中共福州市委黨校第30期鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進(jìn)修班第2小組

（中共福州市委黨校，福建福州 350014）

福州市精準(zhǔn)扶貧的成效、問題與對(duì)策

中共福州市委黨校第30期鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進(jìn)修班第2小組

（中共福州市委黨校，福建福州 350014）

扶貧開發(fā)是我們第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，扶貧成敗與能否實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)有巨大關(guān)聯(lián)。脫貧治貧必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。福州市精準(zhǔn)扶貧取得了一定成效，但與中央精準(zhǔn)扶貧的要求相比，仍還有差距，要以問題為導(dǎo)向，下大力補(bǔ)齊短板，完善減貧治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高減貧治理能力。

福州市；精準(zhǔn)扶貧；動(dòng)態(tài)管理

精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。2015年11月，中央召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議，“精準(zhǔn)扶貧”成為各界熱議的關(guān)鍵詞，也成為全國各地的實(shí)際行動(dòng)。本課題組對(duì)福州市精準(zhǔn)扶貧情況進(jìn)行了深入調(diào)研，分析了福州市精準(zhǔn)扶貧存在的問題，并提出了對(duì)策建議。

一、福州市精準(zhǔn)扶貧取得的成效

福州市農(nóng)村建檔立卡扶貧對(duì)象13816人（其中國定標(biāo)準(zhǔn)1171人，省定標(biāo)準(zhǔn)12645人），分布在永泰、閩清、連江、羅源、閩侯5個(gè)縣的74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)737個(gè)村。按致貧原因來分，因病致貧1888戶，占42.79%；因殘致貧528戶，占11.97%；缺資金755戶，占17.14%；缺勞力466戶，占10.56%；缺技術(shù)336戶，占7.62%；因?yàn)?zāi)、因?qū)W和其他致貧439戶，占9.92%。近年來，福州市委、市政府高度重視扶貧開發(fā)工作，始終把精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間重要政治任務(wù)和最大民生工程，研究扶貧開發(fā)新思路、制定新舉措、探索新路子，全市扶貧開發(fā)工作不斷取得新成效。2016年市財(cái)政安排精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金5724萬元，比2015年增加2619萬元，比增84.3%。其中，省級(jí)造福工程補(bǔ)助資金1300萬元，扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)金1000萬元，整村推進(jìn)扶貧開發(fā)重點(diǎn)村項(xiàng)目補(bǔ)助資金1000萬元，第五輪扶貧濟(jì)困春風(fēng)行動(dòng)資金540萬元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金200萬元及扶貧工作經(jīng)費(fèi)30萬元，薄弱村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金1500萬元，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)貧困村免費(fèi)訂報(bào)84萬元，為市級(jí)下派干部免費(fèi)體檢、購買保險(xiǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)30萬元。主要做法如下：

1.精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理。2013年福州市開展了貧困人口調(diào)查摸底，建立了扶貧檔案，全市5個(gè)縣74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)737個(gè)村13816人列入全國扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)庫，薄弱村建檔立卡738個(gè)。2016年，按照建檔立卡貧困戶專項(xiàng)核查工作的要求，各縣組織對(duì)建檔立卡貧困對(duì)象是否領(lǐng)取財(cái)政工資、開辦企業(yè)（公司）、購買車輛、商品房和銀行存款等信息進(jìn)行比對(duì)甄別，把已不符合扶貧對(duì)象的貧困戶清退出建檔立卡系統(tǒng)，并按相關(guān)程序進(jìn)行公開公示，力求做到扶貧對(duì)象精準(zhǔn)。

2.春風(fēng)化雨、造血發(fā)展。各部門協(xié)作配合，共同推進(jìn)扶貧工作開展。其中，市教育局對(duì)建檔立卡貧困戶家庭的學(xué)生，義務(wù)教育階段免雜費(fèi)，幼兒園期間發(fā)放助學(xué)金每生每年2000元，高中階段發(fā)放補(bǔ)助每生每年3000元，大學(xué)期間發(fā)放補(bǔ)助每生每年4000元；市婦聯(lián)開展農(nóng)村婦女創(chuàng)業(yè)小額信貸貼息，每年培訓(xùn)農(nóng)村貧困婦女2000名以上；實(shí)施“春蕾計(jì)劃”，給予建檔立卡貧困家庭女孩小學(xué)生3年每人每年900元，初中生3年每人每年1500元，高中生3年每人每年3000元，大學(xué)生每人5000元資助；團(tuán)市委每年開展貧困青年農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)1000人；市人社局實(shí)施“一戶一就業(yè)”工程，每年培訓(xùn)農(nóng)村貧困戶5000人，已實(shí)現(xiàn)就業(yè)1683人；市水利局下達(dá)省級(jí)農(nóng)村飲水資金補(bǔ)助29.04萬元，解決建檔立卡貧困戶121戶、484人飲水困難問題；市殘聯(lián)對(duì)建檔立卡貧困戶殘疾人子女考入高中和中專、大專、本科、碩士、博士的（全日制）每年給予不低于2000元、3000元、3500元、4000元、4500元的補(bǔ)助；提高建檔立卡貧困殘疾人補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在省級(jí)每人每月50元的基礎(chǔ)上增加至150元；市計(jì)生協(xié)會(huì)今年將完成300戶計(jì)生困難戶的房屋修繕；市民宗局積極爭取中央、省級(jí)民族補(bǔ)助資金373萬元，推進(jìn)少數(shù)民族鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展；進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，爭取各級(jí)專項(xiàng)資金551萬元，扶持62個(gè)民族村（自然村）道路建設(shè)37.39公里、防洪護(hù)坡3.1公里等；市民政局落實(shí)低?！岸档住闭撸瑢⒔n立卡貧困戶中符合低保條件的2165人全部納入低保范圍。市衛(wèi)計(jì)委將把建檔立卡貧困人口全部納入2017年新農(nóng)合保障范圍，并對(duì)個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行全額資助。

3.造福搬遷、易地安置。對(duì)生存環(huán)境惡劣邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾實(shí)施造福工程扶貧搬遷，搬遷以自籌為主，政府和鄉(xiāng)村補(bǔ)助為輔，整村推進(jìn)，集中搬遷安置。一是搬遷對(duì)象不斷拓展。從居住在條件邊遠(yuǎn)的自然村農(nóng)戶，拓展到受地質(zhì)災(zāi)害威脅農(nóng)戶、居住江河源頭和生態(tài)保護(hù)區(qū)需搬遷農(nóng)戶等。二是搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。市委、市政府把造福工程列入2016年為民辦實(shí)事項(xiàng)目和“百日攻堅(jiān)”項(xiàng)目，市財(cái)政安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金1300萬元，在省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)造福工程每人再補(bǔ)助3000元，對(duì)建檔立卡貧困戶每人再補(bǔ)助10000元，對(duì)少數(shù)民族戶每人再追加補(bǔ)助1000元。同時(shí)，對(duì)五保戶、計(jì)生戶、殘疾人、少數(shù)民族戶、建檔立卡貧困戶實(shí)行疊加補(bǔ)助，每戶平均4-5萬元。

4.掛鉤幫扶、定點(diǎn)扶貧。對(duì)貧困村，除了扶貧資金補(bǔ)助和政策扶持外，還建立了“一對(duì)一”掛鉤幫扶、協(xié)調(diào)合作的工作機(jī)制。一是企業(yè)與貧困村掛鉤，動(dòng)員引導(dǎo)利用企業(yè)資源幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)就業(yè)。二是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村與貧困村掛鉤，借鑒經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，幫助貧困村實(shí)現(xiàn)自我脫貧。三是企業(yè)家、社會(huì)能人與貧困村掛鉤，鼓勵(lì)他們積極參與扶貧濟(jì)困活動(dòng)。四是市縣選派優(yōu)秀干部駐村開展扶貧開發(fā)工作，幫助整頓薄弱村級(jí)組織，積極爭取上級(jí)支持，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)開發(fā)項(xiàng)目，發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)“造血”功能。

二、精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題

福州市在精準(zhǔn)扶貧上做了許多有益的探索，采取了許多切實(shí)可行的措施，但不可否認(rèn)，離中央精準(zhǔn)扶貧的要求還有差距，仍然存在一些問題。

1.思維行動(dòng)上離精準(zhǔn)扶貧要求有差距。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目工作繁瑣，到戶項(xiàng)目成功率徧低，“造福工程”搬遷工作量大，個(gè)別基層干部存在畏難情緒。一些領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為只要把地方經(jīng)濟(jì)搞上去，依靠“涓滴”效應(yīng)，貧困村的發(fā)展和貧困戶的脫貧問題也就順利解決了，重視大項(xiàng)目和財(cái)源建設(shè)，忽視對(duì)貧困戶的持續(xù)關(guān)注和能力開發(fā)。扶貧只是“依葫蘆畫瓢”，工作不夠精細(xì)，貧困戶基本情況不細(xì)致，數(shù)據(jù)仍存在錯(cuò)漏。加上換屆的客觀原因，一些鎮(zhèn)村干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策理解不透、認(rèn)識(shí)不深。

2.扶貧資金離精準(zhǔn)扶貧要求有差距。一方面，專項(xiàng)扶貧資金雖有大幅度增長，但仍顯不足。如果按照精準(zhǔn)扶貧的要求，使村戶都得到扶持，在脫貧的基礎(chǔ)上，再鞏固成果一起奔小康，資金的供求矛盾還是十分突出，而且在整合扶貧資金、預(yù)防扶貧效益遞減、提高資金使用效率等問題上還有差距。另一方面，扶貧資金使用上認(rèn)識(shí)不一。上級(jí)希望搞產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和財(cái)源建設(shè)，鎮(zhèn)村希望搞基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，條件好的農(nóng)戶希望搞不分貧富共享扶貧資金的項(xiàng)目，貧困戶迫切希望搞帶動(dòng)脫貧項(xiàng)目。貧困戶是“極少數(shù)”，如果以“大多數(shù)人要求”定位，客觀上會(huì)出現(xiàn)扶貧項(xiàng)目背離真正的貧困戶。

3.政策使用離精準(zhǔn)扶貧要求有差距。一是政策宣傳力度不夠。雖說扶貧工作有其連續(xù)性，政策也是一以貫之，但上級(jí)一系列超常規(guī)舉措和政策組合，還未做到貫徹到底、家喻戶曉，有的貧困村戶還處于“懵懂”狀態(tài)。二是部分政策門檻過高。如原先規(guī)定貧困戶的每戶貸款額度過低及貸款周期短暫，對(duì)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺乏扶助力度，再加上金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款需要房產(chǎn)、存單抵押或其他擔(dān)保形式，而絕大多數(shù)貧困戶因無抵押、無擔(dān)保，很難獲得扶貧貸款。三是部分政策偏離。對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村扶持，市扶持資金30萬元，條件是一年產(chǎn)生10萬元效益，這樣扶貧政策就偏離了目標(biāo)，難以達(dá)到就難以使用。四是部分政策界定不明。如在實(shí)施造福搬遷工作，“二女結(jié)扎”戶、老人與兒女分戶不隨其一等個(gè)別貧困戶，能否享受上級(jí)造福搬遷政策等問題需解釋界定，不然影響政策執(zhí)行。

4.工作機(jī)制離精準(zhǔn)扶貧要求有差距。精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)的是公共治理理念，即要求參與多元化，又要求協(xié)同一致，而當(dāng)下的工作明顯需要完善。一是工作力量明顯不足。雖然5個(gè)縣均成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，但扶貧工作基本上還是由縣農(nóng)業(yè)局（農(nóng)辦）內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)，有脫貧任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職人員，有的由分管農(nóng)業(yè)的干部負(fù)責(zé)，有的由分管民政的干部負(fù)責(zé)，還有的由分管規(guī)劃或計(jì)生的干部負(fù)責(zé)，精準(zhǔn)施策、因戶施策、因人施策難度大，影響了精準(zhǔn)扶貧實(shí)效和目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。二是駐村工作隊(duì)發(fā)揮作用不均衡。省市駐村隊(duì)工作充分發(fā)揮各類資源優(yōu)勢(shì)，扶貧效果相對(duì)明顯；縣鄉(xiāng)駐村工作隊(duì)勢(shì)單力簿，相行見拙，而選派單位、捆綁單位和個(gè)體不同，也致使工作力度、效果不均衡。三是發(fā)揮社會(huì)力量不足。社會(huì)扶貧相對(duì)零散、規(guī)劃性較弱，資金使用缺乏長遠(yuǎn)謀劃如何扶貧、扶貧對(duì)象是誰、接受幫助的對(duì)象是否接受過其他團(tuán)體的捐助等，幫扶之前有時(shí)情況不明，不知道該從哪些渠道獲取這方面的信息，扶貧的力度和范圍因此大打折扣。所以，加強(qiáng)社會(huì)扶貧信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善幫助者和被幫助者之間的信息溝通，成為精準(zhǔn)扶貧需要改進(jìn)的方面。

三、精準(zhǔn)扶貧的模式選擇

扶貧工作開展多年，各地勇于實(shí)踐、大膽探索，形成了幾種各具特色的精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行模式。

1.村戶共享發(fā)展型精準(zhǔn)扶貧模式。整村推進(jìn)就是一種以貧困村為基本工作單元的減貧制度設(shè)計(jì)，旨在通過政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、資源整合、集中投入、重點(diǎn)建設(shè)、整體推進(jìn)，加快貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口脫貧致富步伐，改變貧困村面貌。由于整村推進(jìn)包含了“貧困村脫貧”和“貧困戶脫貧”兩個(gè)并不完全一致的政策目標(biāo)，一些地方在執(zhí)行政策時(shí)就出現(xiàn)了搖擺，最終帶來的結(jié)果是，村容村貌雖然有較大改觀，但貧困戶依然貧困。很顯然，按照精準(zhǔn)扶貧的要求，貧困村和貧困戶雙脫貧才是整村推進(jìn)的政策目標(biāo)。其成功之處首先在于黨委政府的扶貧責(zé)任落實(shí)，真正做到了規(guī)劃制定科學(xué)、資源整合有力、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范、駐村幫扶實(shí)在，特別是村戶并扶、以村帶戶、直扶到戶、村戶共享的做法，不失為精準(zhǔn)扶貧的一種成功執(zhí)行模式。

2.項(xiàng)目帶動(dòng)型精準(zhǔn)扶貧模式。根據(jù)鎮(zhèn)村實(shí)際情況，揚(yáng)長避短，重點(diǎn)發(fā)展適宜的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，或是引進(jìn)大項(xiàng)目，靠項(xiàng)目帶動(dòng)，引領(lǐng)群眾共同致富。項(xiàng)目帶動(dòng)強(qiáng)調(diào)“村級(jí)主導(dǎo)”，將項(xiàng)目及資源的決策權(quán)、控制權(quán)交給群眾；更加注重“外部合作”，積極響應(yīng)村級(jí)需求的外部組織機(jī)構(gòu)和服務(wù)提供者，能夠按照項(xiàng)目要求提供相應(yīng)支持；更加突出“提升能力”，引導(dǎo)貧困人口在“干中學(xué)”，強(qiáng)調(diào)參與發(fā)展過程本身對(duì)人的能力的提高。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，聘請(qǐng)專家、科技特派員傳道授業(yè)解惑，讓科技進(jìn)村，努力打造各類“專業(yè)村”；成立了專業(yè)合作社，發(fā)展“公司+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”發(fā)展模式，實(shí)行以項(xiàng)目帶領(lǐng)村戶，抱團(tuán)發(fā)展。

3.資金直補(bǔ)型精準(zhǔn)扶貧模式。資金直補(bǔ)到戶是落實(shí)扶貧惠農(nóng)政策廣泛采取的一種方式。通過直補(bǔ)，可以減少中間環(huán)節(jié)，使農(nóng)戶能夠直接感受惠農(nóng)政策真金白銀的支持，能夠最大限度地保證補(bǔ)貼資金安全有效運(yùn)行。扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧小額信貸等專項(xiàng)扶貧資金，都通過“一卡通”直補(bǔ)到戶。這種資金直補(bǔ)型精準(zhǔn)扶貧模式的建立與推行，自然會(huì)增加基層的工作量和工作成本，也對(duì)扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)工作進(jìn)行了全面檢驗(yàn)，如考驗(yàn)建檔立卡數(shù)據(jù)庫的真實(shí)性、扶貧政策宣傳做得是否扎實(shí)等。可以預(yù)見，隨著扶貧到戶的深入實(shí)施，資金直補(bǔ)型精準(zhǔn)扶貧模式將會(huì)越來越具生命力。其缺陷在于，扶貧款和資助分給貧困戶時(shí)，有的貧困戶不是用于個(gè)人發(fā)展，而將額外的資助用于應(yīng)付還債和各種意外開支。

四、深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

減貧與發(fā)展是反映經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)進(jìn)步的鏡子，正如短板理論所言，一個(gè)木桶無論有多高，它盛水的高度取決于其中最低的那塊木板，貧困村戶就是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)的短板。扶貧開發(fā)是我們第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，全面建成小康社會(huì)的任務(wù)日漸緊迫，“不容一個(gè)人掉隊(duì)”的“全面建成”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與扶貧成敗與否有巨大關(guān)聯(lián)。2015年10月16日，習(xí)近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國扶貧攻堅(jiān)工作要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，堅(jiān)持中國制度優(yōu)勢(shì)，注重抓“六個(gè)精準(zhǔn)”（扶持對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)），堅(jiān)持“四個(gè)施策”（分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策），通過“五種渠道”（扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批），廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧。當(dāng)下，扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期，必須以習(xí)近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上的講話為指導(dǎo)，進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，以問題為導(dǎo)向，下大力氣補(bǔ)齊短板，完善減貧治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高減貧治理能力。

1.夯實(shí)基礎(chǔ)性工作。一是建立貧困戶精準(zhǔn)臺(tái)賬。目前，貧困線單一地依賴收入標(biāo)準(zhǔn)，忽略了支出標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際中要引入恩格爾系數(shù)（食品支出占個(gè)人消費(fèi)支出的比例，農(nóng)村63%以上為貧困），考慮大病治療、教育、住房安全等支出，避免看似收入不低、實(shí)際貧困的對(duì)象漏登。鎮(zhèn)村必須建立精細(xì)的臺(tái)賬，對(duì)已建立的臺(tái)賬進(jìn)行再次核對(duì)和補(bǔ)充，把貧困人口、貧困程度、致貧原因、勞力狀況等真正搞清楚，為因戶施策、因人施策夯實(shí)精準(zhǔn)的基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)貧困村戶信息化管理和動(dòng)態(tài)管理。將識(shí)別出的貧困村、貧困戶信息錄入數(shù)據(jù)庫后，也要把扶貧投入情況、提供脫貧對(duì)策等一并錄入，定期更新數(shù)據(jù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，構(gòu)建扶貧信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息公開、資源共享，既便于分析精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀、完善政策措施提供實(shí)證依據(jù)，又便于群眾監(jiān)督和社會(huì)力量扶貧對(duì)接。三是加強(qiáng)扶貧開發(fā)政策宣傳。把中央、省市縣的扶貧開發(fā)工作精神和各類政策編印成冊(cè)，發(fā)至鎮(zhèn)村和貧困戶手中，在鎮(zhèn)村顯要位置公開相關(guān)信息，把扶貧事權(quán)交于基層，讓群眾有更多的知情權(quán)和選擇權(quán)。

2.實(shí)現(xiàn)脫貧階梯化。對(duì)貧困戶致貧原因進(jìn)行深度分析，區(qū)別對(duì)待，分清短暫性貧困和長期性貧困，并關(guān)注二者之間的轉(zhuǎn)化動(dòng)向。短暫性貧困大多源于要素短缺，美國著名學(xué)者戴維?S?蘭德斯在《國富國窮》一書中提出，短缺的要素主要是指脫貧致富必不可少的基本條件，如資本、資源、科學(xué)技術(shù)等，貧困農(nóng)戶大多會(huì)陷入生產(chǎn)要素流程的惡性循環(huán)或低水平資源配置均衡。這種類型的貧困隨著制約其收入因素的消失以及有利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的出現(xiàn)，很大一部分村戶可以走出貧困。長期性貧困大多源于能力缺失，正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮?森在《貧困與饑荒》中提到，貧困不是單純由于低收入造成的，很大程度上是因?yàn)榛灸芰θ笔г斐傻?，比如與高額醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等民生支出，對(duì)應(yīng)的公民獲得健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)、教育權(quán)、居住權(quán)的能力缺失。弄清貧困類型，鏟除產(chǎn)生、制造貧困的“土壤”，解決短缺的因素，采取針對(duì)性的扶貧措施，缺資金扶持資金，勞力無出路提供就業(yè)門路，缺技術(shù)提供技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)靠自己力量無法脫貧的戶（殘障、大病致貧、無勞力戶為主）早核定，早實(shí)行低保兜底，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)到戶、分期分批、階梯化脫貧。

3.建設(shè)好“造福工程”。福建省造福搬遷工程已實(shí)施多年，搬遷形式不斷改進(jìn)，從開始的零星搬遷到現(xiàn)在的集中安置為主，集中安置小區(qū)的人口日趨增多。一是建議設(shè)立行政村編制。目前搬遷群眾辦事需返回原鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安管理、計(jì)生服務(wù)等有點(diǎn)“鞭長莫及”，遷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要擔(dān)當(dāng)轄區(qū)的責(zé)任，管理權(quán)限又受制，處于“尷尬”狀態(tài)，建立行政村編制，從搬遷各村中選出新區(qū)自治管理人員，隸屬遷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄，這些問題方可迎刃而解。二是規(guī)劃建設(shè)好集中區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。對(duì)遷入小區(qū)內(nèi)文化活動(dòng)中心、衛(wèi)生所、市場、公園、金融等公共服務(wù)設(shè)施要留有余地，結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”“幸福家園”建設(shè)，將老區(qū)建設(shè)、少數(shù)民族發(fā)展、土地整理、村莊整治、鄉(xiāng)村道路、飲水工程、污水處理、電力電信、廣播電視等可用于扶貧搬遷建設(shè)的相關(guān)資金切出一定比例，用于支持搬遷戶住房建設(shè)，尤其是集中安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，把集中安置小區(qū)真正建成特色的新型搬遷社區(qū)。三是實(shí)事求是解決好搬遷中的實(shí)際問題。針對(duì)造福搬遷群眾中的計(jì)生戶是否包括“二女結(jié)扎”戶、老人與兒女分戶不隨其一政策享受等問題進(jìn)行認(rèn)定。針對(duì)末期可能有人（特別是建檔立卡貧困戶）交不起購房款而影響整體選號(hào)擇房，制定預(yù)防措施，如對(duì)村莊搬遷后舊宅基地的復(fù)墾，優(yōu)先納入土地增減掛鉤實(shí)施項(xiàng)目，及時(shí)安排指標(biāo)交易，復(fù)墾凈收益用于搬遷群眾的補(bǔ)助和集中區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。探索用“兩權(quán)”（農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)，讓群眾通過承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)和“兩權(quán)”抵押貸款融資，確保建檔立卡戶搬得出，防止因搬遷而舉債、因搬遷而影響脫貧，更不能出現(xiàn)因搬遷而致貧。

4.實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施效益最大化。一是落實(shí)完善專項(xiàng)扶貧政策。落實(shí)整村推進(jìn)、雨露計(jì)劃、春風(fēng)行動(dòng)、扶貧搬遷、扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、轉(zhuǎn)移就業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶持、醫(yī)療救助、教育脫貧、老區(qū)和少數(shù)民族村扶貧開發(fā)、對(duì)口幫扶等各項(xiàng)扶貧政策，并嚴(yán)格按照“縣審批、市報(bào)備、省備查”的項(xiàng)目管理程序，完善扶貧項(xiàng)目管理辦法，切實(shí)降低貧困戶準(zhǔn)入門檻，讓貧困人口真正享受扶貧政策的惠澤。二是完善部門扶貧政策。部門作為政府扶貧的重要支撐，要根據(jù)市委、市政府的文件，結(jié)合部門實(shí)際，制定出貫徹執(zhí)行政策的“干貨”，使部門的資源向貧困村戶傾斜。如建檔立卡貧困戶發(fā)展生產(chǎn)可享受5萬元以下，3年以內(nèi)無抵押擔(dān)保貸款，金融機(jī)構(gòu)的手續(xù)能否簡易化，采用三年貸款每年結(jié)轉(zhuǎn)，不用每年一還一貸。三是構(gòu)建整合資源的平臺(tái)載體。以縣為主體，搭建平臺(tái)，以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃、整村搬遷、造福工程、產(chǎn)業(yè)扶持等為載體，以“渠道不變、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各計(jì)其功”為原則，整合各級(jí)各部門的資源，實(shí)現(xiàn)“盤活存量、確保增量，整體監(jiān)管”的目標(biāo)。

5.提升扶貧工作能力。一是充實(shí)扶貧開發(fā)工作力量。建議除選派干部入駐重點(diǎn)村外，各地可從農(nóng)口、民政等單位抽調(diào)人員，充實(shí)扶貧開發(fā)辦工作力量。扶貧開發(fā)辦可設(shè)置綜合組、宣傳組、聯(lián)絡(luò)組、督導(dǎo)組，以便更好匯總、督查、指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧工作。通過各組的工作，收集匯總第一線情況特別是政策執(zhí)行與實(shí)際情況銜接中出現(xiàn)的問題，呈報(bào)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，以便領(lǐng)導(dǎo)小組掌握工作動(dòng)態(tài)和新情況，研究、協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。二是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居干部的作用?！罢叻结樢讯ǎ刹烤褪菦Q定因素”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居干部處于精準(zhǔn)扶貧第一線，情況熟悉，其重要性毋庸置疑，某種程度他們直接影響扶貧工作的精準(zhǔn)度和成效。習(xí)近平總書記引用過一句古語:“善為國者，遇民如父母之愛子，兄之愛弟，聞其饑寒為之哀，見其勞苦為之悲”，基層干部都擁有這樣情懷，對(duì)精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識(shí)到位了，工作成功了一大半。三是充分利用社會(huì)力量。構(gòu)建好扶貧信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源和精準(zhǔn)扶貧有效對(duì)接。引導(dǎo)、鼓勵(lì)非政府組織（NGO）、民營企業(yè)、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)能人參與扶貧開發(fā)。

6.阻斷貧困代際傳遞。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“實(shí)時(shí)數(shù)”和“長期值”順利接駁論斷，以及社會(huì)學(xué)中的發(fā)展可持續(xù)理論，精準(zhǔn)脫貧要實(shí)現(xiàn)的不是“短暫脫貧”而是“永久脫貧”，為此必須要阻斷貧困代際傳遞。貧困代際傳遞概念，是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究貧困階層過程中發(fā)現(xiàn)貧困家庭和貧困社區(qū)存在貧困代際傳承現(xiàn)象，在20世紀(jì)60年代提出的。貧困代際傳遞是指貧困以及導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件和因素，在家庭內(nèi)部由父母傳遞給子女，子女成年后重復(fù)貧困的惡性遺傳鏈；也指一定社區(qū)或階層范圍內(nèi)貧困在代際之間延續(xù)。阻斷貧困代際傳遞，結(jié)合福州市實(shí)際，提三點(diǎn)建議：一是提高貧困人員的“帶寬”。哈佛大學(xué)教授穆來納森在《稀缺：我們是如何陷入貧窮和忙碌的》一書中指出：“‘帶寬’就是人的認(rèn)知能力和執(zhí)行控制力。窮人由于長期資金的稀缺，生活疲于奔命，從而心態(tài)消極、‘心思’變少、‘帶寬’降低，行動(dòng)變得沒有前瞻性和控制力?！背鲐毥M合拳外，“扶貧先扶志”，要拓展貧困戶的“帶寬”，積極引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變“等靠要”思想，開展自救，靠自己的辛勤勞動(dòng)脫貧。二是切實(shí)提升農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障和健康水平。全市建檔立卡貧困戶因病致貧1888戶，比例占42.79%，這個(gè)比例不容小覷，“病一人，窮全家”現(xiàn)象比比皆是。要通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等多種保障的組合、疊加，為每個(gè)因病致貧戶構(gòu)筑多重的醫(yī)療保障網(wǎng)，切實(shí)解決他們后顧之憂。三是開展教育脫貧。實(shí)施“雨露”計(jì)劃，對(duì)貧困戶勞力進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，“授之以漁”；探索教育扶貧與職業(yè)教育對(duì)接的路子，給予政策和資金的支持，提高貧困子女的就業(yè)能力和脫貧技能；對(duì)貧困戶在讀子女，采取減免學(xué)費(fèi)、助學(xué)資助、助學(xué)貸款等措施，幫助其完成學(xué)業(yè)；對(duì)畢業(yè)的貧困戶子女，提供就業(yè)支持，著力發(fā)揮教育阻斷貧窮代際傳遞的治本作用。

課題組成員：鄭敏林建鴻陳賀光王堅(jiān)林禮明林朝明池宜濤鄭庭鄭學(xué)進(jìn)張林鄭祥

執(zhí)筆人：陳賀光

責(zé)任編輯：林善煒

F323.8

A

1674-1072（2017）03-071-05

2017-04-25

中共福州市委黨校第30期鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進(jìn)修班第2小組課題組。