修正，其中第三個假設是“功能必不可少”概念，就是說“在每一種文明、習慣、實體觀念和信仰中都實現(xiàn)某種活的功能，完成某種使命，代表著整體中必不可少的功能?！蹦D認為此概念是模棱兩可的，并指出一定的文化和社會形態(tài)對于滿足某種功能是必不可少的，也就是說一種功能事項可以由某一種替代或交換而仍然與社會性需要相一致。這就是“功能交替”或“功能選擇”的概念。[6]

功能選擇理論中的功能替代的概念已經(jīng)被應用到社會學研究中，李翔的《結構功能主義視角下的農村空巢老人社區(qū)養(yǎng)老服務初探》。[6]本文試圖應用此理論下的“功能替代”概念來研究政府職能的問題。

(二)政府職能替代的含義

替代是說以乙換甲，并起原來由甲或應該由甲起的作用?；蛘f用一物質代替另一物質。

這里我們討論的職能替代主要是指政府職能內容方面的替代，著重討論政府的政治、經(jīng)濟、社會職能。

政府職能替代包括三方面的含義：首先，肯定在不同的歷史時期政府職能是不斷變化的，這也符合政府組織的權變理論；其次，政府職能替代強調在同一時期，對政府職能的劃分也應該是動態(tài)的、不截然的、相對的劃分，即政府的某些職能不是“天生”就有的，而應該是誰能更好地承擔此職能就應該誰去承擔的。比如社會服務職能，不應該說是政府的或者是社會的，而應該是在這一時期，誰更有能力、更能勝任此職能就應該是誰的；最后，政府職能替代的提出是對“有限政府”理論和“無限政府”理論的反駁，更不認為政府職能的發(fā)展趨勢是逐漸縮小的，我們只能說在某一時期政府縮小或者擴大其職能。

三、政府職能如何替代

政府職能替代的標準是誰能更好得承擔此職能，這項職能就暫且歸誰。

政府職能替代要以不同的時間、背景、職能內容為轉移。

(一)不同時期的政府職能替代

不同的歷史時期賦予政府不同的角色，也決定了政府的職能應如何變化。

在一國綜合國力很弱的情況下，政府應多替代市場和社會的職能，即承擔更多的職能。比如我國在建國初期，國民生活的各個方面百廢待興，如果政府職能分散，很難組織全國進行經(jīng)濟建設發(fā)展國力而且當時市場和社會根本沒有能力和資源去承擔某些經(jīng)濟和社會職能，因此我國當時實施計劃經(jīng)濟政策在很大程度上促進了經(jīng)濟的發(fā)展，提高了國民的生活水平，促進了社會的和諧發(fā)展。

在一國綜合國力相對強大，市場和社會力量壯大并且能夠很好得承擔某些功能時，政府職能要相應少代替。比如，我國市場發(fā)展越來越健全，政府對經(jīng)濟功能的替代就明顯減少，很多細節(jié)問題都交由市場去處理，政府只負責宏觀經(jīng)濟政策或制定市場法規(guī)方面的問題；比如在國外，社會力量發(fā)展壯大，很多事實證明社會中介組織能夠比政府更好得提供公共服務，因此政府在社會職能方面的替代就會減少。

(二)不同背景下的政府職能替代

在經(jīng)濟危機、自然災害、政治事件等突發(fā)背景之下，政府職能替代就要多一些，而且此時政府要過多得使用其政治職能，充分發(fā)揮政治動員的功能，以將國民經(jīng)濟、國民安全、國家政治損失降到最低。在這些突發(fā)背景之下，市場和社會發(fā)揮功能不如政府發(fā)揮功能來得更直接、更有效。比如國家處于經(jīng)濟危機時，市場本身具有追逐利益的特性，加之市場會出現(xiàn)失靈和調控滯后性，如果此時政府不對市場職能進行替代將會危機國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，因此政府此時需要更多得替代市場行使經(jīng)濟職能，出臺相應的財政政策和產業(yè)計劃。

(三)不同職能內容的政府職能替代

政府職能替代，并不是說所有職能都能由市場和社會替代。

比如涉及到國家領土主權、國防安全的軍事保衛(wèi)職能就不能由市場和社會來代替。因為市場和社會不具有強制性，也沒有能夠統(tǒng)一調動社會各種資源的能力，所以均是保衛(wèi)職能只有由政府來行使；

又比如對外交往職能，我國NGO發(fā)展不斷壯大，以環(huán)保領域的NGO自然之友為例[7]，自1997年到2012年1月底，該組織重要涉外活動共有37次，交流的形式、內容、對象與層級多種多樣，幾乎涉及環(huán)境保護、環(huán)保教育、組織建設和國際氣候談判等領域。事實證明由于NGO具有靈活性和多元性，所以在進行民間外交時能夠創(chuàng)造較為寬松的對話環(huán)境、采取靈活的方式向國外公眾多角度表達本國國情和本國聲音。[7]所以在本著維護國家利益的前提下，市場和社會組織可以替代政府行使外交職能。

雖然非政府組織和市場可以替代政府的一些職能，但一些非政府組織帶有明顯的官方色彩，在組織、職能、體制方面都嚴重依賴于政府，這不僅會影響非政府組織的職能發(fā)揮，而且嚴重浪費國家人力、物力、財力，因此在這種情況下，這些非政府組織就不要去替代政府的職能。

學術界一直在批判政府對市場干預過多，但是深究我國市場主體的現(xiàn)狀我們可以看出，當下我國市場主體素質不高，缺乏應有的道德水準、知識水平、對自身行為的判斷能力、對其內在精神實質理解和把握，這會導致市場主體在參與市場競爭時，為追逐利益而做出違背公平競爭和誠實信用的行為。[8]在這種情況下，政府就應該多替代市場的職能，從法制和實踐方面多規(guī)范市場主體的行為；當市場主體的素質達到可以使市場運行穩(wěn)定、健康發(fā)展時，政府對其替代可以逐漸減退。

四、結論

本文從功能選擇角度，運用“功能替代”概念對政府職能進行研究，既擴展了功能選擇理論的外延，又深化了對政府職能的研究，同時又是對政府職能轉變理論的繼承、批判和發(fā)展。政府職能替代能從根本上扭轉人們一提政府職能改革就認為是下放權力或者弱化權力的錯誤觀念，如果政府職能替代能夠被實踐證明是正確的，就能很好得解決當前政府職能轉變也解決不了的“世紀難題”即歷代、各國政府改革都囿于機構改革、擺脫不了體制的束縛。因此我們現(xiàn)在以及未來要做的就是繼續(xù)深化政府職能替代理論，并將其進行實踐，檢驗其是否能達到我們預期的效果。

[1]世界銀行.1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府.中國財政經(jīng)濟出版社,1997版，第16頁.

[2]童穎華,劉武根.國內外政府職能基本理論研究綜述[J].江西師范大學學報(哲學社會科學版),2007，(3)

[3]錢振明.我國政府職能轉變的歷史軌跡及其理論思考[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版),1995,(4)

[4]何穎.我國政府職能轉變問題的反思[J].行政論壇,2010,(4).

[5]王焱.市場經(jīng)濟條件下政府職能定位問題研究[D].吉林大學,2004.

[6]李翔,王丹,王晶.結構功能主義視角下的農村空巢老人社區(qū)養(yǎng)老服務初探[J].農村經(jīng)濟與科技,2011,(8).

[7]呂曉莉.中國非政府組織在民間外交領域中的作用研究[J].中國治理評論,2013,(1).

[8]唐宏強.市場主體行為失范的表現(xiàn)形式、成因及其規(guī)制[J].法制現(xiàn)代化研究,1997,00:568-584.

王若琛(1993-)，女，研究生在讀，華北電力大學(保定)，研究方向政府管理研究方向。