肖文桂

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習(xí)近平總書記在福州工作期間推進(jìn)行政審批制度改革研究

肖文桂

（中共福州市委黨校 福建 福州 350014）

習(xí)近平總書記1990年至1996年在福州工作期間，大力推進(jìn)福州市行政審批制度改革，健全了有關(guān)對(duì)外開放的地方法規(guī)，制定一系列地方權(quán)限范圍內(nèi)的優(yōu)惠政策，初步形成“依法辦事”“照章辦事”的規(guī)范化局面。學(xué)習(xí)總結(jié)習(xí)近平總書記在福州工作期間推進(jìn)行政審批制度改革的理念和舉措，對(duì)推動(dòng)福州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再上新臺(tái)階具有重要意義和啟示作用。

習(xí)近平；福州；行政審批制度改革

一、習(xí)近平總書記在福州工作期間推進(jìn)行政審批制度改革的理念

（一）由無限政府轉(zhuǎn)向有限政府

早在1990年代初，習(xí)近平總書記就開始思考福州市行政審批制度改革問題。1992年3月6日，習(xí)近平總書記在全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上的講話中指出，“我們不僅要敢為天下先，而且由于我們的位置和責(zé)任，也完全必須為天下先。要抓住機(jī)遇，發(fā)展自己，爭(zhēng)取我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞得更快一些?！痹诖罅Πl(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，唯有加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)行政審批制度改革，使政府成為“有限政府”，才能“盡可能搞得快一點(diǎn)、好一點(diǎn)，力爭(zhēng)我市 90年代經(jīng)濟(jì)每隔幾年就上一個(gè)新臺(tái)階，來一個(gè)飛躍?！苯ㄔO(shè)“有限政府”的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，這就要求進(jìn)一步推進(jìn)福州市行政審批制度改革。

（二）由管理轉(zhuǎn)向治理

按政治學(xué)的說法，現(xiàn)代政府行為呈現(xiàn)管理行為越來越少、治理行為越來越多的趨勢(shì)。習(xí)近平總書記在1991年12月14日市委務(wù)虛會(huì)上指出，“怎樣搞好科學(xué)決策和民主決策? 如何避免決策失誤，工作中少走彎路？這是擺在我們面前的一個(gè)重要問題，也是一個(gè)怎么對(duì)待群眾的問題，是馬克思主義世界觀的問題。事實(shí)證明，正確的決策，必須從群眾中來，從實(shí)踐中來，從深入群眾，深入實(shí)際的調(diào)查研究中來?！痹诹?xí)近平總書記的倡議和指導(dǎo)下，福州市委市政府就行政審批制度改革問計(jì)于外商與群眾，每年在全市范圍開展百人論證、千人調(diào)研、萬人問卷等活動(dòng)，把推進(jìn)行政審批制度改革化作群眾自覺的實(shí)踐。

（三）由規(guī)制政府轉(zhuǎn)向服務(wù)政府

規(guī)制政府與服務(wù)政府是兩種不同的行政理念，其區(qū)別在于是官本位還是民本位。服務(wù)政府是核心、是主導(dǎo)、是根本。當(dāng)時(shí)福州市行政審批制度改革的難點(diǎn)在于，如何使政府從單純的“管理者”，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的“服務(wù)者”。習(xí)近平總書記指出，“要以對(duì)黨對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神，結(jié)合實(shí)際情況，一項(xiàng)一項(xiàng)、不折不扣地抓好具體落實(shí)，不能層層照轉(zhuǎn)，不能敷衍應(yīng)付，不能見難而退，不能輕易把矛盾上交。”政府必須以“服務(wù)式”的管理代替以往“行政式”的管理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社會(huì)化服務(wù)體系、社會(huì)保障體系和融資體系是政府必須要重點(diǎn)加快建立的三大服務(wù)體系。[1]

（四）由壟斷轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，“政府以指令、指示、命令、強(qiáng)制等手段，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)和一切社會(huì)組織乃至公民個(gè)人的行動(dòng)路線及其行為傾向。”[2]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“改革開放是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱苦、復(fù)雜的事業(yè)，在其發(fā)展進(jìn)程中，許多問題要從長(zhǎng)計(jì)議，慎于決策?！绷?xí)近平總書記認(rèn)為，隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，政府不是退出、不作為，而是政府和市場(chǎng)需要各就其位，行政理念要由壟斷轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)的要素配置過程中，不僅要通過市場(chǎng)，同時(shí)要更好地發(fā)揮政府作用。[3]

二、習(xí)近平總書記在福州工作期間推進(jìn)行政審批制度改革的舉措

當(dāng)時(shí)福州跟全國(guó)大多數(shù)地方一樣，在行政審批方面面臨審批項(xiàng)目多、審批環(huán)節(jié)多、審批時(shí)限長(zhǎng)、審批材料繁雜、審批流程繁瑣等問題。習(xí)近平總書記認(rèn)為，“我們要辦的事很多，要為改革開放提供一個(gè)良好的軟環(huán)境，這就需要提倡一種滿負(fù)荷的精神，反對(duì)拖拉扯皮和人浮于事，提高辦事效率，做到今日事今日畢?！盵4]1991年2月20日，習(xí)近平總書記在福州市委工作會(huì)議上提出，“要大力提倡‘馬上就辦’的工作精神，講究工作實(shí)效，提高辦事效率，使少講空話、狠抓落實(shí)在全市進(jìn)一步形成風(fēng)氣，形成習(xí)慣，形成規(guī)矩，努力實(shí)現(xiàn)我們的奮斗目標(biāo)”。這是習(xí)近平總書記第一次提出“馬上就辦”精神。習(xí)近平總書記在福州工作期間圍繞“馬上就辦”，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在行政審批制度改革方面推出了一系列地方權(quán)限范圍內(nèi)的政策措施。

（一）推行、完善“一幢樓辦公”、建立“一條龍”服務(wù)制度

1990年，在習(xí)近平總書記倡導(dǎo)下，在福州實(shí)行了投資項(xiàng)目審批的“一幢樓辦公”、建立“一條龍”服務(wù)制度?！耙淮睒寝k公”，這是全國(guó)最早的行政服務(wù)中心雛形，也是福州市行政服務(wù)中心的源頭，全部審批手續(xù)不用出樓即可辦成。當(dāng)時(shí)福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的工作人員僅用兩天時(shí)間就為在馬尾開辦金剛石加工企業(yè)的韓國(guó)客商辦好了全部辦廠手續(xù)，受到了外商的積極評(píng)價(jià)和肯定。

（二）為投資者建立專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)

1991年2月23日，習(xí)近平總書記在一次辦公會(huì)上指出：“要抓住那些急需解決而又有能力解決的事進(jìn)行研究，本著‘馬上就辦’精神，組織實(shí)施，狠抓落實(shí)”，并要求“各有關(guān)部門要經(jīng)常深入開發(fā)區(qū)，幫助開發(fā)區(qū)及投資者排憂解難”。由此，“外商投資服務(wù)中心”“臺(tái)胞投資貿(mào)易服務(wù)中心”“外商投資咨詢服務(wù)公司”等為投資者服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)相繼建立，并在全省率先推出“代辦制”改革。

（三）推行“先證后照”制度，進(jìn)行“審批制”改為“登記制”的試點(diǎn)改革（保稅區(qū)）

1991年，習(xí)近平總書記親自指導(dǎo)編寫了《福州辦事指南》和《福州市民辦事指南》。在此基礎(chǔ)上，推行“先證后照”制度，進(jìn)行“審批制”改為“登記制”的試點(diǎn)改革（保稅區(qū)），這不僅方便了外商投資，而且也方便了福州市民生產(chǎn)生活，受到外商和群眾的歡迎。習(xí)近平總書記說，“‘馬上就辦’不光是對(duì)工作效率的要求，也是激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，要求人們審慎地做出最快反應(yīng)，每個(gè)人都有這種敏感，福州的事業(yè)才會(huì)保持年輕。”

（四）建立重大項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)跟蹤服務(wù)責(zé)任制

1992年5月，習(xí)近平總書記在中共福州市委六屆五次全體會(huì)議上的講話中指出，“去年我們提倡‘馬上就辦’，取得很好效果。我想今年除了這四個(gè)字外，還要再加四個(gè)字，就是‘真抓實(shí)干’。有了‘馬上就辦’和‘真抓實(shí)干’，我們工作就一定會(huì)搞得更好。”并強(qiáng)調(diào)“對(duì)于中央的大政方針和關(guān)系到群眾冷暖安危的急事、要事，要本著急事急辦、特事特辦的精神，緊緊扭住不放，一抓到底，真正干好，取信于民。各級(jí)人大要充分發(fā)揮社會(huì)各階層、各方面聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)工作落實(shí)過程的督促檢查，使之完成得更好更快?！盵5]

根據(jù)習(xí)近平總書記的指示和要求，福州市依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和法規(guī)，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，健全了有關(guān)對(duì)外開放的地方法規(guī)，制定了一系列地方權(quán)限范圍內(nèi)的優(yōu)惠政策，初步形成了“依法辦事”“照章辦事”的規(guī)范化局面。同時(shí)，廣泛開展“為發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的教育活動(dòng)，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)的“服務(wù)意識(shí)”。

三、習(xí)近平總書記在福州工作期間推進(jìn)行政審批制度改革的啟示

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，形成改革共識(shí)

“強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，形成改革共識(shí)”，這是推進(jìn)行政審批制度改革的組織、思想和責(zé)任保證。在福州工作期間，習(xí)近平總書記非常強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，形成改革共識(shí)，在多次講話中，習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)，“要始終保持共產(chǎn)黨人的高尚情懷和政治本色，正確看待個(gè)人的進(jìn)退得失，正確對(duì)待金錢名利。唯有這樣，才能做到‘心底無私天地寬’，‘豈因禍福避趨之’”。在習(xí)近平總書記的倡導(dǎo)下，福州市建立了重大項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)跟蹤服務(wù)責(zé)任制、定期接訪、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公等制度。

當(dāng)前，福州市正處在全面推進(jìn)行政審批制度改革、著力構(gòu)建政務(wù)服務(wù)新格局的關(guān)鍵時(shí)刻，各級(jí)政府應(yīng)重視加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極從思想、組織、責(zé)任等方面，為推進(jìn)改革提供強(qiáng)有力保障。一是重在認(rèn)識(shí)先行。明確把全面深化行政審批制度改革列入市委、市政府的工作重點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同研究、同部署、同推進(jìn)，把“行政審批規(guī)范程度”列入年度績(jī)效考核內(nèi)容，明確改革思路和方法步驟，制定下發(fā)《福州市全面深化行政審批制度改革實(shí)施方案》和《福州市重大項(xiàng)目模擬審批實(shí)施辦法（試行）》等一系列文件，形成改革共識(shí)。二是重在領(lǐng)導(dǎo)表率。調(diào)整充實(shí)市、縣（區(qū)）改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)行政審批規(guī)范化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革，通過召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)和舉辦培訓(xùn)班，以點(diǎn)帶面，全面深化行政審批制度改革工作。市主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)深入開展“下基層現(xiàn)場(chǎng)辦公”，實(shí)地督導(dǎo)重大項(xiàng)目和簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)情況，有力推動(dòng)行政審批提速提效。三是重在責(zé)任落實(shí)。明確編辦部門為行政審批制度改革牽頭單位，統(tǒng)一審改工作機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)人員力量，加強(qiáng)日常管理與協(xié)調(diào)。

（二）圍繞簡(jiǎn)政，突出放權(quán)，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)

“圍繞簡(jiǎn)政，突出放權(quán)，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)”，這是推進(jìn)行政審批制度改革的重要內(nèi)容。在福州工作期間，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，只有“圍繞簡(jiǎn)政，突出放權(quán)，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)”，才能真正方便外商投資和群眾生產(chǎn)生活。20多年來，福州市歷屆市委、市政府大力傳承弘揚(yáng)習(xí)近平總書記在福州工作期間倡導(dǎo)的“一幢樓辦公、一站式服務(wù)”等行政理念，不斷探索推進(jìn)福州市簡(jiǎn)政放權(quán)改革，堅(jiān)持把簡(jiǎn)政放權(quán)作為政府自身改革的突破口，把減少和下放審批事項(xiàng)作為“當(dāng)頭炮”，念好“減、簡(jiǎn)、放、優(yōu)”四字決，全面清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，更多的釋放市場(chǎng)主體活力。堅(jiān)持能減則減、堅(jiān)持能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)、堅(jiān)持能放則放、堅(jiān)持能優(yōu)則優(yōu)。進(jìn)一步創(chuàng)新行政審批服務(wù)方式，積極推行重大項(xiàng)目模擬審批等新舉措、新辦法，不斷提升審批服務(wù)效率。

（三）壓縮存量，減少前置，提高審批效率

“壓縮存量，減少前置，提速審批效率”，這是推進(jìn)行政審批制度改革的主要目標(biāo)。在福州工作期間，習(xí)近平總書記特別注重“壓縮存量，減少前置，提速審批效率”。在清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，要不斷在行政審批的“規(guī)范”和“效率”之間尋找最佳平衡點(diǎn)，按照“寬進(jìn)嚴(yán)管、依法行政”的要求，以清理審批前置條件、解決行政審批權(quán)異化為重點(diǎn)，對(duì)市級(jí)行政審批項(xiàng)目和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行內(nèi)部?jī)?yōu)化和再造。

（四）創(chuàng)新舉措，便民利民，優(yōu)化審批服務(wù)

“創(chuàng)新舉措，便民利民，優(yōu)化審批服務(wù)”這是推進(jìn)行政審批制度改革的價(jià)值所在。在福州工作期間，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要不斷“創(chuàng)新舉措，便民利民，優(yōu)化審批服務(wù)”，并著力推行、完善“外經(jīng)一幢樓辦公”、建立“一條龍”服務(wù)制度。習(xí)近平指出，“人民群眾是最實(shí)在的，他們不但要聽你說得如何，更要看你做得如何。不光要聽‘唱功’，而且要看‘做功’?！盵6]福州市各級(jí)政府要立足自身實(shí)際，大膽改革創(chuàng)新，從體制機(jī)制入手，著力健全基本公共服務(wù)體系，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量和水平。一要優(yōu)化職能配置。自福州市行政服務(wù)中心實(shí)行“三集中、兩到位”措施以來，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)除涉及國(guó)家安全及秘密外100%入駐中心、審批服務(wù)事項(xiàng)100%授權(quán)到位和審批服務(wù)事項(xiàng)100%集中網(wǎng)上審批系統(tǒng)辦理。二要優(yōu)化審批流程。當(dāng)前，福州市行政服務(wù)中心通過流程再造，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)由串聯(lián)審批向并聯(lián)審批發(fā)展，進(jìn)一步提速增效，制定了《福州市優(yōu)化重點(diǎn)項(xiàng)目審批服務(wù)工作的意見》，對(duì)省、市重點(diǎn)項(xiàng)目、政府投資的民生類、公益類項(xiàng)目，福州新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，建立“5+X”會(huì)商、協(xié)調(diào)推進(jìn)等工作機(jī)制。三要優(yōu)化審批方式。2015年，創(chuàng)新推出“一表申報(bào)、一口受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、同步辦理、一口發(fā)證”審批方式，進(jìn)一步優(yōu)化工商企業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證以及印章刻制的“三證一章”辦理流程，辦理時(shí)限由2.5個(gè)工作日壓縮到2個(gè)工作小時(shí)，2015年6月1日起，按照福建省政府關(guān)于“一照一碼”登記制度改革的部署，福州市行政服務(wù)中心在半個(gè)小時(shí)內(nèi)就可以完成企業(yè)注冊(cè)登記，基本實(shí)現(xiàn)了當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，受到群眾的肯定與歡迎。

[1][5]習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨福州市代表會(huì)議上的講話[N]. 福州日?qǐng)?bào),1992-05- 22.

[2] 汪波、金太軍．從規(guī)制到治理:我國(guó)行政審批制度改革的理念變遷［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(4).

[3] 習(xí)近平.再創(chuàng)新的輝煌：福州市 20 年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想[M]. 福州: 福建美術(shù)出版社，1993: 1.

[4][6]習(xí)近平總書記在福州工作期間倡導(dǎo)踐行“馬上就辦”紀(jì)實(shí)[DB/OL].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2015-03-11.http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0311/c385474-26677359.html．

責(zé)任編輯：陳振錕

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1674-1072（2017）02-008-04

2017-02-02

福建省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心2016年年度項(xiàng)目（FJ2016B013），中共福建省委黨校、福建行政學(xué)院 系統(tǒng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究基地2016年課題。

肖文桂（1971-）男，福建莆田人，中共福州市委黨校副教授，主要從事哲學(xué)、法學(xué)研究。