夏正林 胡立東

論司法責任制視野下的檢察委員會制度改革

夏正林 胡立東*

檢察委員會是我國檢察機關的業(yè)務決策機構，但長期以來在實踐中一直存在著權責不對應、議事事項不清等問題，根本原因在于其功能錯位和對民主集中制的誤用。當前新一輪司法改革把落實司法責任制作為重點內容之一，這為檢察委員會的改革和重新定位確立了新的基點?？紤]檢委會制度設計初衷及檢察工作的現(xiàn)實條件，特別是基層檢察人員素質普遍不高，建議將檢委會改造成咨詢和監(jiān)督機構，作為對司法責任制的補充。

檢察委員會司法責任制民主集中制咨詢和監(jiān)督機構

引言

檢察委員會（下稱“檢委會”）是我國檢察機關的業(yè)務決策機構，具有鮮明的中國特色和實踐價值，其對重大議題、疑難議案的科學和民主決策有著無可取代的價值，這一點在基層檢察院體現(xiàn)得尤為明顯。但另一方面，長期以來檢委會無論在實踐中還是在理論上都存在著巨大的爭議，人們對其看法甚至截然相反。有人認為應該強化其功能，只是在具體問題和制度設計上進行需要完善；也有人認為該制度不符合司法規(guī)律與要求，不應該修修補補，而應該弱化其功能甚至取消。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會對深化司法體制改革進行了全面部署，尤其是十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了強化司法責任制的司法改革方向，同時也要求加強黨組的建設。在此之前的2013年11月，最高人民檢察院按照中央深化司法體制改革的部署，制定下發(fā)《檢察官辦案責任制改革試點方案》，突出強化檢察官辦案主體地位，賦予主任檢察官相應的司法決定權，實現(xiàn)辦案與定案的有機統(tǒng)一。應該說，完善司法責任制是對檢察機關辦案組織、辦案方式一次重大變革，是健全檢察權運行機制的核心內容，它對現(xiàn)行的檢委會制度提出了重大的挑戰(zhàn)，我們應當根據(jù)落實司法責任制的要求，并結合檢察工作的現(xiàn)實具體條件，重新檢視檢委會的功能定位。

一、檢委會制度的演變及其定位

檢委會是我國在長期的檢察實踐中形成的司法組織形式，是檢察院內部最高的業(yè)務決策機構，是檢察機關實行民主集中制的司法組織形式，其職能定位是討論決定“重大案件”和“其他重大問題”。①楊振江主編：《檢察委員會理論與實務研究》，中國檢察出版社2012年版，第2頁。

（一）檢委會制度的演變

檢察委員會的提法，最早來自于1933年12月中央蘇區(qū)把工農(nóng)檢察部改名為檢察委員會。②閔釤編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第258頁。但一般認為，抗戰(zhàn)爭時期山東省抗日民主政府決定建立各級檢察委員會，領導和加強檢察工作，才是檢察委員會制度的開端，是民主集中制原則在檢察制度中的貫徹和體現(xiàn)，是人民檢察史上的一項制度創(chuàng)舉。③孫謙：《人民檢察的光輝歷程（上篇）》，載《檢察日報》2008年6月3日。也就是說，實行民主集中制，既是檢察委員會制度產(chǎn)生的標志，也是其運行的重要機制。

建國后，根據(jù)運行機制的變化，檢委會的發(fā)展可分為兩個階段。一是以檢察長領導為主的檢察委員會與檢察長共同負責的非完全民主集中制階段（1949～1966年）。在這個階段，檢察署委員會委員的配置確立了檢察長在檢察委員會中的特殊權力地位。根據(jù)1949年12月的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，建國初期的檢察機關推行檢察署委員會議與檢察長負責制相結合的領導體制，并規(guī)定檢察署委員會議意見不一致時，由檢察長（也是委員會議主席）決定，這個時期的檢察署委員會議更像一個民主咨詢機構。1951年出臺的《各級地方人民檢察署組織通則》和《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》，把領導體制變成為檢察署委員會在檢察長領導下，處理有關檢察工作的重大問題，這反映了檢察長在檢察署委員會中權力不斷擴大的事實。當時設立的檢察署委員會議是議決有關檢察工作政策方針、重大案件及其他重要事項的機構，在委員會議上以檢察長為主席,決策意見不一致時取決于檢察長。④《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》［已失效］（1951年9月3日中央人民政府委員會第十二次會議通過，1951年9月4日中央人民政府公布）第六條第一款規(guī)定，“最高人民檢察署委員會議，以檢察長、副檢察長及委員組成之，以檢察長為主席。委員會議意見不一致時，取決于檢察長?！?954年9月《人民檢察院組織法》把檢察署委員會改為“檢察委員會”，并再次調整領導體制，把檢察長負責制和檢察委員會議民主制相結合的機制改為在檢察長領導下,處理有關檢察工作的重大問題,沒有再規(guī)定委員意見不一致時,取決于檢察長。⑤《中華人民共和國人民檢察院組織法》(1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過)第二條規(guī)定，“各級人民檢察院各設檢察長一人，副檢察長若干人和檢察員若干人。各級人民檢察院檢察長領導各級人民檢察院的工作。各級人民檢察院設檢察委員會。檢察委員會在檢察長領導下，處理有關檢察工作的重大問題?！边@時，雖然沒有規(guī)定委員會意見不一致時取決于檢察長，但也沒有明確規(guī)定少數(shù)服從多數(shù)的原則，因此，檢察長領導仍然實際上起著主導的作用。按照王桂五的總結,雖然有些變動，但這時的檢察長已經(jīng)成為檢察院的最高決策者和檢察委員會的核心，檢察長通過領導檢察委員會統(tǒng)攝委員們的思想從而更有利于加強集體領導。⑥王桂五主編：《中國人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第666頁。二是全面貫徹民主集中制原則的階段（1979年～至今）?！拔母铩苯Y束后，1978年憲法重新恢復了檢察院建制，1979年正式頒布了《人民檢察院組織法》，其中第三條第二款規(guī)定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”1983年修改《檢察院組織法》時，保留了上述第三條的內容。⑦《中華人民共和國人民檢察院組織法》（一九七九年七月一日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，根據(jù)一九八三年九月二日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議《關于修改〈中華人民共和國人民檢察院組織法〉的決定》修正）第三條規(guī)定，“各級人民檢察院設檢察長一人，副檢察長和檢察員若干人。檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作。各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”該條規(guī)定奠定了我國現(xiàn)行檢察委員會制度的法律基礎，它把檢委會的決策體制從檢察長說了算的民主集中制發(fā)展到檢察長主持下的民主集中制，從而確立了我國檢察委員會民主集中制和首長負責制結合的雙重領導體制。

（二）檢委會的功能定位

根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》的規(guī)定，以及《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》的具體規(guī)定，檢委會是一個司法民主組織，即運用民主集中制進行決策的司法機構。

在民主集中制的機制下，檢委會主要承擔以下三個方面的主要功能。首先，檢委會對“重大、疑難、復雜案件”作出決定。這也是它的主要功能，體現(xiàn)了其作為業(yè)務決策機關的性質。其次，檢委會還對“重大問題”作出決定。檢委會居檢察機關的最高決策地位，具有個人所不具備的宏觀視野，可以高屋建瓴地提出若干觀點、意見，作為執(zhí)行中的準則，議事體現(xiàn)了其宏觀指導功能。在實踐中，議事成了其除議案以外的最主要的功能，以東部沿海某省為例，2014年全省三級檢察院檢委會共議事654件次，占全部議題比例的19.2%，其中很大比例屬于貫徹執(zhí)行國家法律政策的重大問題、重大專項工作和重大業(yè)務部署。再次，在實踐中檢委會通過對案件的決策和專項工作的審議，能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正檢察權運行過程中的存在問題，防止出現(xiàn)司法中的不公正、不嚴格、不廉潔問題，從而可以起到內部監(jiān)督功能。但這種監(jiān)督制約功能不同于案件管理、檢務督察的監(jiān)督，并非屬于專門監(jiān)督；它是檢察權運行后置環(huán)節(jié)的制約，也是實體檢察權之間的常態(tài)化制約。值得注意的是，相關法律雖然將檢委會定位于決定“重大、疑難、復雜案件”以及“重大問題”，但對何為“重大、疑難、復雜案件”以及“重大問題”并沒有明確規(guī)定，這為實踐中出現(xiàn)的問題留下了伏筆。

二、檢委會制度存在的問題

（一）權責不對應

權責不對應是檢委會制度存在的最大的問題。首先，相關法律法規(guī)賦予其最高決策權，但并沒有規(guī)定其職責和義務。通俗地說，一個案件最終可能是由檢委會來決定的，但檢委會卻并不因此承擔相應的責任，這就使得其由所謂“集體負責”實際上變成了“集體不負責”。其次，不僅檢委會集體不承擔責任，其成員也不承擔具體責任。在有些情形下，檢委會甚至可能被某些個人利用，成了個人推卸司法責任的“擋箭牌”。由于檢委會及其成員實際上并不承擔具體的責任，“聽匯報、做決策”的審議方式就可能使檢委會脫離對案卷的直接審查而作出決定。檢委會成員對在會議上討論的案件缺乏深思熟慮和感性認識，更談不上深入探討和交流，其決策不得不依賴于承辦人的匯報，缺乏親歷性。這些都是有悖于司法工作規(guī)律的，容易導致冤假錯案的發(fā)生。

筆者調研發(fā)現(xiàn)，在檢委會的實際工作過程中，普遍會出現(xiàn)一種叫做“應聲委員”的現(xiàn)象：他們人云亦云，長期沒有不同意見。有的委員的發(fā)言語義含混，始終不提明確意見，還有的委員不負責任地亂發(fā)言、亂表態(tài)，一旦有人提出意見，就會附和，最終就有可能使有想法并提出來的人的意見成為最終意見。廣東省某市的檢察官責任制試點方案曾在表決程序上為了避免“庸人懶政”也做了一些調整。比如，檢察委員會集體決定（少數(shù)服從多數(shù)）出現(xiàn)冤假錯案的，責任就由作出集體決定的多數(shù)委員承擔。這樣規(guī)定的出發(fā)點是為了避免人云亦云的情形，但是，實際操作中又可能出現(xiàn)表決時委員們都搶著去做那個少數(shù)派（少數(shù)不需要承責任）的狀況了。

在調研中，我們還發(fā)現(xiàn)人們普遍把檢委會委員當成了一種政治待遇。在他們眼中，檢委會處于檢察機關的最高決策地位，也就是“檢察長之上的檢察長”，而且檢委會討論的議題往往不僅僅限于個案，還會涉及人事問題，以及檢察院其他的重大事項，檢委會變成實際上的政治性的決策機構，而不僅僅再是業(yè)務機構。正因為這樣，才會出現(xiàn)爭著進入檢委會的現(xiàn)象，一旦不能夠進入，就意味著發(fā)言權受限，政治待遇變低。

（二）議事范圍不清

如前述，《人民檢察院組織法》第三條規(guī)定了檢察委員會在檢察長的主持下討論決定“重大案件”和其他“重大問題”，但是截至目前，我國的法律尚未明確界定何為“重大案件”和“重大問題”。只有效力層次較低的《人民檢察院檢察委員會組織條例》和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》列舉式規(guī)定了檢委會具體討論哪些“重大案件和其他重大問題”，⑧《人民檢察院檢察委員會組織條例》（1980年2月21日最高人民檢察院檢察委員會第一次會議通過，2008年2月2日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九十一次會議修訂）第四條：檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題。檢察委員會的職責是：（一）審議、決定在檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策和本級人民代表大會及其常務委員會決議的重大問題；（二）審議、通過提請本級人民代表大會及其常務委員會審議的工作報告、專題報告和議案；（三）總結檢察工作經(jīng)驗，研究檢察工作中的新情況、新問題；（四）最高人民檢察院檢察委員會審議、通過檢察工作中具體應用法律問題的解釋以及有關檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等；省級以下人民檢察院檢察委員會審議、通過本地區(qū)檢察業(yè)務、管理等規(guī)范性文件；（五）審議、決定重大、疑難、復雜案件；（六）審議、決定下一級人民檢察院提請復議的案件或者事項；（七）決定本級人民檢察院檢察長、公安機關負責人的回避；（八）其他需要提請檢察委員會審議的案件或者事項?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（2009年8月11日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第十七次會議通過）第三條，檢察委員會審議議題的范圍包括：（一）審議在檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策的重大問題；（二）審議貫徹執(zhí)行本級人民代表大會及其常務委員會決議，擬提交本級人民代表大會及其常務委員會的工作報告、專項工作報告和議案；（三）最高人民檢察院檢察委員會審議檢察工作中具體應用法律問題的解釋以及有關檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等，省級以下人民檢察院檢察委員會審議本地區(qū)檢察業(yè)務、管理等規(guī)范性文件；（四）審議貫徹執(zhí)行上級人民檢察院工作部署、決定的重大問題，總結檢察工作經(jīng)驗，研究檢察工作中的新情況、新問題；（五）審議重大專項工作和重大業(yè)務工作部署；（六）經(jīng)檢察長決定，審議有重大社會影響或者重大意見分歧的案件，以及根據(jù)法律及其他規(guī)定應當提請檢察委員會決定的案件；（七）經(jīng)檢察長決定，審議按照有關規(guī)定向上一級人民檢察院請示的重大事項、提請抗訴的刑事案件和民事、行政案件，以及應當提請上一級人民檢察院復議的事項或者案件；（八）經(jīng)檢察長決定，審議下一級人民檢察院提請復議的事項或者案件；（九）決定本級人民檢察院檢察長、公安機關負責人的回避；（十）審議檢察長認為需要提請檢察委員會審議的其他議題。但也是非常寬泛的，并不能滿足實踐的要求。于是，在實踐中往往會出現(xiàn)了兩種不同的傾向：一種是對承辦部門的提請來者不拒，另一種是議事議案的范圍則非常單一。

在實踐中，檢委會的議事范圍劃分不清還導致其在實踐中與檢察院其他機構的職責，比如與黨組會、檢察長辦公會、甚至院務會之間出現(xiàn)交叉替代的現(xiàn)象。《指導意見》指出，人民檢察院黨組是黨中央和地方各級黨委在檢察機關設立的組織機構，是實現(xiàn)黨對檢察機關領導的重要組織形式和制度保證，在推動檢察事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著領導核心作用；檢察長辦公會是檢察院行政集體領導的組織機構，主要業(yè)務是研究決定內部行政管理工作的重大事項和問題。還有一個院務會主要是負責協(xié)調檢察院內設各部門、機構之間的問題。但在實踐中，由于這些機構相互之間的地位、作用、職能定位界定不清楚，各機構的負責人和成員結構存在重疊與混淆的情況，檢委會實際上被當成一種帶有鮮明的行政官僚色彩的政治機構。加之“重大案件”和“重大問題”范圍不清，不可避免地出現(xiàn)檢委會與黨組之間存在著議題界限不清以及議題的隨意性的問題，檢委會的功能定位也就相應地發(fā)生了變化。比如，筆者在江蘇蘇北一個縣調研時，就曾聽到過一個案例：一個縣的檢察長剛調任到位時，由于不熟悉該檢察院的人事，尤其是對檢委會成員的人心向背的情況把握不準，很長一段時間內不敢召開檢委會，就由黨組會來代替甚至決定一些重大、疑難、復雜案件，等到新一輪人事調整到位后才繼續(xù)召開檢委會。顯然，這是一種政治謀略。

檢委會因議事范圍不清導致與其他機構職責交叉重疊的問題，在辦案責任制的改革試點過程之中就變得更加明顯和復雜了：哪些案件由獨任檢察官或主任檢察官決定，哪些案件由檢察長決定，哪些案件由檢委會決定，在一些地方的試點中并沒有完全厘清。從總體上來說，新舊問題的疊加，檢委會議題泛化和決策地位邊緣化是檢委會制度改革不得不面對的事實。

（三）其他問題

檢委會雖然被定位為最高業(yè)務決策機構，其決定應該具有強有力的效力，但在實際運行中，其討論案件和其他事項的程序很難保證討論的有效性。首先，缺乏司法程序的嚴謹性。檢察委員會的工作方式主要是“開會議事”，一旦召開往往不只是為了討論一個案件，而是要討論幾個重大案件或問題。委員們在這么短的時間里，對復雜的案件、問題，僅憑翻閱書面材料和聽取承辦人的情況匯報就作出決定，難以保證民主科學的決策。其次，缺乏親歷性。最高人民檢察院規(guī)定了案件承辦人匯報案件的制度，檢委會主要靠聽取承辦人匯報和閱讀書面材料的方式作出判斷，委員們缺乏對案件的親歷性，對案件事實和證據(jù)沒有直接深入的了解，很容易受到案件承辦檢察官的意見影響。再次，很多檢察委員會的委員（除了專職委員）大多數(shù)是兼職的，業(yè)務水平良莠不齊，而且一般兼任部門的領導，他們很難有那么多時間和精力投入重大案件、問題的研究，很難保證討論案件、議題的質量。

2003年最高人民檢察院頒布的《最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》規(guī)定了檢察委員會辦事機構的具體承辦事項，其中第六項提到了“對檢察委員會討論決定事項進行督辦”，⑨《最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》（2003年7月3日經(jīng)第十屆檢察委員會第四次會議討論通過）第十二條，檢察委員會辦事機構具體承辦下列事項：（一）對提交檢察委員會討論的案件和事項材料是否符合要求提出意見；（二）對提交討論的案件和事項提出法律意見；（三）對提交討論的有關檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法提出審核意見；（四）對提交檢察委員會討論的議案材料進行統(tǒng)一印制；（五）承擔會議記錄、編寫會議紀要及歸檔工作；（六）對檢察委員會討論決定事項進行督辦；（七）檢察長、檢察委員會交辦的其他事項。但到目前為止，檢察機關尚未制定出一套可以操作的督辦規(guī)則。所以檢察委員會辦事機構也只能通過電話、文件催促的形式督促相關部門落實，但是督辦的效果往往難以達到檢察委員會的會議決定要求。

三、民主集中制的產(chǎn)生及其誤用

人們普遍把檢委會存在的上述問題的原因歸結為議事范圍沒有嚴格規(guī)定，程序上司法性和親歷性不夠，專職委員偏少等原因，因此，應當通過嚴格列舉檢委會的議事范圍，建立權力清單，在程序設計上增強委員的親歷性和司法性，并適當增加專職檢委會成員來解決。⑩鄧思清：《論我國檢察委員會制度改革》，《法學》2010年第1期，第142-146頁。學術觀點還參考黃成：《我國檢察委員會制度若干問題研究》，中國青年政治學院碩士學位論文，2012年6月；黃芳：《論檢察委員會制度的存與廢》，蘇州大學碩士專業(yè)學位論文，2008年10月。甚至有人建議再建立一個咨詢智囊機構，為檢委會決策提供咨詢服務。①劉昌強：《檢察委員會制度研究》，西南政法大學博士論文，龍宗智、孫長永教授指導，2012年。也有學者建議將檢委會的決定書公開化，以增強其責任感。②左德起、鄭慧：《試論檢委會決定書的公開化——以基層人民檢察院為視角》，載《法學評論》2011年第2期。

應該說，這些措施在某種程度上可以規(guī)范和約束檢委會的運行，但總體上仍然是就事論事式的，只能解決其表面上存在的問題，并不能從根本上解決檢委會制度設計存在的權責不對應的問題，甚至還可能帶來更多的問題，如增加專職委員的編制勢必會產(chǎn)生需要增加編制的負面效應。其實，檢委會存在的權責不對應根本原因是對民主集中制的誤用和泛化的結果。正是因這一點，使檢委會上不能形成熱烈的甚至是針鋒相對的探討，導致其民主的形式意義遠遠大于實質作用。如前述，民主集中制始終貫穿著我國檢委會制度設計和運行的整個過程，這也是把檢委會定位為司法民主組織，并作為最高業(yè)務決策機構的根本原因。因此，要準確理解檢委會這種做法以及對其產(chǎn)生的問題分析，從根本上講，還得從其實行的民主集中制的做法入手。

（一）民主集中制的產(chǎn)生及其使用

眾所周知，民主集中制是無產(chǎn)階級政黨活動原則和作為國家機構的組織原則，而且首先是作為無產(chǎn)階級政黨組織和活動原則提出來的。馬克思和恩格斯雖沒有直接提出民主集中制，但也確立了類似民主集中制的做法。1847年6月，馬克思和恩格斯在為共產(chǎn)主義者同盟起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中就規(guī)定了類似民主集中制的做法；③《馬克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第419-422頁?！巴朔譃橹Р亢蛥^(qū)部，同盟的最高領導機關是作為權力執(zhí)行機關的中央委員會?！薄懊總€支部選舉主席和副主席各一人”，“區(qū)部委員會由這些支部的主席和副主席組成。區(qū)部委員會從委員中選出領導人?！薄皡^(qū)部委員會是區(qū)部內各支部的權力執(zhí)行機關。”“中央委員會的成員不少于五人，由中央委員會所在地區(qū)的區(qū)部委員會選出?！薄按泶髸峭说牧⒎C關”，“每個區(qū)部派遣一名代表”，“代表大會的一切立法性決議須提交各支部通過或否決”，“中央委員會作為同盟的權力執(zhí)行機關，有義務向代表大會報告工作”?！斑x舉人如認為自己的擔任公職的人員執(zhí)行職務的情況不能令人滿意，可隨時召回。”“中央委員會有義務將所有對我們的原則有重要意義因而應予討論的問題交給各區(qū)部委員會?！薄懊總€區(qū)部委員會可以采取它認為適當?shù)拇胧?，以保證區(qū)部的安全并加強其活動。但這些措施不得違反總章程。”1871年10月，由馬克思草擬的第一國際的《國際工人協(xié)會共同章程》和《組織條例》，堅持了該類似的做法。④《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第476-483頁?！懊磕暾匍_由協(xié)會各分部代表組成的全協(xié)會工人代表大會。代表大會宣布工人階級共同的愿望，采取使國際協(xié)會順利進行活動的必要辦法，并任命協(xié)會的總委員會。”“全協(xié)會代表大會在年會上聽取總委員會關于過去一年的活動的公開報告。”總委員會要“使一個團體中提出的但具有普遍意義的問題能由一切團體加以討論，并且在需要采取實際措施時，例如在發(fā)生國際沖突時，使加入?yún)f(xié)會的團體能同時和一致行動?！薄皣H工人協(xié)會的每一個會員有參加選舉全協(xié)會代表大會的代表和被選為代表的權利”“每一個支部，不論其成員多少，均有權派遣一名代表參加代表大會”“每一個代表在代表大會上只有一票表決權”“總委員會必須執(zhí)行代表大會的決議?！薄懊恳粋€支部均有權根據(jù)當?shù)貤l件和本國法律的特點制訂自己的地方性章程和條例。但是，此種章程和條例的內容，不得與共同章程和條例有任何抵觸?！钡苯犹岢雒裰骷兄频氖橇袑?，他在1905年為了克服黨內小組習氣，主張制定黨章來統(tǒng)一社會民主黨的意志時，提出“我們在自己的刊物上一面堅持黨內民主，但是，我們也從未反對黨的集中，我們主張民主集中制”。⑤《列寧全集》第21卷，人民出版社1984年第一版，第405頁。在國家機構的組織原則上，馬克思和恩格斯最早設想的是“議行合一制”，即巴黎公社的原則，并非民主集中制。后來，列寧針對俄國多民族的情況，解決地方自治和中央集權問題時才提出民主集中制，“一個民主國家必須承認各地區(qū)的自治權，……這種自治同民主集中制一點也不矛盾；相反地，一個多民族成分復雜的大國只有通過地區(qū)的自治才能實現(xiàn)真正的民主集中制”，⑥《列寧全集》第25卷，人民出版社1988年第二版，第73頁。從而作為國家機構的組織原則被引進了。

民主集中制作為無產(chǎn)階級政黨活動原則和作為國家機構的組織原則得到了中國共產(chǎn)黨的繼承和發(fā)展。1945年毛澤東在《論聯(lián)合政府》報告中，強調民主集中制是“……在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主?！雹摺睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057頁。雖然在1957年以后，尤其在1966年至1976年期間，由于受“左”傾錯誤的影響，黨和國家的民主集中制遭到了破壞。但是，1978年中共十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨總結了黨和政權建設的經(jīng)驗和歷史教訓，再次強調要健全民主集中制。⑧《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》（一九八一年六月二十七日中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議一致通過）：“十、根據(jù)‘文化大革命’的教訓和黨的現(xiàn)狀，必須把我們黨建設成為具有健全的民主集中制的黨。一定要樹立黨必須由在群眾斗爭中產(chǎn)生的德才兼?zhèn)涞念I袖們實行集體領導的馬克思主義觀點，禁止任何形式的個人崇拜。一定要維護黨的領袖人物的威信，同時保證他們的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下。在高度民主的基礎上實行高度的集中，堅持少數(shù)服從多數(shù)、個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央……”。我國現(xiàn)行憲法也把民主集中制作為國家機構的組織原則來確定的。憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@與毛澤東對民主集中制的上述論述是一致的。

（二）民主集中制的誤用

需要提及的是，在無產(chǎn)階級經(jīng)典作家的論述中，民主集中制只是政黨活動原則和國家機構的組織原則，并不是所有國家機關活動都應當遵守的原則。其實，我國憲法針對不同的國家機關規(guī)定了不同的責任制形式。比如，憲法第八十六條規(guī)定，“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制?！钡诰攀龡l規(guī)定，“中央軍事委員會實行主席負責制?！倍鴮τ谒痉C關的活動則確立了“依法獨立”的原則，比如，第一百二十六條則規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百三十一條規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！钡趯嵺`中，民主集中制被泛化了，從一個政黨活動原則和國家機構的組織原則“被普遍化為國家政治生活的一般準則，被用作處理人民內部矛盾中個人與組織關系的準則，被作為強調加強紀律的一種手段”。⑨蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第84頁?！笆蛊浜x泛化為領導者的工作作風，而且從原來強調的民主方面變成為集中方面被越來越過分強調?！雹鈪⒁娗耙?，第85頁。司法領域也不例外，在長期一段時間內，我們都把民主集中制理解為司法活動應當遵循的原則，其中檢委會的制度設計就是一個典型。

應該說，把民主集中制作為檢委會制運行的根本原則的初衷，主要是通過依靠多數(shù)人特別是有經(jīng)驗的專家，從而將個人觀點轉化為集體決策的一項司法民主，還考慮到檢察辦案人員素質不夠，尤其是基層檢察院專業(yè)人才缺乏的情況，通過集體決策來彌補。但問題在于，對個案做出是否合法的判斷本身與檢察官個人的主觀認識是分不開的，并且不存在一個所謂絕對正確的對法律的理解。因此，辦理一個案件最基本的要求在于尊重具體辦案的檢察官的意見，而非所謂集體的意見，這是基本的司法規(guī)律，也是司法責任制的理論根源。而由目前的檢委會通過民主集中制的形式集體決定一個案件并不符合這一司法規(guī)律，甚至還會出現(xiàn)前面所說的“集體不負責任”的現(xiàn)象。

四、司法責任制背景下檢委會的重新定位

（一）司法責任制及其對檢察工作要求

黨的十八屆四中全會以后，司法責任制已被明確為司法改革的方向，在司法改革中居于基礎性地位，也是推動司法改革取得實效的突破口?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要圍繞“保證公正司法，提高司法公信力”，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責?！?015年2月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發(fā)了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，提出了辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制等84項改革舉措。

在檢察領域，落實檢察官辦案責任制，是健全檢察權運行機制的重要內容之一。它通過突出強化檢察官辦案主體地位，賦予主任檢察官相應的司法決定權，實現(xiàn)辦案與定案的有機統(tǒng)一，也為檢委會乃至整個檢察改革都提出了新的要求。其實，檢察機關早在2000年就已經(jīng)開始摸索檢察官辦案責任制的改革路徑。2000年1月最高人民檢察院制定下發(fā)了《檢察改革三年實施意見》，指導檢察官責任制改革。該份《實施意見》明確提出，“改革檢察官辦案機制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責任制?！雹佟稒z察改革三年實施意見》（2000年1月1日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第五十二次會議通過）第二段，“在三年內實現(xiàn)六項改革目標：……改革檢察官辦案機制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責任制……”。這種改革嘗試目的是強調檢察官的獨立辦案地位，發(fā)揮檢察官個體的主觀能動作用。至2003年，全國“有2960個檢察院擇優(yōu)選任主訴檢察官9000多名,明確了辦案責任,提高了公訴質量和效率?！雹陧n杼濱：“最高人民檢察院工作報告”（2003年3月11日），http://www.spp.gov.cn/site2006/2006-02-22/00018-294.html。至2004年12月，“全國已有86%的檢察院實行了主訴檢察官辦案責任制?！雹蹍⒁姟顿Z春旺在全國檢察長會議上的報告》(摘要)，載《檢察日報》2004年12月22日。2013年11月，最高人民檢察院按照中央深化司法體制改革的部署，又制定下發(fā)《檢察官辦案責任制改革試點方案》，提出了“完善辦案組織形式，深化檢察官辦案責任”的改革方案，在北京、上海等地檢察機關探索主任檢察官模式的基礎上，又在全國7個省份的17個檢察院開展了檢察官辦案責任制改革試點，建立以主任檢察官制度為中心的檢察官辦案責任制，其實質是建立以檢察官為中心的基礎辦案單元（辦案組），辦案單元內部形成以職位為核心的業(yè)務責任機制，從而達到提升案件辦理效率和質量的效果。④李維維：《主任檢察官辦案責任制改革》，載《中國檢察官》，2015年第3期。

實行司法責任制是符合司法工作的基本規(guī)律和權責一致的法治要求的。一般認為，在一個法治國家中，所有的公共權力都來自法律的授予，不存在“法外之權（力）”。而法律在授予一定權力的同時，一定會要求其積極履行該權力，否則就應承擔一定的職責，即“有權必有責”。不允許擁有權力卻不作為、選擇性作為和亂作為，也就是我們通常所說的“權力任性”的現(xiàn)象。反過來講，要其承擔一定的職責，就應當賦予其相應的權力，即“擔責必賦權”。權、責對應，權力越大，義務越多，職責也越重，相反，也是如此，這是法治條件下的公權力的基本原理。但檢委會的制度的設計卻沒有遵循上述公權力的基本原理：其擁有最高決策權的同時，卻沒有承擔起相應的責任，普遍出現(xiàn)了有權無責的現(xiàn)象。而司法責任制則把司法辦案的責任落實在具體的辦案人身上，那么，司法權力也就應當按照權責對等的原則賦予相應的辦案人員，從而把權力與義務、職責統(tǒng)一起來，即“審判者裁判，裁判者負責”。

有學者認為，檢察官辦案責任制與檢委會制度在制度層面上不存在沖突。檢察官辦案責任制是在堅持檢察長負責制和檢委會集體議決制的基礎上落實檢察官辦案主體地位。因此，檢察官辦案責任制改革不是要否定檢委會制度，而是在堅持檢察機關內部領導體制前提下最大限度地放權給辦案檢察官。⑤王立華：《辦案責任制改革與檢委會》，載《人民檢察》2015年第17期。為做好二者之間的銜接與協(xié)調，應堅持檢察委員會決策制與檢察官辦案責任制不對立、檢察委員會決策制與檢察官行使檢察權不相悖的原則，具體路徑有三：一是重塑檢察官與檢察長、檢察委員會的關系；二是加強和完善檢察委員會的工作機制；三是建立完善責任追究機制。⑥張自超：《檢察官辦案責任制與檢察委員會決策制的沖突與協(xié)調》，載《河南社會科學》2015年第9期。但也正如有學者認為的，隨著司法專業(yè)化和檢察職業(yè)化進程不斷加快，檢委會制度在完成其使命后會逐步淡出歷史舞臺，職業(yè)檢察官的角色替代將成為必然。⑦參見前引①。筆者認為，司法責任制對當前的檢察辦案組織和辦案方式，尤其是檢委會提出重大挑戰(zhàn)，檢委會也應當根據(jù)司法責任制的要求重新定位和改革。

首先，司法責任制為我們解讀憲法第一百三十一條提供了權威性意見。長期以來，我們對憲法第一百三十一條的理解一直存在爭議。該條只規(guī)定了“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，但沒有明確規(guī)定檢察官依法辦案責任制。那么，人們對“依法獨立辦案”的理解就不可避免地存在著分歧：究竟是檢察官獨立辦案，還是檢察院獨立辦案？在很長的一段時間內，主流的觀點認為該條就理解為“檢察院獨立辦案”。加之，人們對民主集中制原則的誤用引入到檢察權的行使和辦案，從而造就了目前的檢委會。但在司法責任下，司法工作的最基本要求就是“誰辦案，誰負責”，對于辦案這種具體的法律責任而言，只能由具體的辦案人員承擔，而不可能由一個機構集體來承擔。因此，辦案的權力也應當直接賦予相應的辦案人，即檢察官，而不可能是一個集體，而這恰恰是檢委會制度所不能做到的。

其次，辦案責任制突出強調主任檢察官在司法辦案中的責任，通過對檢察官的授權與監(jiān)督，形成權責明晰、制約有力、運行高效的檢察權運行機制。與此相反，目前檢委會制度依賴的是多數(shù)人的理性，是將個人觀點轉化為集體決策的一項司法民主制度。兩種截然不同的司法決策方式，決定了他們迥異的組織形態(tài)和運行模式。前者要求充分的獨立性，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復雜難易程度，建立獨任檢察官或檢察官辦案組（辦案組負責人即為主任檢察官）兩種形式，實現(xiàn)司法辦案活動的扁平化、專業(yè)化；⑧參見陳光中：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第150頁；郎勝主編：《〈中華人民共和國刑事訴訟法〉修改與適用》，新華出版社2012年版，第46頁；王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社2008年版，第98頁以下；朱孝清、張智輝主編：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第453頁。后者則盡可能壓縮個人，特別是檢察長對案件決策的影響，做到民主決策。具體到檢察權的運行過程，如果決策權賦予檢察官，則相應削弱甚至排除檢委會的決策權，尤其是對個案的決定權。如此，司法責任制實際上從根本否定了檢委會作為業(yè)務決策機構，尤其是對個案決策的功能定位。

因此，從嚴格的意義上講，在司法責任視野下檢委會的存在沒有合理性基礎。但是，我們對檢委會制度的改革不僅要考慮司法責任制這個總的要求，還必須考慮到該制度設計的初衷和檢察工作的現(xiàn)實因素。其實，正如前述，檢委會制度的建立的初衷，除了貫徹民主集中制的要求外，主要還是考慮到檢察人員，尤其是基層檢察院人員業(yè)務素質的不足以獨立辦案的事實。這一狀況目前并沒有得到根本的改變，尤其是在基層檢察院，檢察人員素質良莠不齊的問題仍然非常突出。這在客觀上要求還不能夠完全排除檢委會在辦理個案中所起的作用，在基層檢察院尤其如此。

（二）檢委會的重新定位

基于上述考量，筆者認為直接取消其檢委會并不適當，而應當把目前的檢委會的功能定位從原來的業(yè)務決策機構改造為一個咨詢和監(jiān)督機構，為具體辦案的檢察官提供咨詢意見，并起到對其一定監(jiān)督的功能，這是比較適宜的。具體操作內容如下：

首先，任何案件包括所謂重大、疑難、復雜案件，都應當由具體辦案人員作出結論，而不是檢委會，最終的責任也就當然地由辦案人員負責。這就真正實現(xiàn)了“誰辦案，誰負責”，體現(xiàn)了司法責任制的總要求。

辦案的具體責任由具體辦案人員負責，這是司法責任制的基本內容和要求，因此，辦案的權力也要相應地賦予具體的辦案人員，也就是說由承辦案件的檢察員對其所承辦的具體的案件作出最終的決定。當然，具體的辦案和責任形式可以按案件的復雜程度有所不同，包括獨任檢察官辦案或檢察官組辦案。

其次，考慮到辦案人員素質不足夠的要求，主任檢察官在辦案過程中覺得自己不能夠把握承辦案件，或者有疑問的，可向檢委會提出咨詢，由該委員會提出意見，供其參考。也就是說，用檢委會可以來彌補辦案人員的素質不足的問題，這對基層檢察院來說尤其重要。在這個環(huán)節(jié)，主任檢察官擁有提交檢委會討論的主動權是非常關鍵的，這也是對司法責任制的具體體現(xiàn)。

再次，檢委會與一般的咨詢和智囊機構不同的地方在于，即使承辦檢察官不向檢察委提出咨詢，但若檢委會認為承擔檢察官辦案的業(yè)務存在問題時，也可以主動要求辦案人員提交討論，并把討論的意見交由辦案的檢察官，由其決定是否采納。若辦案人員不采納該委員會的意見的，必須提交反饋意見和說明不采納的原因。當然，無論辦案檢察官最終是否采納了檢委會的意見，對所辦案件的責任還由檢察官來承擔，同時檢委會也從中起到了咨詢和監(jiān)督的作用。

把檢委會定位于咨詢和監(jiān)督機構，既堅持了司法責任制的司法改革方向，也兼顧了檢察官素質參差不齊的現(xiàn)實，這就很好地解決了落實司法責任制的總的要求和當前現(xiàn)實協(xié)調的問題。值得提及的是，筆者把檢委會定位為咨詢和監(jiān)督的功能，并不同于其初期的咨詢和參謀的功能。在初期，它的咨詢與參謀的功能主要是在檢察長的領導下，為檢察長決策服務而言的，而現(xiàn)在的重新定位主要是對司法責任制的補充，是為辦案的檢察工作服務而言的。另外，檢委會的咨詢與監(jiān)督不同于一般意義上智囊機構的咨詢，也不同于其他監(jiān)督機構功能。一般意義上的咨詢機構完全處于被動狀態(tài)，如果沒有接到咨詢要求時，就不能提出咨詢意見，而檢委會作為一個咨詢機構，除了主任檢察官的主動咨詢外，認為有必要的，還可以要求其提交討論，從而起到監(jiān)督的功能。但檢委會的監(jiān)督功能也不同于其他專門監(jiān)督機構，如紀委監(jiān)督機構、上級業(yè)務機構等的功能，其雖可要求主任檢察官司提交討論，但其結論不具有強制性，仍只具有咨詢的地位。

把檢委會定位于咨詢和監(jiān)督機構，也解決了其因議事范圍不清而與其它機構之間職責不清的問題。首先，是否需要咨詢的主動權交由主任檢察官來決定，也就不存在如何確定“重大、疑難、復雜案件”的問題了。檢委會只是在認為其辦案業(yè)務存在問題時才可以要求其提交討論，而且檢委會的結論也只是一種咨詢意見，只是對主任檢察官責任制的一種補充，而不沖突。其次，對于檢委會承擔其他職責，如討論“重大事項”，則完全可由其他的已有的法定和常規(guī)機構，如黨組和院務會議來承擔，也就不會出現(xiàn)其與其他機構之間的職責交叉重疊的問題，這與加強黨組建設，強化黨組功能的要求也是一致的。

結語

檢委會制度是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，并被規(guī)定在《人民檢察院組織法》之中，有其特殊的歷史地位，在新中國探索法治建設的道路上發(fā)揮了積極的作用，但我們也不應忽視其存在的問題。

對于其在實踐中出現(xiàn)的問題，一些具體的改善方案，包括加強司法性、親歷性等等，只是在表面上解決部分問題，但不能在根本上解決其權責不對應的問題，而且還會帶來許多負面問題。檢委會的權責不對應在根本上是與司法責任制不相符合的，強調司法責任的司法改革過程中，需要重新審視其功能定位，并結合檢察工作的實際合理設計，以使其發(fā)揮其應有的作用。筆者認為，將其定位為咨詢和監(jiān)督機構，是在司法責任的總要求下并結合現(xiàn)實因素的一種比較可行的考慮，但這種定位需要對目前相關法律法規(guī)進行修訂。

（責任編輯：鐘婉曼）

*夏正林，華南理工大學法學院教授、博士生導師；胡立東，江蘇省建湖縣人民檢察院檢察長。