丘川穎

賦權與規(guī)制：國家監(jiān)察體制改革之法治路徑

丘川穎*

國家監(jiān)察體制改革是貫徹依法治國方略的一次反腐敗重大舉措。國家監(jiān)察委員會的設立帶來國家權力結構的變化，也帶來三方面具體法治實踐問題：國家監(jiān)察委員會的憲法依據問題；監(jiān)察委員會與各國家機關之間的權力界限問題；誰負責監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的問題。根據法治原理，提出三點解決問題的設想：修改憲法限制監(jiān)察委員會的設想；立法規(guī)范監(jiān)察委員會的設想；以法律程序約束監(jiān)察委員會的設想。

法治國家結構國家監(jiān)察委員會監(jiān)察權路徑

引言

法治理念從西域產生、發(fā)衍、流傳的歷史，就是形式主義和實質主義法治在各民主國家實踐的過程。作為與“人治”“專制”相對的“法治”，在漫長的人類文明史中獲得了普遍的接受、認可，建立法治國家成為民主文明社會（也當然包括新中國）的必然選擇。盡管新中國的法治踐行歷程風譎云詭、一路荊棘，但是中國共產黨關于治國理政的宏觀構想與全體人民的根本利益還是達成了共識，即治國應當契合法治原則和精神又體察中國的國情和人民訴求，并把共識上升為國家意志，以憲法文本確定了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”（1999年3月憲法修正案）的治國方略。當前，依法治國、依憲治國已經成為執(zhí)政黨與全體人民傾注力量的一個鮮明的政治生活主題，筆者從憲法學的角度分析，依法治國方略應當容括三方面的意涵：首先，依法治國應確保國家的一切權力屬于人民（《憲法》第二條），即人民主權的實現。國家權力的合法性、正當性來源出自人民，而法治以建立健全法律、制度的形式保證人民在國家生活、憲法關系的主體地位。其次，不論是形式上還是實質上的法治路線，最終追求的都是尊重和保障人權的憲法價值。盡管《憲法》第三十三條已經載明了憲法人權條款，但我國憲法實施狀況不盡如人意的事實提醒我們，依法治國方略的實現，必須要在憲法統(tǒng)率之下構建一套符合法治、行之有效的人權保障、實現機制。第三，依法治國落實到國家權力結構上，即要求在縱向、橫向合理配置國家權力，在其運行過程中應當預先設置國家權力之間的合作與分工、制約的規(guī)則，以確保把權力關進制度的籠子，規(guī)制公權力在憲法、法律的軌道順暢行使。筆者認為，法治中國未來的政治體制改革和法律制度的完善都將圍繞以上三方面的內容展開。比如，近期中共中央決策層推出的國家監(jiān)察體制改革，就是為了打造監(jiān)督公權力的良性機制而宏觀調整國家權力的一次法治實踐。從2016年11月中辦印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），①姜潔：《中辦印發(fā)〈關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案〉》，載《人民日報》2016年11月8日第3版。到2016年12月全國人大常委會通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》），再到2017年1月北京、山西、浙江分別由地方人大選舉產生省級監(jiān)察委員會，國家監(jiān)察體制改革試點工作邁出實質性步伐，這給正在推進的社會主義法治國家的偉大工程描繪了濃墨重彩的一筆。學界對國家監(jiān)察委員會的出現，紛紛從不同角度給予理論關注，其中“誰來監(jiān)督國家監(jiān)督委員會”的命題引發(fā)了筆者的濃厚興趣，筆者認為此命題對完善國家監(jiān)察體制改革具有重要的學術價值，于是就嘗試圍繞法治和國家權力結構原理，分析國家監(jiān)察委員會設立之后的國家權力結構變化及其可能出現的誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會的新問題，并順勢闡發(fā)規(guī)制監(jiān)察委員會權力的法治路徑設想。

一、賦權:國家監(jiān)察體制改革之權力結構變化述評

根據《試點方案》《試點決定》和京、晉、浙三地試點情況來看，監(jiān)察委員會是按照在全國人大及其常委會之下，與地方省政府、省高級法院與省檢察院處于平行國家權力位階的專職反腐敗機構來組建的。如果監(jiān)察委員會試點工作進展順利，我們可以預見，國家監(jiān)察委員會應該在不久將來開始掛牌運行。在此，筆者對增設監(jiān)察委員會之后的國家權力結構的新變化進行分析。

（一）現有的國家權力結構述評

國家權力結構就是在憲法體制內，把基于國家主權產生的具有強制性并對全體公民有制約作用的政治力量（即國家權力），在縱向上配置（即中央與地方權力配置）和在橫向上配置（即平級國家機關分配立法權力、行政權力、司法權力）所形成的權力組織形式。每個國家都有自己的權力結構理論，中國的國家權力結構遵循的是中國共產黨領導下的施行民主集中制的“議行合一”原則。筆者把目前的國家權力結構用圖形表示如下：

我國現在的這套國家權力結構由《憲法》確認：全國人大及其常委會（即最高權力機關）居于國家權力的最高位，它以民主的方式把國家權力向下分配給國務院、最高檢察院和最高法院，然后從中央級別順序向下貫徹到地方各級；在橫向上，全國人大及其常委會負責權力總控制，按照立法、行政、司法機關的法定職權與職責平級分配給對應的國家機關，各國家機關各司其職、協(xié)同合作以確保整套國家機器運轉正常。應該說，目前這套國家權力結構還是有生命力的，它可以確保執(zhí)政黨（中國共產黨）有效地實現中央集權，也有利于黨中央政令暢通，提高執(zhí)行力和中央權威，對于中國落實每一個階段的經濟建設以及法治建設的規(guī)劃目標，具有立竿見影的效果。但是，這套國家權力結構也存在與法治原理不契合，亟需改進的問題：第一，縱向上，國家權力過于集中于中央，忽略地方的主動性、積極性。民主集中制與議行合一原則在現在的國家權力結構運行，全國人大及其常委會以其最高權力地位掌控著地方各級人大的議事權、決定權；行政權、司法權系統(tǒng)與立法權體系類似，這種金字塔形的地方隸屬中央的權力結構，很容易導向中央對地方擁有絕對的領導權，從而忽略了地方權力的靈活性，也嚴重打擊了地方權力的主觀能動性，這樣一來地方就不愿意開動腦筋思考，只需要執(zhí)行中央的命令就可以了，給庸人懶政提供了一張制度溫床。第二，橫向上，立法權、行政權與司法權缺乏必要的相互制約的制度設計。我們并不主張照搬西方的三權分立，但如果是一種缺乏有效監(jiān)督的權力就很可能帶來權力的腐敗。因此，國家權力的設置還是要有合理分工、相互制約的考慮。目前的國家權力結構在橫向和縱向上，立法機關都獲得絕對的優(yōu)勢（《憲法》第五十七條），它在理論上代表全體人民，也就不需要設監(jiān)督立法機關的機關（即人民不會犯錯），但實際上立法機關也是可能犯錯的，歷史上就有立法機關多次出錯的紀錄。行政機關是執(zhí)行者，負責執(zhí)行黨中央和全國人大的法律、命令、決定，受人大及其常委會監(jiān)督，但由于人大監(jiān)督主要是抽象法律文件審查，并不具體監(jiān)督行政機關的職權行為，因此人大對行政機關的監(jiān)督難以有效防范、遏制行政機關的具體行政行為出現恣意違法的情形。我國的司法機關包括法院和檢察院，法院是審判機關（《憲法》第一百二十三條），理應只遵照法律獨立審判，但它的財政、人事、編制都受控于人大和政府（行政機關），因此法院在審理涉及行政機關與公民個人的案件時顧慮較多，因而就不難理解行政訴訟會頻繁出現裁定不受理或者行政相對人敗訴的情況，這意味著法院監(jiān)督不了人大和政府。檢察院是法律監(jiān)督機關（《憲法》第一百二十九條），它的財政、人事、編制也受制于人大和政府（行政機關），在監(jiān)督立法機關與行政機關時就畏首畏尾；另外，檢察院內部還有法律監(jiān)督、反貪污、瀆職和預防腐敗等職權分類，各工種之間難免會有部門私利的考慮，必然影響其法律監(jiān)督效果，也就是說，檢察院對人大、政府與法院的監(jiān)督是有限的。

（二）增設國家監(jiān)察委員會之后的國家權力結構述評

應該說，黨中央、國家決策層是意識到防范、遏制國家權力的異化、腐敗的緊迫性和重要性的，也一直在努力構建與我國實情相適應的權力監(jiān)督機關以規(guī)制、監(jiān)督國家權力的運行。本輪（2016年11月至今）由黨中央高層推動的國家監(jiān)察體制改革，志在徹底地破除原有的監(jiān)察體制所存在的設置不合理，監(jiān)察權限越位、紊亂等等頑疾，極大提升國家反腐敗的效果，打造廉潔奉公、風清氣正的國家權力運行秩序，保障守法公民的合法權益。這輪改革事關全局，是中國共產黨高屋建瓴地啟動監(jiān)察制度反腐的改革風暴，目標指向——經過整合反腐敗綜合資源，打造統(tǒng)一、權威的國家監(jiān)察體系，形成監(jiān)督公權力長效機制，確保黨風廉潔，使反腐敗斗爭取得令人民滿意的實效。目前來看，北京、山西、浙江相繼按黨中央部署，有條不紊地開始實質性探索、實踐國家監(jiān)察體制改革。筆者依據《試點方案》《試點決定》透露的信息，把增設國家監(jiān)察委員會之后組建的國家權力結構，用圖形表示如下（見下圖）：

國家監(jiān)察委員會由全國人大及其常委會選舉產生，按照科層化的結構設定在國務院、檢察院、法院一級權力平臺，堅持憲法規(guī)定的人民主權原則，并在最高權力機關的引領下監(jiān)督具體的國家權力（立法、行政、司法）及其公務員的職權行為。從國家權力級別來看，國家監(jiān)察委員會應當與國務院、檢察院、法院在一級平臺上才能監(jiān)督其他國家機關，因此，從上圖國家監(jiān)察委員會的設定位置來看，它能滿足其監(jiān)督權的級別需要。此外，把監(jiān)察委員會定位在全國人大及其常委會之下的做法是符合憲法體制的，不會帶來國家權力結構劇烈的動蕩。因為國務院、檢察院與法院都有憲法規(guī)定的各自職權，它們在其職權范圍內按部就班地運行權力，只要在憲法、法律規(guī)制的范圍內，并不需要特別地對自己的職權行為作出解釋。新增的國家監(jiān)察委員會也僅僅是在最高權力機關之下的與其他國家機關平級的監(jiān)督機關，它必須在憲法、法律的范圍內開展工作，并不享有超越法律的特權。國家監(jiān)察委員會與國務院、檢察院及法院發(fā)生反腐敗審查的法律聯系也只是因為這些國家機關及其公務員僭越、違反了憲法、法律早已圈定的職權范圍，因此，國家監(jiān)察委員會的出現不會帶來國家權力結構的憲法風險。與原有的國家權力監(jiān)督制度相對比，筆者認為，國家監(jiān)察委員會的設置能彌補原有的國家權力監(jiān)督體制的缺陷，符合通過法律規(guī)范控制國家權力的“法治反腐”精神實質。具體表現在：

第一，黨中央高層宏觀統(tǒng)一設立國家反腐敗工作機構，即國家監(jiān)察委員會，能有效解決原有體制存在的監(jiān)督權力結構性問題。黨中央、國家決策層整合的監(jiān)察委員會涵蓋行政監(jiān)察、預防腐敗以及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等工作內容，把監(jiān)督國家權力的力量從各相關部門抽出來，會合組建一個統(tǒng)一專職的反腐敗工作機構，克服了原有的權力監(jiān)督審查機關由多部門多層級設置，職能交叉重疊的弊端，更加有利于發(fā)揮反腐敗最大效能。

第二，國家監(jiān)察委員會是專職反腐敗機構，具備覆蓋全面、權威高效的反腐敗職能。原來的反腐敗工作機構分別隸屬于黨委、行政和檢察機關，職權設置分散不統(tǒng)一也缺乏獨立性，難以發(fā)揮徹除腐敗的法律效力。目前試行的監(jiān)察委員會，依照《試點決定》監(jiān)察委員會的職權包括監(jiān)督、調查與處置的整套職權，具體是：履行監(jiān)督、調查、處置職責，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。②參見新華社2016年12月25日報道http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/25/c_1120184274.htm?spm=0.0.0.0.m4S54o&from= timeline&isappinstalled=0

第三，國家監(jiān)督委員會具有監(jiān)督范圍全面，應對權力異化、腐敗的法律手段齊全的特點。原有的監(jiān)督國家權力體制存在各部門職能碎片化，打擊腐敗法律手段不多等問題，新設的國家監(jiān)察委員會與中央紀委合署辦公，統(tǒng)合了黨和國家的監(jiān)督職權，監(jiān)督范圍擴大到六大類人員：一是國家公務員法所規(guī)定的國家公職人員，包括黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、工商聯機關的公務員，以及參照公務員管理的人員；二是由法律授權，或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；三是國有企業(yè)的管理人員；四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；五是群眾自治組織中的管理人員；六是其他依法行使公共職務的人員。與此同時，經過整合之后的監(jiān)察委員會的監(jiān)督手段足以應對復雜的反腐敗形勢，具體包括：談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。③參見央視新聞：http://china.huanqiu.com/mrwx/2017-01/9996721.html，2017年1月21日。

第四，國家監(jiān)察委員會由黨中央統(tǒng)一領導，由各級人民大表大會產生監(jiān)察委員會，體現了任何國家機關、國家權力都應當在法律之下，并接受法律的監(jiān)督約束；此外，《試點方案》《試點決定》的落實以京、晉、浙為試點先行推動國家監(jiān)察體制改革，也充分體察了中國的國情，遵循了改革的運動規(guī)律，具備了取得勝利的關鍵因素。

總之，從理論上這套新的國家權力結構是適應當前嚴峻的反腐敗形勢以及國家監(jiān)察體制改革的迫切需要的。

二、問題：誰來監(jiān)督國家監(jiān)察委員會

掀起了神秘面紗的國家監(jiān)察委員會，獲得了各界頗為熱烈的掌聲，但是，想迅速消除原來的國家權力監(jiān)察體制所固有的弊端并非易事。筆者從國家權力結構進行梳理，察覺國家監(jiān)察體制改革依然面臨諸多憲法問題。比如，首先是國家監(jiān)察體制改革的憲法依據問題。④童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學》2016年第12期。《試點決定》將要組建的在各級人大產生的監(jiān)督委員會，其實質是增設了一項國家權力，這必須由《憲法》明確做出規(guī)定才具備正當性地位。其次，如何理順監(jiān)察委員會與其他國家機關之間的權力界限問題。第三，也是本文要重點關注的問題，即誰（什么機關）負責監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的問題。囿于篇幅和主題，筆者于下文著力闡釋“誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會”的問題。

從國家權力本體而言，國家權力在實踐中并不會因循規(guī)劃好的結構路線井然有序地推進，每一項國家權力在運轉過程中往往是具體由某一個機關、部、委、局、司、處、室負責，有時候還具體賦予某一個人掌權。因此，國家權力在運作時難免夾帶部門私利，各部門總是期望增加自己的權重，不斷突破原有法定權限，追求權力擴張甚至權力壟斷的結果，這極有可能導致權力異化、腐敗，進而腐蝕威脅到民主政權的法治狀態(tài)。也就是提醒我們，國家監(jiān)察委員會及其公職人員的職權行為完全可能出現權力恣意和權力失控的情況，具體原因包括：

第一，新設的國家監(jiān)督委員會的地位和職權目前沒有憲法、法律依據，是監(jiān)察權失控的法源因素。現行《憲法》是沒有監(jiān)察委員會的法源的，監(jiān)察委員會（注：無憲法依據機關）目前依靠《試點方案》《試點決定》去監(jiān)督其他國家機關（注：這些被監(jiān)督的國家機關的職權均有憲法依據）及其公務員的職權行為，的確欠缺合憲性和正當性地位。此外，在沒有憲法、法律依據的前提下，即便在試點地區(qū)（京、晉、浙）有“尚方寶劍”（即《試點方案》《試點決定》），監(jiān)察委員會在行使監(jiān)督職權時也極有可能發(fā)生監(jiān)察行為失范，甚至濫用監(jiān)察權乃至侵犯公民合法權益的情形。因此，一個僅有紅頭文件和《試點方案》《試點決定》作為其合法性依據的國家監(jiān)察委會去監(jiān)督依據《憲法》和各種《組織法》建立的其他國家機關是缺乏法律權威的，也難以體現“法治反腐”與“制度反腐”的法治方略。

第二，新增的國家監(jiān)察委員會與其他平級的國家機關的權力界限缺乏法律規(guī)制，這是監(jiān)察委員會權力可能失范的直接原因。國家權力結構的合理化與法治化的標準，就先要厘清、理順各種國家權力之間的權力界限，用法律規(guī)則約定其權力的內涵外延，從而消除該權力越界濫用的制度隱患，通過法律明確賦權調配國家權力結構，達到同級國家權力之間相對平衡的狀態(tài)，以實現憲法、法律賦予的國家職能。國家監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察權的專責機關，它在整合了行政監(jiān)察機關、紀檢監(jiān)察機關(預防腐敗局)與檢察機關(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構之后，整個國家就只有國家監(jiān)察委員會專門負責監(jiān)督國家權力的依法行使，它與其他國家機關之間的權限亟待基本法律明文規(guī)定；從反腐敗監(jiān)督權力的手段來看，新設的國家監(jiān)察委員會必將涵蓋調查、訊問、偵查、查封、扣押、搜查、勘驗檢查等等監(jiān)督手段，這也必須由基本法律予以明確嚴格規(guī)制。目前的情況是，京、晉、浙三地試點已經率先推開，但是尚無強制性法律規(guī)則對社會關注的監(jiān)察委員會的權限進行規(guī)范、厘清，這就給不規(guī)范實施監(jiān)察權行為留下了一個法律制度漏洞，這是應當引起重視的棘手的法律實施問題。

第三，國家監(jiān)察權的權力本質決定了，沒有納入法治軌道且不受監(jiān)督的權力，終將導致新的腐敗。新設的國家監(jiān)察委員會從《試點決定》來看，是由各級人民代表大會產生的，其權力地位與國務院、法院、檢察院平級，也就是說各級人大及其常委會負責監(jiān)督國家監(jiān)察委員會。但是，我們知道全國人大及其常委會對下級國家機關（包括監(jiān)察委員會）的監(jiān)督主要是抽象法律文件的審查，雖然也有特定事項的調查權，但作為最高權力機關的全國人大及其常委會需要審查全國范圍的重大議題，而且它的工作方式就是開會討論、審議各種提案，也就意味著它無法勝任對國家監(jiān)察委員會的職權行為的實時監(jiān)督。如果人大及其常委會的監(jiān)督失位，國家監(jiān)察委員會就處于絕對的權力狀態(tài)，必然導向新的絕對腐敗。

綜合以上，依據人民主權的理論，國家監(jiān)察委員會秉持著憲法、法律賦予的國家監(jiān)察權，對其他國家機關及其公務員的職權行為進行監(jiān)督。從國家權力的角度來理解，國家監(jiān)察委員會就是國家統(tǒng)治階層通過掌控社會資源而占據社會主導地位，為了防止其他國家機關及其公務員濫用職權進而影響到整個國家的法治、管理秩序，國家必須把監(jiān)督權力配置給一個專職的反腐敗工作機構，由它依法監(jiān)督約束其他國家機關及其公務員。但是，國家監(jiān)察權本質既然是一種權力，它在監(jiān)督其他國家機關的時候（注：經過整合之后的國家監(jiān)察委員會已經擁有廣泛的監(jiān)督職權和包括偵查、限制人身自由等諸多監(jiān)督手段），完全有可能出現權力越界甚至濫用的情形，那么，一旦監(jiān)察權出現恣意違法行為，誰（或什么機關）可以約束鉗制國家監(jiān)察委員會呢？這就是在設立國家監(jiān)察委員會的時候就必須在機制上、制度上預先考慮的“誰來監(jiān)督檢察委員會”的悖論問題。因此，監(jiān)察權也需要法律的規(guī)制，國家監(jiān)察委員會也必須有另一種國家權力的制約才不會越權濫用。

三、規(guī)制：監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的法治路徑設想

國家監(jiān)察體制改革猶如開弓沒有回頭箭，在試點之后應該不久就會全面鋪開。筆者認為，國家監(jiān)察體制改革實質是黨中央不斷推動法治建設的一個重大舉措，在改革中遇到的憲法與法律問題還是應當回到法治范疇給予解答。因為在法治的框架內，每一位公民都可以參照法律規(guī)則預見到個人行為的法律后果，即法的安定性帶給公民踏實感覺；此外，國家機關及其公職人員亦可依照法律規(guī)定的職權做出立法、行政執(zhí)法、司法還有監(jiān)察權行為，相對人比照法律也可以預測到自己在政府依法行為的保障下，權利不會受損，即在法治模式下公民自然對法律產生的信賴保護預期。同樣，國家監(jiān)察體制改革遇到的“誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會”的難題還是應當因循法治路徑尋求突破，具體包括以下三點設想。

（一）修改憲法限制監(jiān)察委員會的路徑設想

上文提到，國家監(jiān)察委員會的設置與試點運行缺乏憲法依據，這對于新增的國家監(jiān)察權力的合憲性地位是極其不利的，盡管從《憲法》第六十五條第十五項全國人大的其他職權，勉強可以擴充解釋出監(jiān)督權，但隨著國家監(jiān)察委員會從試點到全面推行，國家監(jiān)督權力就迫切渴望憲法文本給出明確依據。因此，要應對國家監(jiān)察體制改革的形勢變化，也是呼應監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的職權行為的正當性訴求，修改憲法的解題思路勢在必行。⑤韓大元：《試論憲法修改權的性質與界限》，載《法學家》2003年第5期。具體憲法修改設想闡發(fā)如下：第一，在《憲法》第六十二條（全國人大職權）增設一項關于設立和監(jiān)督、審查國家監(jiān)察委員會的條款。我們注意到，《憲法》第六十二條的第四至八項表述方式均為，“選舉……”后面加上國家機關名稱；并且依照《試點方案》《試點決定》的設計，國家監(jiān)察委員會是黨中央統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構，可以推斷監(jiān)察委員會將演變成為整合了行政監(jiān)察、中紀委和檢察院反貪、預防腐敗等職能后唯一的專責監(jiān)察機關。因此，國家監(jiān)察委員會的主任應當由執(zhí)政黨（即中國共產黨）的總書記提名。此外，應當增加全國人民代表大會監(jiān)督、審查監(jiān)察委員會的內容，作為今后據此立法細化的憲法依據。那么，《憲法》第六十二條增加的關于國家監(jiān)察委員會的條款可以表述為，“根據中共中央總書記的提名，選舉產生國家監(jiān)察委員會主任的人選；監(jiān)督和審查國家監(jiān)督委員會的職權行為”。第二，《憲法》第六十二條還應當增加一條關于創(chuàng)設、中止、撤銷國家機構的條款。中國的政治體制改革已經進入深水區(qū)，不再是細枝末節(jié)的修修補補，必將面臨宏觀、頂層的國家結構和國家體制的改革問題。現在正試點的國家監(jiān)察委員會究竟能取得多大的成效，還要謹慎觀察，如果改革推進遇到國家體制的阻力，也可能出現停滯、改弦更張的情況。因此，憲法文本應當賦予全國人民代表大會根據改革的形勢發(fā)展，創(chuàng)設、中止、撤銷國家機構的職權，這不僅是針對國家監(jiān)察委員會的改革而言，還考慮了整個中國未來改革發(fā)展對全國人大提出的調整國家權力結構的要求。因此，筆者建議憲法修改草案應當在《憲法》第六十二條第二項（即監(jiān)督憲法的實施）后面增加一項關于創(chuàng)設、中止、撤銷國家機構的條款，以解決包括國家監(jiān)察委員會在內的國家機構的權力調整、撤并問題。第三，增加一節(jié)關于國家監(jiān)察委員會的內容。《憲法》文本第三章以小節(jié)的形式規(guī)定了國家機關的職權，依照此立法體例，筆者認為有必要增加一節(jié)內容，專門規(guī)定國家監(jiān)督委員會的相關內容，尤其是要明確監(jiān)察委員會受人大及其常委會的監(jiān)督、審查，這樣既能確立其合憲性基礎，也體現了在最高權力機關領導、監(jiān)督、審查下的國家監(jiān)察委員會是符合法治原則的，不會出現制度缺陷導致的腐敗。

（二）立法規(guī)范監(jiān)察委員會的路徑設想

《憲法》的條款具有原則性、概括性的特點，它對于國家機關的職權規(guī)定是比較籠統(tǒng)的，需要在法律層級予以具體化、細化才能操作運用。針對上文的國家監(jiān)察委員會與各國家機關之間權限亟需厘清的問題，筆者提出立法規(guī)范監(jiān)察委員會的路徑設想：第一，基本法律層面，應制定《國家監(jiān)察委員會組織法》以明確規(guī)定監(jiān)察委員會的權力邊界。立法規(guī)范監(jiān)察委員會，就是把擴大的監(jiān)察職權范圍和監(jiān)督法律手段及其應當承擔的法律責任以基本法律的形式予以固定，這樣的好處是明確監(jiān)察委員會應該做的和不能做的職權，也給監(jiān)察委員會劃定行為界限，越界即違法并承擔相應責任。監(jiān)察委員會也可以圍繞《國家監(jiān)察委員會組織法》，組建一整套法律效力層次清晰、職權責任分明、可操作性強的監(jiān)察法律體系。第二，其他法律層面，應當制定進一步細化監(jiān)察委員會的組織機構和操作細則的《國家監(jiān)察法》。除了《國家監(jiān)察委員會組織法》中已經搭建好的監(jiān)察委員會組織框架，還有許多細節(jié)規(guī)定需要明確。《國家監(jiān)察法》（即全國人大常委會制定的其他法律層級的法律）的出臺就可以把監(jiān)察委員會的人員構成、監(jiān)督工作機制和監(jiān)督手段等細節(jié)，以法律條款逐一確定，以便利監(jiān)察委員會的依法監(jiān)督工作，也是給監(jiān)察委員會戴上緊箍圈。第三，配合國家監(jiān)察體制改革，把憲法統(tǒng)帥之下的法律體系做一次立法梳理，厘清監(jiān)察委員會與其他國家機關的職權界限。國家監(jiān)察體制的改革需要整套法律體系的支持，如果我國憲法增設了國家監(jiān)察委員會的一節(jié)內容，并且制定了《國家監(jiān)察委員會組織法》《國家監(jiān)察法》，那么就應該配套的梳理現有的法律體系。首先應當梳理在憲法之下的基本法律，比如，《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等等基本法律，都應當比照做相應的修改、增刪、完善；此外還有憲法之下的其他法律，比如，《行政監(jiān)察法》《公務員法》《檢察官法》《人民警察法》等等其他法律，也應當適應國家監(jiān)察體制改革作相應調整。囿于篇幅，具體立法梳理、調整的細節(jié)不再贅述。

（三）以法律程序約束監(jiān)察委員會的路徑設想

國家監(jiān)察體制改革遇到的“誰來監(jiān)督監(jiān)督委員會”的悖論難題，實質是對包括強大的國家監(jiān)督權在內的公權力的一種警惕，也是冀望以法治原則組建的國家監(jiān)察委員會在機制上、體制上就可以預防、避免公權力恣意濫用的情況出現。筆者認為，通過合理分配國家權力與嚴格法律程序控制國家監(jiān)察權是可以預防公權力的恣意濫用的，具體設想如下：第一，以法律合理橫向配置國家權力。國家權力是一種社會現象，隨著社會發(fā)展依然處于不斷變化的狀態(tài)，并非一成不變的，因此，國家監(jiān)察體制改革就是利用法律合理橫向調配國家權力的機會，不應當有國家權力結構一旦形成就固守不變的執(zhí)念。通過法律規(guī)則把國家監(jiān)察權與立法權、行政權、司法權劃出清晰的權力界限，厘清彼此的職權、職責，實現國家權力各司其職、協(xié)同合作又依法監(jiān)督的目標，這就避免了某一種國家權力凌駕于法律規(guī)則之上的情形。第二，嚴格依據法律程序約束監(jiān)察權。法律程序控制國家權力可以保證國家機關及其公務員的行為符合法律規(guī)范，法律程序本身就是公權力行為的邊界，具有鉗制包括監(jiān)察權在內的公權力的獨特作用。因此，在組建國家監(jiān)察委員會之前，就應當制定具體可行的監(jiān)察權運行的法律程序，通過法律程序的指引、規(guī)制國家監(jiān)察委員會依法施行職權，從而實現法治對公權力的有效控制。

結束語

綜合以上，國家監(jiān)察體制改革適逢其時，完全契合控制與約束國家權力的法治反腐和制度反腐的形勢，只要我們善加利用法治原理，把監(jiān)察體制改革遇到的問題納入依法治國的范疇去探索開解路徑，就能采用法治手段規(guī)制監(jiān)察權力，規(guī)范其有序運行并有效防止監(jiān)察權力異化、腐敗，又能掌控國家監(jiān)察權力的設立和發(fā)展不偏離黨中央制定的依法治國總路線，確保國家監(jiān)察權力在法治軌道平順運行，從而保障公民的合法權益。

（責任編輯：盧護鋒）

*華南理工大學法學院博士研究生，法學講師，研究方向主要是憲法基礎理論。本文系廣東省哲學社科“十三五”規(guī)劃2016年度項目“自媒體空間的公民隱私權之憲法保護研究”（立項編號GD16CFX01）階段性成果。