(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

論行政組織法上臨時(shí)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制

孫楠

(西北政法大學(xué)陜西西安710063)

為了解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，我國(guó)適時(shí)的建立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。但是臨時(shí)機(jī)構(gòu)并不具有行政主體的資格，同時(shí)由于權(quán)力監(jiān)管相對(duì)混亂，在設(shè)立程序、運(yùn)行中存在很多問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從行政組織法上對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制。

政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)；行政組織法；法律規(guī)制

一、引言

我國(guó)一段時(shí)期職能部門(mén)功能有限。一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)行政部門(mén)的職能設(shè)置相對(duì)狹窄，而對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題的治理需要各個(gè)部門(mén)的綜合執(zhí)法，由此為推動(dòng)某項(xiàng)具體工作的完成，一些地方政府以“指揮部”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”等名義，從有關(guān)職能部門(mén)抽調(diào)人員，組成大量臨時(shí)機(jī)構(gòu)，賦予其一些凌駕于法律和行政之上的特權(quán)，以便實(shí)施統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理。例如，為完成掃黃打非等時(shí)期的工作，設(shè)立的掃黃打非領(lǐng)導(dǎo)小組。

這些事務(wù)的解決需要具有專(zhuān)業(yè)性、綜合性的人才，通過(guò)臨時(shí)機(jī)構(gòu)從各部門(mén)抽調(diào)適合的人才組成專(zhuān)門(mén)的應(yīng)對(duì)部門(mén)，可以針對(duì)具體的問(wèn)題及時(shí)采取合適的措施。而且，對(duì)于突發(fā)性問(wèn)題的解決臨時(shí)機(jī)構(gòu)有其獨(dú)有的優(yōu)點(diǎn)，不會(huì)造成人員的閑置。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置起到了部際協(xié)調(diào)的作用，沒(méi)有增加新的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，也沒(méi)有增加行政運(yùn)行成本。但臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有任意性，缺乏法律的制約。同時(shí)臨時(shí)機(jī)構(gòu)受其機(jī)構(gòu)的性質(zhì)影響，權(quán)力缺乏制約與監(jiān)督。

二、法律規(guī)制的內(nèi)容

行政組織法主要包括行政機(jī)關(guān)組織法、行政機(jī)關(guān)編制法、公務(wù)員法三個(gè)部分。下文從行政組織法的三方面論述臨時(shí)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制問(wèn)題。

1、從行政機(jī)關(guān)組織法角度規(guī)制臨時(shí)機(jī)構(gòu)

在法律上為設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)制定嚴(yán)格的程序規(guī)制。對(duì)于臨時(shí)結(jié)構(gòu)的的設(shè)置，可以參照行政機(jī)關(guān)的設(shè)置原則和程序加以規(guī)定。臨時(shí)結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循需要原則、經(jīng)濟(jì)原則、便民原則、精簡(jiǎn)原則。即在設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際的社會(huì)需要和執(zhí)法必要性進(jìn)行，盡可能減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)以達(dá)到最大的行政效益，最大限度的為公民提供便利、簡(jiǎn)便辦事程序，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)精干簡(jiǎn)要以提高行政效率，不能泛濫。

在程序方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律制定嚴(yán)格的設(shè)置程序，使臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有法可依，不能隨意。據(jù)此，提出以下設(shè)想：(1)提議，主管機(jī)關(guān)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，內(nèi)容包括臨時(shí)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、存在的期限、從屬機(jī)構(gòu)等。(2)論證，從可行性和必要性角度進(jìn)行，即設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)能否達(dá)到預(yù)期的行政目的、財(cái)政開(kāi)支是否允許等；客觀(guān)實(shí)際情況是否達(dá)到必須設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)的程度，不設(shè)置則影響行政的展開(kāi)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(3)審議，有權(quán)決定機(jī)關(guān)對(duì)議案的方法和論證結(jié)果進(jìn)行討論。(4)表決，有權(quán)決定機(jī)關(guān)對(duì)議案的方法和論證結(jié)果進(jìn)行表決。(5)公告，公告臨時(shí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)、職權(quán)、所屬機(jī)關(guān)、存續(xù)時(shí)間等。(6)備案，在法定時(shí)間內(nèi)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)就設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)的時(shí)間、理由、職權(quán)范圍存續(xù)時(shí)間等事項(xiàng)備案。在論證的環(huán)節(jié)可以加入聽(tīng)證程序的內(nèi)容，征求民眾的意見(jiàn)，完成可行和必要的驗(yàn)證。

應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確規(guī)定臨時(shí)機(jī)構(gòu)的權(quán)限，不能因機(jī)構(gòu)有臨時(shí)之名而使權(quán)力無(wú)限不受限制。根據(jù)具體臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的規(guī)定其權(quán)限，在設(shè)立公告和備案時(shí)予以明確，并不斷強(qiáng)化管理，使之職責(zé)明晰。同時(shí)從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，建立合理的行政管理體制，減少臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性。其次，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置宜采用大部委設(shè)置模式，進(jìn)一步減少政府部門(mén)設(shè)置數(shù)量，滿(mǎn)足實(shí)際對(duì)行政部門(mén)的職責(zé)需要。最后，整合行政職能，裁并臨時(shí)機(jī)構(gòu)。在整合行政職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府部門(mén)設(shè)置，合并相近管理事務(wù)，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)功能。

2、從行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法角度規(guī)制臨時(shí)機(jī)構(gòu)

臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)立之初進(jìn)行職位設(shè)置時(shí)，應(yīng)當(dāng)在職位調(diào)查、分析、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定職位說(shuō)明書(shū)，依此確定人員的選用。同時(shí)人才的選用上嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。按照法律規(guī)定的科學(xué)方法選調(diào)品質(zhì)優(yōu)秀、專(zhuān)業(yè)能力良好的公務(wù)人員進(jìn)入臨時(shí)機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)工作人員的教育、管理和監(jiān)督，從思想上防止腐敗。

目前臨時(shí)機(jī)構(gòu)組成人員的待遇隨原單位，但是對(duì)其管理應(yīng)當(dāng)在臨時(shí)機(jī)構(gòu)成立、存續(xù)期間進(jìn)行專(zhuān)門(mén)、獨(dú)立的管理，建立人事檔案。對(duì)于人員的考核、獎(jiǎng)勵(lì)、任免應(yīng)當(dāng)按照在臨時(shí)機(jī)構(gòu)任職期間分開(kāi)單獨(dú)進(jìn)行，將人員檔案錄入信息系統(tǒng)。相關(guān)檔案記錄在臨時(shí)機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)之后應(yīng)當(dāng)保存一定的期限。以上規(guī)定應(yīng)通過(guò)法律予明確，盡快出臺(tái)《政府機(jī)構(gòu)編制法》，對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須履行相關(guān)法律程序，依法規(guī)范臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人員安排、職責(zé)等。

三、從比較法角度借鑒吸收有益經(jīng)驗(yàn)

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu),都有著特別嚴(yán)格的程序。通過(guò)有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家委員會(huì)提出專(zhuān)題報(bào)告，行政會(huì)議討論，最后才能決定設(shè)立與否。而且，除了一些緊迫性較強(qiáng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)都需要議院批準(zhǔn)才可以任命。事實(shí)上，一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)在完成使命后仍然長(zhǎng)期非法存在的現(xiàn)象，并非中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象。所謂“日落立法”就是為杜絕臨時(shí)機(jī)構(gòu)泛濫采取的辦法之一，如果立法機(jī)關(guān)無(wú)所作為，臨時(shí)機(jī)構(gòu)到規(guī)定期限將自動(dòng)撤銷(xiāo)，只有主動(dòng)采取行動(dòng)即重新審查其必要性及重新授權(quán)，該機(jī)構(gòu)才可能繼續(xù)生存。也就是說(shuō)為臨時(shí)機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初就設(shè)定存續(xù)時(shí)間，時(shí)間達(dá)到自動(dòng)終止，以重新審查、授權(quán)為例外。日本在主要層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)編制管理方面都有配套的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)的制度化、法律化。根據(jù)《內(nèi)閣法》、《國(guó)家行政組織法》和各省廳《設(shè)置法》等一系列行政組織法規(guī)，明確規(guī)定日本行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限，政府各部門(mén)人數(shù)由法律限定，機(jī)構(gòu)編制每年核定一次。將裁撤條件立法、限制預(yù)算權(quán)及使用落日條款成為西方政府監(jiān)督管理臨時(shí)機(jī)構(gòu)的重要手段。[1]

英國(guó)設(shè)立監(jiān)察專(zhuān)員，職能是對(duì)做出決定的過(guò)程進(jìn)行審查，而不在于決定是非曲直的考察。1967年通過(guò)議會(huì)行政專(zhuān)員法設(shè)立第一個(gè)監(jiān)察專(zhuān)員。[2]在對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的規(guī)制方面，我國(guó)可以在政府內(nèi)部設(shè)立具有類(lèi)似職能的機(jī)構(gòu)，對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立的程序合法性和公民個(gè)人權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

臨時(shí)機(jī)構(gòu)是政府管理的重要手段，其存在具有一定的合理性，也存在了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，是對(duì)政府常設(shè)機(jī)構(gòu)職能缺陷的一種彌補(bǔ)，有利于行政效率的提高。避免了各職能部門(mén)職能不清、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。但臨時(shí)機(jī)構(gòu)的過(guò)度膨脹和管理失控，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而影響了政府工作部門(mén)正常職能的發(fā)揮，降低了行政效率。應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前行政環(huán)境的變化，適時(shí)地精簡(jiǎn)、改革臨時(shí)機(jī)構(gòu)。而且，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的制度設(shè)置本身具有很多問(wèn)題，反應(yīng)了政府部門(mén)職責(zé)權(quán)限沖突的本質(zhì)問(wèn)題，不應(yīng)當(dāng)作為一種非常態(tài)的行政機(jī)構(gòu)存在。所以，應(yīng)當(dāng)在政府部門(mén)職能科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上，將臨時(shí)機(jī)構(gòu)置于法律的規(guī)制之下，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[1]齊永立.我國(guó)政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)監(jiān)督研究.河南大學(xué),2007年碩士學(xué)位論文

[2][荷]勒內(nèi)·西爾登,弗里茨·斯特羅因克編.歐美比較行政法.李國(guó)興等譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社,2013年版，第241頁(yè)

孫楠(1992-)，女，漢族，山西省忻州市繁峙縣，碩士，西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，研究方向刑事訴訟法。