謝能重

依法行政考評：變遷、功能與轉(zhuǎn)型

謝能重*

依法行政考評旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)，是目標(biāo)導(dǎo)向的責(zé)任制考核，至今經(jīng)歷了單項(xiàng)考評時期和綜合考評時期兩個階段，在推進(jìn)法治政府建設(shè)中起到了積極的作用，成為衡量法治政府建設(shè)的技術(shù)工具和監(jiān)督工具。然而目前在考評中所出現(xiàn)的考評權(quán)力異化、人身依附制度化、公眾參與表面化、考評結(jié)果唯“數(shù)量化”等問題，悖離了法治的基本理念。隨著法治理念的不斷深化，我國依法治國進(jìn)入新的階段，依法行政考評亟需向以結(jié)果和公眾滿意度為導(dǎo)向的績效考評轉(zhuǎn)型，要注重對“應(yīng)然性”結(jié)果的考評，在組織體系、技術(shù)體系、內(nèi)容體系上要凸顯考評的開放性。

依法行政考評目標(biāo)考核結(jié)果導(dǎo)向公眾滿意度

依法行政是依法治國的基本內(nèi)容、核心、重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是建成法治政府的必由之路和核心特征。在我國，依法行政工作由政府主導(dǎo)，在體制內(nèi)自上而下推行實(shí)施。組織管理的內(nèi)在要求決定了有組織就有考評，①鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績效評價》，新華出版社2014年版，第1頁。因此，依法行政考評與依法行政相伴相隨。通過考評，政府依法行政的目標(biāo)和任務(wù)得以分解、細(xì)化和量化，使之成為衡量和推進(jìn)政府依法行政的重要工具，對推進(jìn)法治政府建設(shè)、全面落實(shí)依法治國基本方略起到了重要作用。隨著法治理念不斷深入人心和依法治國不斷深化，法治政府、依法行政的內(nèi)涵變得更加豐富，與之相適應(yīng)的依法行政考評也在不斷變遷完善。隨著我國依法治國進(jìn)入新的階段，②2012年黨的十八大提出了新的法治十六字方針：“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，這是對“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”法治建設(shè)舊的十六字方針的深化和豐富；同時把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。十八屆四中全會又作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作了重要部署。2015年底中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》。這一系列重要舉措表明，我國依法治國和法治政府建設(shè)進(jìn)入了新的階段，而《綱要》就是新時期我國法治政府建設(shè)的“方向圖”“任務(wù)書”“責(zé)任狀”和“時間表”，也是黨和政府對人民作出“2020年法治政府基本建成”的“承諾書”。發(fā)軔于目標(biāo)責(zé)任制考核的依法行政考評所具有的內(nèi)在矛盾更為明顯，已不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，轉(zhuǎn)型升級勢在必行。

一、依法行政考評的變遷

（一）依法行政提出的背景

在我國，依法行政理念的提出始于上世紀(jì)80年代中期。1984年4月，彭真在首都新聞界座談會上的講話中明確指出“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要依法辦事”。顯然，在政府管理中，依法辦事就是依法行政。1993年3月，在第八屆全國人大一次會議上的政府工作報告提出“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事?！边@是我國在國家層面首次提出“依法行政”的概念。1999年國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（以下簡稱《依法行政決定》），“依法行政”的具體內(nèi)容和要求首次在國家層面予以規(guī)范，“依法行政”由理念轉(zhuǎn)為全國性的具體實(shí)踐和要求。

縱觀依法行政由理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的這段時間，恰是我國逐步走向法治的時期，是改革開放和市場經(jīng)濟(jì)不斷走向成熟和深化的時期，是政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的起步期。首先，法治建設(shè)要求政府職權(quán)法定，“法無授權(quán)不可為，法有規(guī)定必須為”，即政府依法行政是法治應(yīng)有之意。其次，市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，基于我國的社會主義屬性，政府在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著積極的作用，政府參與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為必須做到依法行政，才符合市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。特別是在這一時期，我國申請加入WTO，而WTO的規(guī)則主要針對政府的行政行為，客觀上又推動了依法行政。再次，從計劃經(jīng)濟(jì)時代走向市場經(jīng)濟(jì)時代，政府必須改變“全能政府”的形象，扭轉(zhuǎn)“強(qiáng)政府——弱社會”的局面，因此要求政府必須依法行政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府。

然而，如何才能更好地推進(jìn)政府依法行政呢？借鑒企業(yè)目標(biāo)責(zé)任制和目標(biāo)考核的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施依法行政考評，③當(dāng)前相關(guān)實(shí)踐和地方政府的文件中，大多使用的是“依法行政考核”的表述。簡單來說，“考評”與“考核”沒有太大的區(qū)別，主要內(nèi)容都是指對某項(xiàng)工作、任務(wù)的完成情況的衡量、核實(shí)、評定。深究而言，一般情況下，“考核”主要指行政系統(tǒng)內(nèi)部，上級對下級的核查與認(rèn)定，而“考評”則既包括上級對下級“考核”的內(nèi)涵，也包括行政系統(tǒng)內(nèi)部下級對上級的評價、評議，還包括行政系統(tǒng)外部主體對行政機(jī)關(guān)的評價、評議。從具體實(shí)踐看，各地的依法行政考評（考核），既有內(nèi)部考核，又有社會評議或外部評議。因此本文使用“依法行政考評”的表述。成為了理想選擇。從依法行政考評的發(fā)展路徑看，主要經(jīng)歷了單項(xiàng)考評時期和綜合考評時期兩個階段。

（二）單項(xiàng)考評時期

依法行政內(nèi)容豐富，因此與之相隨的依法行政考評的內(nèi)容并未自始囊括依法行政的全部內(nèi)容，而是從最為政府部門所接受、社會公眾易理解的“行政執(zhí)法評議考核”開始?！靶姓?zhí)法評議考核”與“行政執(zhí)法責(zé)任制”相伴而生，本質(zhì)上是借鑒了目標(biāo)責(zé)任制和目標(biāo)考核的成功經(jīng)驗(yàn)，最先在地方實(shí)踐中不斷探索完善。1997年黨的“十五大”報告肯定了地方實(shí)踐的成果，明確指出“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，確實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”?！靶姓?zhí)法評議考核”成為依法行政考評的主要表現(xiàn)形式被首先實(shí)施。④為便于研究，本文關(guān)于依法行政考評變遷情況的考察，以中央或國家層面提出的相關(guān)概念、內(nèi)容為準(zhǔn)。1999年，《依法行政決定》要求“要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮這兩項(xiàng)相互聯(lián)系的制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中的作用?！?005年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》對“行政執(zhí)法評議考核制”與“行政執(zhí)法責(zé)任制”做了詳細(xì)的規(guī)定。此外，這一時期相關(guān)的考評還有“行政執(zhí)法績效評估”“行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政情況考核”“規(guī)范性文件施行后評估”“行政執(zhí)法案卷評查”“重大行政決策實(shí)施情況后評價”“政府信息公開工作考核評議”等（相關(guān)情況詳見表1）。歸結(jié)而言，這些考評針對的都是依法行政的相關(guān)具體內(nèi)容，是依法行政考評中的單項(xiàng)考評，每項(xiàng)考評之間相對獨(dú)立，對促進(jìn)依法行政具有很強(qiáng)的針對性和實(shí)效性。

表1依法行政考評變遷情況

（接上表）

（三）綜合考評時期

2008年國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《市縣政府依法行政決定》），明確指出“要建立依法行政考核制度”，這是國家層面的規(guī)范性文件中首次提出完整意義上的“依法行政考評”概念和內(nèi)容?！妒锌h政府依法行政決定》還要求“根據(jù)建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求，把是否依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)作為衡量市縣政府及其部門各項(xiàng)工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，把是否依法決策、是否依法制定發(fā)布規(guī)范性文件、是否依法實(shí)施行政管理、是否依法受理和辦理行政復(fù)議案件、是否依法履行行政應(yīng)訴職責(zé)等作為考核內(nèi)容”。顯然，依法行政考評的內(nèi)容是綜合多樣的，涉及了上述多個單項(xiàng)考評的內(nèi)容。2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）進(jìn)一步要求“加強(qiáng)依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級人民政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系，將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容?！币簿褪钦f，依法行政考評也并不是孤立的，它是“政府目標(biāo)考核、績效考核”的子項(xiàng)目。《市縣政府依法行政決定》出臺后，雖然在國家層面沒有形成“依法行政考評”的相關(guān)辦法，但是各地依據(jù)《市縣政府依法行政決定》的精神，紛紛制定了地方的“依法行政考評辦法”。從考評的內(nèi)容看，雖然有差異，但是共性也較明顯。⑤謝能重、周禮仙：《法治政府建設(shè)進(jìn)程中的依法行政考評》，載《華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第3期。具體而言，考評的內(nèi)容主要依據(jù)國務(wù)院《依法行政決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）、《市縣政府依法行政決定》和《意見》的相關(guān)要求，一般涵蓋了“行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識和能力”“政府行政決策”“制度建設(shè)”“行政執(zhí)法”“防范化解社會矛盾”“行政監(jiān)督”等，但各地有一定的差異。從各地的實(shí)踐看，依法行政考評已綜合了上述的各單項(xiàng)考評的內(nèi)容。需要說明的是，綜合的依法行政考評的提出和實(shí)踐，并未消除單項(xiàng)考評的存在，兩者還是相輔相承，并行存在。如《市縣政府依法行政決定》提出了綜合的依法行政考評，但同時也強(qiáng)調(diào)要實(shí)施“行政執(zhí)法案卷評查制度”“重大行政決策實(shí)施情況后評價”“政府信息公開工作考核評議”等。

2010年《意見》出臺后，依法行政考評與法治政府建設(shè)緊密相連。《意見》成為各地依法行政考評的依據(jù)。如很多省份的“依法行政考評辦法”第一條的內(nèi)容是為了促進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，“根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法”。顯然，依法行政考評已成為衡量和推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要工具，是一種以微觀手段驅(qū)動宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段。⑥鄭方輝、尚虎平：《中國法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績效評價》，載《中國社會科學(xué)》2016年第1期。但是，需要明確的是“依法行政”屬于一種消極行為，而“法治政府”更加強(qiáng)調(diào)政府在職能上的積極作為，“法治政府”的內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單一的法律層面的“依法行政”的內(nèi)容，“依法行政”只是“法治政府”的基本前提和核心內(nèi)容。⑦燕繼榮、程熙：《從“依法行政”到“法治政府”——對國務(wù)院法治政策及其執(zhí)行狀況的考察》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2013年第5期。因此，此一時期的“依法行政考評”已超越考評政府消極依法行政的內(nèi)容，成為了對內(nèi)涵更為豐富的法治政府的建設(shè)成效的綜合考評。進(jìn)一步的，到2013年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要實(shí)施更為綜合、宏觀的法治評價，“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年》（以下簡稱《實(shí)施綱要》）也強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮考核評價對法治政府建設(shè)的重要推動作用”。這兩份中央文獻(xiàn)并未提及“依法行政考評”，說明要測量“實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)”，還需更為全面綜合的“法治評價”工具，那么“依法行政考評”的轉(zhuǎn)型也成為必然。

二、衡量法治政府建設(shè)的工具：依法行政考評的功能定位

從“依法行政考評”的變遷看，從對政府依法行政情況的單項(xiàng)考評，到對法治政府建設(shè)情況的綜合考評，依法行政考評作為衡量法治政府建設(shè)的工具，其所具有的導(dǎo)向、激勵、監(jiān)督、優(yōu)化的功能，⑧參見前引⑤，謝能重、周禮仙文。對深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，起到了十分重要的作用。歸結(jié)而言，旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)的依法行政考評，是衡量法治政府建設(shè)的技術(shù)工具和監(jiān)督工具。

（一）衡量法治政府建設(shè)的技術(shù)工具

國務(wù)院《綱要》指出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”；黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。法治政府內(nèi)涵豐富，狹義上法治政府就是依法行政的政府。衡量政府是否依法行政，顯然成為衡量法治政府建設(shè)的重點(diǎn)、核心和關(guān)鍵。因此，在實(shí)踐中，地方關(guān)于法治政府建設(shè)情況的評價往往依托于依法行政考評這一工具、路徑。

一方面，從量化評價的角度看。自2004年國務(wù)院《綱要》明確建設(shè)法治政府的目標(biāo)、確立依法行政的基本原則和基本要求后，以“依法行政考評”為抓手的法治政府量化評價蓬勃發(fā)展，有“法治指數(shù)一小步，法治建設(shè)一大步”⑨劉武?。骸丁胺ㄖ沃笖?shù)”彰顯法治建設(shè)的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向》，載《中國審計報》2008年4月16日第7版。的贊譽(yù)。雖然法治政府、依法行政內(nèi)容豐富，要將相關(guān)目標(biāo)、內(nèi)容予以量化有一定的困難，但現(xiàn)實(shí)往往更迫切的需要對不容易量化的事物進(jìn)行比較，而比較的方式最為直觀和最可操作的就是將其一定的評價指標(biāo)予以數(shù)量化。⑩因此，在實(shí)踐中，人們往往通過把抽象概念下降到經(jīng)驗(yàn)層面，形成可實(shí)際測量的客觀指標(biāo)，使其具有可計量性、概觀性和現(xiàn)實(shí)性，①從而使測量成為可能。同時，輔之以定性的主觀評價指標(biāo)與定量的客觀指標(biāo)相結(jié)合，保證了考評的可操作性。以《廣東省依法行政考評辦法》（2013年）為例，考評指標(biāo)以《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》為依據(jù)，分為三級，其中一級指標(biāo)8個包括“制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、社會矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設(shè)、依法行政保障”涵蓋了國務(wù)院《綱要》《市縣政府依法行政決定》和《意見》三個重要文件關(guān)于法治政府、依法行政的相關(guān)內(nèi)容，二級指標(biāo)40項(xiàng)，三級指標(biāo)108項(xiàng)。二級指標(biāo)是對一級指標(biāo)的分解，三級指標(biāo)是對二級指標(biāo)的細(xì)化，三級指標(biāo)是對日常依法行政工作的具體化要求。通過三級指標(biāo)的層次分解細(xì)化，法治政府、依法行政的抽象概念下降到了工作經(jīng)驗(yàn)層面。顯然這些具體化的指標(biāo)，對政府依法行政具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性作用，體現(xiàn)了政府內(nèi)部自上而下的管理屬性及政治制度的內(nèi)在要求。②參見前引⑤，謝能重、周禮仙文。

另一方面，從評價性質(zhì)和方式方法上看。首先依法行政考評是以主客觀指標(biāo)為技術(shù)手段，使可以量化的依法行政的客觀行為、成效和不能量化的價值內(nèi)涵通過客觀數(shù)據(jù)測量和定性評價，最終以具體量化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，使政府依法行政的情況得以直觀的為人所知曉。其次，依法行政考評除了系統(tǒng)內(nèi)自上而下（有些地方也同時組織開展下級對上級進(jìn)行評價）的考核外，還注重外部的社會評議，形成內(nèi)外相結(jié)合的考評模式。如有些地方的“考評辦法”規(guī)定“內(nèi)部考核不超過80%，社會評議不低于20%”。③參見《廣東省依法行政考評辦法》（2013年）。通過社會評議，有效的彌補(bǔ)了系統(tǒng)內(nèi)部自己評自己的不足，使依法行政考評具有一定的開放性，評價結(jié)果也更具公信力。再次，依法行政考評以制度性進(jìn)路為依托，主要圍繞中央關(guān)于依法行政和法治政府建設(shè)的目標(biāo)要求和制度規(guī)定，來制定考評的指標(biāo)體系和確立考核機(jī)制。④參見前引⑤，謝能重、周禮仙文。在具體指標(biāo)上雖然有所差異，但是始終離不開上級文件精神的指引，形成自上而下體系連貫，各地方橫向間大體相同的格局，有利于縱向的對比和橫向間的比較，有利于促成全國各地依法行政考評內(nèi)在一致性。

（二）衡量法治政府建設(shè)的監(jiān)督工具

依法行政的本質(zhì)是通過法律治官、治權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在我國具有強(qiáng)大力量的“強(qiáng)政府——弱社會”的傳統(tǒng)背景下，推行依法行政無疑是現(xiàn)代政府管理方式的一次重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命。⑤應(yīng)松年、宋功德：《依法行政的理論與實(shí)踐》，國家行政學(xué)院出版社2011年版，第21-23頁。那么依法行政考評，就是對這場“革命”的監(jiān)督。

首先，當(dāng)前依法行政考評本質(zhì)上是“目標(biāo)考核”，考評的是政府依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和程度，通過對政府依法行政內(nèi)容、形式、程序進(jìn)行指導(dǎo)、約束和監(jiān)督，衡量政府依法行政狀況，通過直觀的量化數(shù)據(jù)，反映依法行政工作是否偏離目標(biāo)方向，并予以警示，進(jìn)而督促目標(biāo)的完成。其次，依法行政考評注重內(nèi)外部相結(jié)合，通過社會評議，收集民意，了解民情。在開放的考評框架下，政府成為社會公眾評議的對象，社會評議的結(jié)果反映了社會公眾對政府的訴求，政府只有回應(yīng)訴求，滿足社會公眾的期待，政府才具合法性。也就是說，依法行政考評成為了社會公眾監(jiān)督政府的重要途徑。再次，考評的結(jié)果一般“與獎勵懲處、干部任免掛鉤”，同時還要“將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容”。在目標(biāo)考核理念指引下，依法行政考評的結(jié)果應(yīng)用，充分體現(xiàn)了“壓力型”體制的優(yōu)勢，即通過組織自上而下的壓力，促使領(lǐng)導(dǎo)干部和政府工作人員完成依法行政建設(shè)法治政府的目標(biāo)，而考評結(jié)果就是對“壓力”是否發(fā)揮作用的有效的、有針對性的監(jiān)督。

三、與法治理念的悖離：依法行政考評的現(xiàn)實(shí)矛盾

依法行政考評旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)，但就法治政府的價值內(nèi)涵而言，依法行政考評還有其局限性。特別是在具體實(shí)踐中，所體現(xiàn)出的工具主義傾向，有悖法治理念，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）考評權(quán)力異化

在當(dāng)前的內(nèi)部考核模式下，作為考評主體的上級政府自然擁有最高的權(quán)力?？荚u的組織實(shí)施必然需要具體的政府部門負(fù)責(zé)，而擁有組織實(shí)施權(quán)的政府部門的利益則一定更易保障。這些現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為兩個方面的矛盾。

一是目標(biāo)導(dǎo)向與社會公眾訴求的矛盾。目標(biāo)責(zé)任制、目標(biāo)考核強(qiáng)調(diào)對上級制定的目標(biāo)的完成。在我國的傳統(tǒng)行政模式下，要完成目標(biāo)不僅僅是結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，還包括過程的遵循，因此依法行政考評充分表現(xiàn)出過程控制傾向，成為上級政府控制下級政府部門的工具。在這一考評模式和突出過程控制的指標(biāo)體系的指引下，下級政府部門必然以上級的指示為行為的標(biāo)準(zhǔn)，因而很容易忽略社會公眾對政府依法行政情況的評價和對政府的訴求，最終則導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)滿意而社會公眾卻不滿意的現(xiàn)象。進(jìn)一步的，考評淪為了上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的載體，而這種權(quán)力又往往忽略社會公眾的訴求，脫離群眾，悖離了“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。

二是“利益指標(biāo)化”的矛盾。通過考評驅(qū)動目標(biāo)的完成，是目標(biāo)責(zé)任制的優(yōu)越之處。但在依法行政考評中，由誰來考評則成為了關(guān)鍵點(diǎn)。理論上，考評主體為上級政府，但具體組織實(shí)施一般由具體的政府部門承擔(dān)。顯然在現(xiàn)行體制下，考評的組織實(shí)施權(quán)意味評價主動權(quán)，因此，隨之而來的是各部門紛紛爭取考評的組織實(shí)施權(quán)和部門利益指標(biāo)化。具體而言就是，政府部門力爭在依法行政考評工作中能夠具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施或參與組織實(shí)施。一般情況下，具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施權(quán)落在政府法制辦，其他部門則可以成為相關(guān)考評指標(biāo)數(shù)據(jù)的提供者。那么在考評過程中，這些參與其中的部門即擁有了一定的權(quán)力，于是他們的利益則可能體現(xiàn)為考評指標(biāo)體系的相關(guān)內(nèi)容，使得部門利益指標(biāo)化，表現(xiàn)出“公共利益部門化——部門利益指標(biāo)化（合法化）”的邏輯。

（二）人身依附制度化

“一把手工程”是當(dāng)前依法行政考評工作取得優(yōu)異成績的基石，與我國的政府管理體制相適應(yīng)，有其現(xiàn)實(shí)的必然和意義，但與法治理念相悖。

一方面，依法行政考評自上而下通過制度性進(jìn)路推行，是與我國的行政體制相適應(yīng)的。實(shí)施“一把手工程”有利于解決兩個方面的問題。其一，有利于定紛止?fàn)?。依法行政考評涉及各個部門及下級政府，他們之間各自又有不同的訴求，從而對依法行政考評產(chǎn)生不同的影響，上述的“部門利益指標(biāo)化”就是其中之一。這些矛盾的存在，不能由政府部門之間相互協(xié)同化解，因?yàn)檫@些政府部門往往就是利益相關(guān)方，所以必須由“一把手”做最終定奪。其二，依法行政考評必然觸及被考評對象的利益，既包括下級政府、本級政府部門的利益，也包括公務(wù)員自身的利益，那么在考評實(shí)施過程中不可避免的會使部分政府部門和公務(wù)員為考評設(shè)置障礙、甚至提供虛假信息，以博得獎勵。具體實(shí)踐中，就形成了政府部門間的“共謀”，在給自己和其他評價對象打分時，往往是“你好，我好，大家好！”這些不足的存在，需要發(fā)揮“一把手”的權(quán)威，形成“一把手主抓”和“主抓一把手”的機(jī)制，保障考評制度能夠得到貫徹通暢。

另一方面，不可避免的是，當(dāng)前依法行政考評主要是內(nèi)部考核，政府主要領(lǐng)導(dǎo)掌握最核心的評價權(quán)，具有較濃重的“人治”和“人身依附”色彩。具體而言，依法行政考評能否順利有效實(shí)施歸根結(jié)底取決于“一把手”的態(tài)度。一是考核評價權(quán)的涉及的部門之間的權(quán)力和利益調(diào)整，需要“一把手”協(xié)調(diào)。比如依法行政考評領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成、考評指標(biāo)體系的制定等方面都需要“一把手”最終拍板決策。二是連續(xù)幾屆“一把手”對依法行政考評是否持續(xù)重視，決定了考評能否延續(xù)。若某屆“一把手”不重視，則往往使得依法行政考評偃旗息鼓，前功盡棄。三是依法行政考評結(jié)果的應(yīng)用很大程度上由“一把手”的主觀意愿決定。在有些地方，法行政考評往往會成為領(lǐng)導(dǎo)干部施政用人的“指揮棒”或“政績”加分的工具。顯然，這三點(diǎn)充分反映了“一把手”在依法行政考評中的重要性，但本質(zhì)上的依法行政建設(shè)法治政府，不能因人而異，在考評中過度強(qiáng)調(diào)“一把手”的作用，并使之固化為一項(xiàng)制度內(nèi)容，有違法治理念。

（三）公眾參與表面化

公眾參與是重塑政府的重要推動力，也是政府改革的重要目標(biāo)。通過社會評議，有利于暢通公眾對政府依法行政情況的反映渠道，打破內(nèi)部考核的封閉性，便于及時發(fā)現(xiàn)政府的行政行為與公眾需求之間的差距。進(jìn)一步的，社會公眾參與評議，也是衡量政治民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，美國政治學(xué)家馬克·彼特拉克認(rèn)為：“公眾參與是民主的希望”。⑥[美]馬克·彼特拉克：《當(dāng)代西方對民主的探索：希望、危險與前景》，載《國外政治學(xué)》1989年第1期。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，公眾參與體現(xiàn)在：“明確他們的選擇，通過個人或集體行動項(xiàng)其他公民和政府表明他們的選擇，使他們的選擇在政府行為中受到同等的重視”，“這是民主的三個不可或缺的條件”。⑦[美]羅伯特·達(dá)爾：《多頭政體——參與和反對》，譚君久、劉惠榮譯，商務(wù)印書館2003年版，第12頁。概而言之，公眾參與是對政府權(quán)力來源于人民的本質(zhì)的直接反映。從具體實(shí)踐看，制度設(shè)計上十分注重公眾的參與，前已述及相當(dāng)多地方的“依法行政考評辦法”要求內(nèi)部考核與社會評議相結(jié)合，有些明確規(guī)定社會評議的分值占比不低于20%。具體操作中也開展了諸多形式的社會公眾參與依法行政考評的活動。有些地方（如廣東?。┥踔廖械谌骄唧w組織實(shí)施社會評議的環(huán)節(jié)，這就更進(jìn)一步的體現(xiàn)了公眾參與。

然而，深入分析發(fā)現(xiàn)，這往往表現(xiàn)為表面化的制度設(shè)計，并沒有實(shí)質(zhì)性的深入。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是公眾參與度低。以廣東省為例，在社會評議環(huán)節(jié)，參與評議的一般有“兩代表一委員”、企事業(yè)單位代表、政府機(jī)關(guān)部門代表、行政相對人、普通居民，等等。其中有部分代表具有一定的政治身份或代表的是相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，完全意義上的社會公眾僅是諸多組成中的一部分，相應(yīng)的評分權(quán)重也僅占較小比例，也就是說一般情況下參與社會評議環(huán)節(jié)的公眾還是少數(shù)的。二是政府信息不對稱阻礙公眾參與。依法行政的內(nèi)容、程序、方式方法都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，一般情況下社會公眾了解得較少，特別是在對政府信息不能很好掌握的情況下，社會公眾的評議只能憑主觀感受。從現(xiàn)實(shí)看，我國各級政府信息化及開放化仍然較低，導(dǎo)致了公眾與政府掌握信息的嚴(yán)重不對稱，給社會公眾參與依法行政考評帶來了一定的障礙。即使委托專業(yè)的第三方組織實(shí)施，這種障礙也依然存在。三是考評結(jié)果不公開，降低了公眾參與的熱情。從制度規(guī)定看，一般都要求考評結(jié)果向社會公開，但具體實(shí)踐中，往往只是籠統(tǒng)的公布考評對象的最終成績，甚至只公布考評對象所處的等次，并不公布具體成績，還有的則只在內(nèi)部公布。如此，社會公眾對最終的考評結(jié)果無法得知，那么就無法感受到自己參與評議的價值和意義，自然會降低參與的熱情。

（四）考評結(jié)果唯“數(shù)量化”

考評只是手段，并非目的，結(jié)果應(yīng)用決定著考評的生命力。當(dāng)前，依法行政考評的結(jié)果應(yīng)用一般體現(xiàn)為“與獎勵懲處、干部任免掛鉤”，“作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容”，這與目標(biāo)考核的性質(zhì)是相匹配的，也革除了以往對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、獎懲、任免有較強(qiáng)主觀隨意性的弊端，從技術(shù)層面具有一定的先進(jìn)性。但在具體實(shí)踐中所出現(xiàn)的唯“數(shù)量化”的現(xiàn)象也讓考評飽受爭議。

一方面，沒有“質(zhì)”的“量”。從技術(shù)屬性上說，量化考評與定性評價并沒有優(yōu)劣之分，因而大部分考評指標(biāo)都采用了客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合。但在我國尚未形成良好的民主法治環(huán)境下，對指標(biāo)的賦值，特別是對主觀指標(biāo)的賦值往往帶有較強(qiáng)功利色彩。主要表現(xiàn)在：在我國制度性進(jìn)路的依法行政考評中，政府處在主導(dǎo)地位，沿于“數(shù)字政績”“官出數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)出官”的陋習(xí)，地方政府出于本地的政績考慮，為了突出本地依法行政建設(shè)法治政府的成效，難免出現(xiàn)數(shù)據(jù)不實(shí)（甚至操作數(shù)據(jù)），壘筑政績的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致各地的考評成為“就高不就低”的“競技工程”。具體而言就是考評結(jié)果一般情況下只會一年比一年高，而不會降低；或者，地方的考評結(jié)果往往是后來者高于前者。

另一方面，被利用的“量”。從評價的方式方法上看，自上而下的制度性進(jìn)路考評有其現(xiàn)實(shí)需要和合理性，但是有兩個因素影響了考評應(yīng)有的價值。一是考評功能的錯用。考評只是手段而非目的，但現(xiàn)實(shí)操作中卻被異化為了自上而下實(shí)現(xiàn)政府控制的工具，使考評服務(wù)于管控，甚至是行政權(quán)力膨脹和權(quán)力人身依附的“合法化”工具，包括考評指標(biāo)有可能成為權(quán)力異化的載體、考評過程成為具有與考評關(guān)聯(lián)的部門的權(quán)力施展的平臺、考評結(jié)果成為獎勵或批評的借口。也就是說考評的技術(shù)工具屬性和最終結(jié)果的“數(shù)量化”被異化為管控的目的和依據(jù)。二是考評主體的缺失。我國還未形成一個比較成熟的民主法治社會，公民缺乏參政、議政和監(jiān)政的意識，盡管有些地區(qū)在考評體系在設(shè)計上引入了公眾參與，或引入第三方參與考評，實(shí)際上卻是政府主導(dǎo)下的被動參與，在這種既是運(yùn)動員又是裁判員的考評模式下，并不能獲取社會公眾真實(shí)、全面的意見。如此，外部的社會評議，就只是考評正當(dāng)性的注腳罷了。

四、結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向：依法行政考評的轉(zhuǎn)型

前已述及，當(dāng)前的依法行政考評，是一種典型的自上而下的制度性進(jìn)路和目標(biāo)導(dǎo)向的評價模式。在目標(biāo)導(dǎo)向下，理論上假設(shè)目標(biāo)本身的正確性，指向法治政府“正在建設(shè)什么”，并非“應(yīng)該建設(shè)什么”，這與法治內(nèi)涵的民主價值形成悖論，⑧鄭方輝、盧揚(yáng)帆：《法治政府建設(shè)及其績效評價體系》，載《中國行政管理》2014年第6期。產(chǎn)生了上述的諸多矛盾問題。從依法行政考評的變遷發(fā)展看，從目標(biāo)考核走向績效考評是大勢所趨。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》就指出要“加強(qiáng)依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級人民政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系”。說明歷經(jīng)多年的實(shí)踐探索，我國的政府績效考評已被認(rèn)可，依法行政考評作為對政府依法行政情況的考評，納入具有整體性意義的政府績效考評具有其合理性和必要性，那么依法行政考評也理應(yīng)遵循績效原則轉(zhuǎn)型升級。

績效一詞最早源于企業(yè)管理。在“新公共管理運(yùn)動”和“重塑政府”“政府再造”運(yùn)動的影響下，被引入政府管理。政府作為公共部門，其基本的職責(zé)即是為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在績效層面來考查政府職責(zé)履行的情況就不僅僅是其所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，還包含提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的成本、體現(xiàn)出的效率以及由此所帶來的對政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步等的影響，即政府的績效應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)、公平性(Equity)。為此，政府要以為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，即以最終高質(zhì)量的結(jié)果為歸宿，提升公眾對政府的滿意度，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。那么對政府的評價就不能再局限于對過程的行為評價，不能局限于評價建設(shè)目標(biāo)是否完成及其程度，還要從源頭上去評價政府的行為是否符合法治的本質(zhì)要求，是否是人民想要的政府。⑨所以，依法行政考評要由目標(biāo)導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向以追求績效為原則的結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向。

（一）結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向

我國《憲法》規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民是國家的主人，政府的權(quán)力來源于人民的委托，政府權(quán)力的行使是為了為人民謀福利。⑩[英]約翰·洛克：《政府論》，楊思派譯，江西教育出版社2014年版，第190頁。因此，服務(wù)人民是政府的職責(zé)，人民擁有對政府的最終評價權(quán)。鄧小平曾說：人民滿不滿意，人民高不高興，人民贊不贊成，應(yīng)當(dāng)成為檢驗(yàn)我們一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府也被寫入黨的十八大報告，成為我國行政體制改革的目標(biāo)。那么政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量歸根到底是以人民滿不滿意為標(biāo)準(zhǔn)的，也就是說公眾滿意度是度量政府工作成績的標(biāo)準(zhǔn)。

滿意是人的一種感覺狀況水平，是在人們比較期望與現(xiàn)實(shí)狀況后的感覺，這種期望與現(xiàn)實(shí)狀況的比值即為滿意度，用公式可表述為：PSI=q/e（PSI表示滿意度，q表示人們對服務(wù)的感知，e表示人們的期望）。①鄭方輝、張文方、李文彬：《中國地方政府整體績效評價理論方法與“廣東試驗(yàn)”》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第309-310頁。顯然，公眾滿意度是建立在主觀感受的基礎(chǔ)上的情感反應(yīng)，因而具有很大的主觀性和模糊性。當(dāng)前，通過運(yùn)用模糊集合理論和模糊測評方法，這一心理體驗(yàn)結(jié)果還是可以測量的，因而可以用一定的具體分值將其量化。如是，以公眾滿意度測量政府依法行政情況成為客觀可能。就依法行政考評而言，公眾滿意度導(dǎo)向就是要求政府的行政行為除了依法外，還要注重公眾對政府行政行為的滿意度，注重對公眾訴求的回應(yīng)。

公眾滿意度與結(jié)果相輔相成，要獲得高的公眾滿意度，必須要有高質(zhì)量的結(jié)果，且這一結(jié)果必須與公眾的預(yù)期相契合。從當(dāng)前的依法行政考評看，所考核的是對上級目標(biāo)的完成情況，是對“已經(jīng)做了什么”（即“實(shí)然性”結(jié)果）的考核，屬于內(nèi)向性考核，因缺少對社會公眾的期待的回應(yīng)而少了公信力。就政府的本質(zhì)而言，對政府依法行政的考核，不僅要考核其“實(shí)然性”結(jié)果，還要從公眾期待的角度，評價政府“應(yīng)該做什么”（即“應(yīng)然性”結(jié)果）?！皯?yīng)然性”結(jié)果是一種價值追求，當(dāng)依法行政考評以“應(yīng)然性”結(jié)果為導(dǎo)向，那么就體現(xiàn)了考評的價值追求，反映政府本質(zhì)。同時，通過考評測量政府依法行政“實(shí)然性”結(jié)果與“應(yīng)然性”結(jié)果的差距，從而形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)政府的依法行政工作必須符合社會公眾的需求。進(jìn)一步的，依法行政考評也因此必須打破內(nèi)部考評的壁壘，在結(jié)果和公眾滿意度導(dǎo)向下，開放考評，引入多元考評主體、植入外向的可為社會公眾理解和接受的評價指標(biāo)、暢通公眾參與考評渠道、擴(kuò)大結(jié)果應(yīng)用，始終接受社會公眾的監(jiān)督，回歸法治和法治政府建設(shè)的本質(zhì)。

（二）依法行政考評體系的轉(zhuǎn)型

依法行政考評是一套系統(tǒng)工程。從方法論看，政府依法行政工作“如何考評”，除了需要正確合理的導(dǎo)向外，必須建構(gòu)一個科學(xué)、合理的考評體系。這套體系一般包括組織體系、技術(shù)體系、內(nèi)容體系等。

首先，組織體系。包括考評主體、考評對象、考評流程、組織模式、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。在結(jié)果和公眾滿意度導(dǎo)向下，依法行政考評要求打破政府一元主體的弊端，其中第三方考評和公民參與評議成為必選項(xiàng)。囿于現(xiàn)實(shí)中政府信息的難以獲得，第三方（特別是獨(dú)立第三方）考評還舉步維艱，公民參與也還限于表面化，因此還需要更好的政府信息公開和公民政治參與環(huán)境?？荚u對象自然是政府部門，不必贅言。考評流程和組織模式，某種程度上決定著考評本身的績效，其中通過網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)優(yōu)化考評過程、建立數(shù)據(jù)庫必不可少。結(jié)果應(yīng)用是組織體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一方面起到“指揮棒”的作用，另一方面也是對社會公眾的回應(yīng)。而當(dāng)前，傳統(tǒng)的考評結(jié)果應(yīng)用是封閉的，讓社會公眾得不到回應(yīng)，與法治政府建設(shè)的價值導(dǎo)向相悖，也使這樣的考評失去了公信力。

其次，內(nèi)容體系。如前所言，目前的依法行政考評的內(nèi)容源于上級設(shè)定的目標(biāo)，不能完全體現(xiàn)依法行政建設(shè)法治政府的價值追求，為此我們認(rèn)為要注重對政府依法行政所應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性進(jìn)行考評。也就是通過考評，導(dǎo)引政府向節(jié)約型政府、高效的政府、服務(wù)型政府、責(zé)任型政府邁進(jìn)。具體而言，考評的內(nèi)容要遵循中央關(guān)于法治和法治政府建設(shè)的原則和內(nèi)涵，在結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向下，注重考評政府的制度建設(shè)、依法行政的過程保障、對中央相關(guān)法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、推動依法行政的成本和社會公眾對依法行政結(jié)果的滿意度。②該考評內(nèi)容充分借鑒了鄭方輝等關(guān)于“法治政府績效評價”的內(nèi)容體系。參見前引①，鄭方輝、馮健鵬書，第151頁。

再次，技術(shù)體系。指標(biāo)體系與內(nèi)容體系緊密相關(guān)，是保證考評內(nèi)容得以合理考評的技術(shù)支撐，包含指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)評分、考評周期與技術(shù)路徑等要素，其中指標(biāo)體系是受關(guān)注的焦點(diǎn)。嚴(yán)格來說，當(dāng)前的依法行政考評體系基本上都是對上級文件精神的地方化解讀和細(xì)化，體現(xiàn)的是上級政府對下級政府部門的過程控制，與法治政府的價值內(nèi)涵相距甚遠(yuǎn)。而在結(jié)果和公眾滿意度導(dǎo)向下的依法行政考評，要求考評的指標(biāo)必須是關(guān)鍵性指標(biāo)，而摒棄日常工作考核。當(dāng)然，公眾滿意度本身就是主觀性的，因而依法行政考評要處理好主客觀考評的關(guān)系，構(gòu)建主觀考評與客觀考評為一體的指標(biāo)體系。③陳磊、林婧庭：《法治政府績效考評：主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證》，載《中國行政管理》2016年第6期。同時，指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)遵循系統(tǒng)性原則、定性與定量相結(jié)合原則、簡潔易行原則、共性與個性相結(jié)合原則，④參見前引⑤，謝能重、周禮仙文。等等。

（責(zé)任編輯：劉長興）

*華南理工大學(xué)法學(xué)院博士生，廣西大學(xué)行健文理學(xué)院講師。本文系華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)基地培育項(xiàng)目《法治政府績效評價》(批準(zhǔn)號2015JDPY09)、廣東省法學(xué)會法治研究基地項(xiàng)目《法治評價體系研究》(批準(zhǔn)號201502)、廣西2017年度中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目《依法行政考評指標(biāo)體系研究》的階段性成果。