唐婭玲

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社會(huì)資本視角下的應(yīng)急志愿組織公信力提升路徑——以廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”為例

唐婭玲

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣西 南寧 530004）

應(yīng)急志愿組織在發(fā)展過(guò)程中公信力不足，這在一定程度上導(dǎo)致了資金不足、志愿者流失、公眾參與不足和合作方不配合等問(wèn)題。應(yīng)急志愿組織公信力低的原因主要有信息不公開(kāi)、宣傳力度不夠，自律機(jī)制缺失、外部監(jiān)督乏力，法律制度不健全、文化建設(shè)不足，內(nèi)部溝通不暢、外部合作不佳等。應(yīng)通過(guò)及時(shí)公開(kāi)信息、健全自律他律機(jī)制、加強(qiáng)法律法規(guī)文化建設(shè)、加強(qiáng)培訓(xùn)溝通和建立良好的外部聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等措施來(lái)提升應(yīng)急志愿組織的公信力。

應(yīng)急管理；志愿組織；公信力

應(yīng)急志愿組織作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的民間力量，能夠迅速靈活地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，在彌補(bǔ)政府應(yīng)急資源不足、協(xié)助政府部門應(yīng)急行動(dòng)等方面發(fā)揮著重要作用。但是，公信力不足的問(wèn)題卻阻礙著應(yīng)急志愿組織提供應(yīng)急志愿服務(wù)，影響其實(shí)現(xiàn)宗旨使命。

廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站作為提供突發(fā)事件前期營(yíng)救服務(wù)的應(yīng)急志愿組織，致力于彌補(bǔ)政府正式救援力量不足、提升現(xiàn)場(chǎng)救援實(shí)效和協(xié)助政府部門應(yīng)急行動(dòng)，及時(shí)開(kāi)展救援工作，有效降低公眾損失。廣州市首個(gè)社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站“多寶站”自2013年11月啟動(dòng)，至2015年6月出現(xiàn)3次關(guān)停，且應(yīng)急救援業(yè)務(wù)量基本為零。其運(yùn)行過(guò)程中籌資能力不足、志愿者引進(jìn)困難、公眾參與度低和物業(yè)公司不配合等情況顯示其公信力不足。筆者以社會(huì)資本理論為依據(jù)，分析“多寶站”公信力不足的原因，并為提升應(yīng)急志愿組織公信力提出一些思考。

一、應(yīng)急志愿組織公信力的相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

應(yīng)急志愿組織是指以降低公眾損失和保障公共安全為目標(biāo)，主要從事突發(fā)公共事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置和恢復(fù)階段的志愿服務(wù)，依法登記和依章程進(jìn)行活動(dòng)的公益性組織。[1]

公信力是公共權(quán)力在公共生活中面臨利益交換和公眾交往呈現(xiàn)的公正、民主、責(zé)任、效率、人道的信任力，包括獲得公眾信任的能力和他人對(duì)己方的信任程度。[2]

應(yīng)急志愿組織公信力是指應(yīng)急志愿組織在提供應(yīng)急志愿服務(wù)過(guò)程中所具備的使社會(huì)公眾信任和認(rèn)可的影響力量，不僅體現(xiàn)在符合相關(guān)法律法規(guī)政策，而且要實(shí)現(xiàn)公共利益以及履行對(duì)利益相關(guān)者承諾的公共責(zé)任。

本文主要引用科爾曼與帕特南所提出的社會(huì)資本相關(guān)理論構(gòu)建分析框架?？茽柭岢隽恕傲x務(wù)與期望”原理，認(rèn)為社會(huì)組織在履行職能過(guò)程中通過(guò)完成社會(huì)成員的期待來(lái)獲得其信任以及更多的投入，從而增加組織的社會(huì)資本。[3]公眾對(duì)組織的信任和投入基于了解充分與否，了解情況進(jìn)而影響公眾期望。帕特南在其所寫的《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》中認(rèn)為社會(huì)資本是指“社會(huì)組織的特征，諸如信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)，信任是核心要素，公民參與網(wǎng)絡(luò)與互惠規(guī)范能增強(qiáng)信任，可通過(guò)推進(jìn)協(xié)作行動(dòng)來(lái)提升效率”。[4]

綜合上述理論，筆者以社會(huì)認(rèn)知、信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)這四個(gè)社會(huì)資本的要素為基點(diǎn)，分析應(yīng)急志愿組織的公信力。

第一，社會(huì)認(rèn)知是產(chǎn)生公信力的前提。社會(huì)認(rèn)知包括社會(huì)成員對(duì)組織的了解和期望程度，受公眾獲悉組織信息、組織宣傳力度以及運(yùn)作透明度的影響。第二，信任是公信力的核心所在。應(yīng)急志愿組織是建立在自愿和信任基礎(chǔ)上的資源動(dòng)員，應(yīng)急志愿組織的公信力包括組織自身的信用和他人對(duì)組織的信任。第三，互惠規(guī)范是公信力的條件保障。互惠規(guī)范指正式和非正式規(guī)范，前者是經(jīng)法定程序制定的明文規(guī)定；后者是指那些內(nèi)化于心、不成文的習(xí)俗、價(jià)值觀和行為規(guī)范。第四，公民參與網(wǎng)絡(luò)是公信力的紐帶。公民參與網(wǎng)絡(luò)包括內(nèi)部與外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，前者是組織內(nèi)成員間的聯(lián)系，而后者是組織與其他機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。[5]

由上述可知，應(yīng)急志愿組織可以通過(guò)增加社會(huì)認(rèn)知程度、加強(qiáng)社會(huì)信任建設(shè)、健全互惠規(guī)范和廣泛構(gòu)建公民參與網(wǎng)絡(luò)來(lái)獲取公信資源，促進(jìn)各方協(xié)作，從而提升公信力。

二、廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”的案例介紹

社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站是由廣州市應(yīng)急救援協(xié)會(huì)主辦的公益項(xiàng)目，主要提供突發(fā)事件前期的應(yīng)急救援服務(wù)。社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站的面積為9.5平方米左右，構(gòu)造為一體式活動(dòng)板房，建設(shè)成本約為10萬(wàn)元，資金主要來(lái)自企業(yè)家捐贈(zèng)和協(xié)會(huì)自籌。站內(nèi)配備有噴霧滅火槍、照明發(fā)電機(jī)組、輪椅、空氣呼吸器等十五種救援器械，還準(zhǔn)備了應(yīng)急食品和藥品。服務(wù)站白天由兩名志愿者值守，夜間由社區(qū)保安或物業(yè)人員值守。服務(wù)站主要承擔(dān)應(yīng)急救援、科普宣教、便民服務(wù)、信息發(fā)布等職能，一旦社區(qū)發(fā)生突發(fā)事件，志愿者可以利用站內(nèi)救援設(shè)備在第一時(shí)間開(kāi)展救援，并輔助專業(yè)救援隊(duì)伍實(shí)施救援，保障社區(qū)安全和減少人身財(cái)產(chǎn)損失。

2013年11月11日，廣州首個(gè)“社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站”在荔灣區(qū)多寶街西城都薈廣場(chǎng)正式啟動(dòng)，簡(jiǎn)稱為“多寶站”。正式啟用大半個(gè)月來(lái)，居民知曉率低，救援業(yè)務(wù)量為零，“多寶站”遇冷，志愿者服務(wù)于指路。在站點(diǎn)門口擺放了宣傳手冊(cè)和資料，有街坊居民表示“多寶站”與社區(qū)居民之間應(yīng)多增加互動(dòng)并加大宣傳力度。2014年2月，志愿者辭職后無(wú)人值守，“多寶站”關(guān)停。因值守時(shí)間長(zhǎng)和待遇低，兩名志愿者春節(jié)后辭職。“多寶站”大門緊鎖，沒(méi)有相關(guān)說(shuō)明和聯(lián)系電話，附近居民也不了解“多寶站”關(guān)門的緣由。

2014年3月，“多寶站”重開(kāi)。新到的志愿者正是因?yàn)榭吹健岸鄬氄尽标P(guān)門報(bào)道后前來(lái)應(yīng)聘的。但居民多來(lái)問(wèn)路和借插座充電，“多寶站”依舊未發(fā)揮應(yīng)急救援功能。2014年7月，因天氣炎熱，站內(nèi)溫度太高導(dǎo)致志愿者中暑，“多寶站”再次關(guān)停。由于“多寶站”的大門上沒(méi)有張貼告示，居民不清楚關(guān)停原因，感覺(jué)其難以發(fā)揮作用且浪費(fèi)資源。

2014年10月，炎夏過(guò)去，“多寶站”重開(kāi)，值守志愿者由兩人變成一人?！岸鄬氄尽碧峁┑姆?wù)還僅限于問(wèn)路、輪椅外借，基本沒(méi)有社區(qū)火災(zāi)等突發(fā)事件的求助。2015年6月，“多寶站”又關(guān)了，門上通知稱“設(shè)備年檢、維護(hù)保養(yǎng)”。站內(nèi)電腦、桌椅等辦公物品仍在，但擺放應(yīng)急救援器械的架子基本全空。

廣州首個(gè)社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”運(yùn)行過(guò)程中公信力不足的幾個(gè)表現(xiàn)：

（一）籌資能力不足

“多寶站”的項(xiàng)目啟動(dòng)資金和后期運(yùn)行開(kāi)支包括設(shè)施設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用、兩名志愿者的月補(bǔ)助以及其他日常電費(fèi)等，開(kāi)支依靠企業(yè)家捐贈(zèng)，與組織運(yùn)行績(jī)效相關(guān)。“多寶站”運(yùn)行近兩年績(jī)效低下，應(yīng)急救援業(yè)務(wù)量基本為零，在一定程度上影響了社會(huì)公眾的捐贈(zèng)行為和信任，降低了社會(huì)捐贈(zèng)的比例，體現(xiàn)其籌資能力不足。

（二）志愿者引進(jìn)困難

在“多寶站”的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于待遇低、工作時(shí)間長(zhǎng)，兩名志愿者春節(jié)辭職后因無(wú)人值守關(guān)門。這表明“多寶站”的志愿者管理制度不完善，招募、使用、培訓(xùn)、評(píng)估和激勵(lì)等環(huán)節(jié)的管理方式不科學(xué)。而“多寶站”志愿者的待遇低和保障條件少一定程度上造成了人才流失和不穩(wěn)定。

（三）公眾參與程度低

“多寶站”自啟動(dòng)以來(lái)，公眾對(duì)其知曉率低、認(rèn)知度低、參與程度低。許多民眾表示在遇到困難時(shí)會(huì)立即撥打110、119、120等急救電話，而非求助“多寶站”。“多寶站”數(shù)次關(guān)停風(fēng)波，降低了居民信任度和支持度。此外，“多寶站”信息公開(kāi)不及時(shí)、宣傳力度不足及互動(dòng)交流不足，也降低了居民參與積極性。

（四）物業(yè)公司配合意愿不強(qiáng)

“多寶站”的建設(shè)用地由社區(qū)提供，選址方面面臨物業(yè)公司的壓力，物業(yè)公司往往不愿公共用地被占用。此外，開(kāi)展救援服務(wù)也需要經(jīng)救援培訓(xùn)的保安或物管通力合作來(lái)保證服務(wù)的常態(tài)化和銜接性。實(shí)際中，保安不配合救援培訓(xùn)，使得救援工作難以銜接。

三、應(yīng)急志愿組織公信力低的原因分析

（一）信息不公開(kāi)，宣傳力度不足

社會(huì)認(rèn)知是信任的前提，包含社會(huì)公眾對(duì)組織的了解程度和期望情況，公眾獲悉組織信息程度及組織完成公眾期望情況影響公信力。由于“多寶站”的信息公開(kāi)制度不健全，居民難以獲得組織信息。如“多寶站”遭遇困境須關(guān)停時(shí)，未及時(shí)公開(kāi)關(guān)停原因或僅以張貼告示的形式進(jìn)行說(shuō)明。

（二）自律機(jī)制缺失，外部監(jiān)督乏力

社會(huì)信任包括組織自身的信用和他人的信任，建立完善內(nèi)外雙向約束機(jī)制使應(yīng)急志愿組織獲得更多的社會(huì)公信資源，組織運(yùn)作更加透明高效。[6]“多寶站”的社會(huì)信任不足主要在于缺乏有效的自律機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，組織行為不規(guī)范。一方面，自律機(jī)制缺失主要表現(xiàn)在“多寶站”數(shù)次關(guān)停隨意。另一方面，外部監(jiān)督機(jī)制不健全也會(huì)降低他人對(duì)組織的信任以及影響組織的資源動(dòng)員能力。在“多寶站”的運(yùn)作中，群眾、媒體及政府沒(méi)有對(duì)“多寶站”進(jìn)行有效的監(jiān)督，外部監(jiān)督機(jī)制乏力。

（三）法律制度不健全，文化建設(shè)不足

我國(guó)現(xiàn)今應(yīng)急志愿組織相關(guān)法規(guī)尚不完善，缺少應(yīng)急人員權(quán)益保障和激勵(lì)制度，志愿文化建設(shè)力度不足?！岸鄬氄尽边\(yùn)行中出現(xiàn)數(shù)次關(guān)停，制度化和規(guī)范化水平較低，影響了組織公信力。另一方面，志愿文化、公益精神以及組織文化價(jià)值觀等非正式規(guī)范建設(shè)不足?！岸鄬氄尽庇捎诰仍畼I(yè)務(wù)量為零、組織績(jī)效低，值守志愿者難以實(shí)現(xiàn)自身公益價(jià)值，歸屬感不強(qiáng)，反映出組織文化建設(shè)的不足。

（四）內(nèi)部溝通不暢，外部合作不佳

公民參與網(wǎng)絡(luò)是指各成員之間形成的各種形式的橫向關(guān)系，有內(nèi)部與外部之分；其密集程度的高低，影響互惠規(guī)范和信任。從內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，“多寶站”管理層與志愿者之間缺乏溝通，志愿者中暑事件的發(fā)生，造成志愿者身體健康受損和“多寶站”形象受損的不利局面。從外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，“多寶站”沒(méi)有與政府之間建立有效的合作機(jī)制，物業(yè)公司也沒(méi)有積極配合“多寶站”的建設(shè)，社區(qū)保安和物管人員不配合應(yīng)急培訓(xùn)。

綜上所述，“多寶站”籌資能力不足主要體現(xiàn)在社會(huì)公眾的信任度和認(rèn)知度下降，志愿者引進(jìn)困難主要體現(xiàn)在互惠規(guī)范不健全，公眾參與積極性低主要體現(xiàn)在公眾對(duì)“多寶站”的認(rèn)可和期望不足以及與公眾之間的互動(dòng)交流不足，物業(yè)公司配合意愿不強(qiáng)主要體現(xiàn)在缺乏與物業(yè)公司合作的互惠規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)不完善。

四、提升應(yīng)急志愿組織公信力的對(duì)策

（一）完善信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)宣傳力度

應(yīng)急志愿組織可通過(guò)信息公開(kāi)、加大宣傳力度以及應(yīng)急預(yù)案的制定與演練來(lái)提高公眾對(duì)組織的了解和期望程度。首先，應(yīng)急志愿組織應(yīng)建立信息公開(kāi)制度，及時(shí)公開(kāi)組織信息、人員介紹、財(cái)務(wù)情況、活動(dòng)情況，使公眾了解組織的宗旨使命、運(yùn)作流程、服務(wù)范圍以及功能作用。其次，運(yùn)用宣傳冊(cè)、廣播、電視、報(bào)刊、短信、微博、微信等傳統(tǒng)與現(xiàn)代媒體相結(jié)合的方式進(jìn)行普及常見(jiàn)突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急措施，增強(qiáng)公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。最后，實(shí)地走訪調(diào)查后，綜合專家、群眾和管理人員意見(jiàn)，擬訂頻發(fā)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，組織志愿者和公眾參與應(yīng)急演練，并修改完善預(yù)案，使應(yīng)急預(yù)案更具可行性。[7]通過(guò)制定和演練預(yù)案，提高公眾對(duì)應(yīng)急志愿組織發(fā)揮功能作用的期望，塑造公眾對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)的信心，從而提升公眾對(duì)組織的社會(huì)認(rèn)知。

（二）健全自律機(jī)制，完善外部監(jiān)督

為了使應(yīng)急志愿組織的服務(wù)更高效，必須建立完善的自律機(jī)制并設(shè)定自律標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定應(yīng)急志愿者在突發(fā)事件前中后各階段的職責(zé)與行為規(guī)范，發(fā)揮其預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等階段的重要作用。此外，為保證資金使用規(guī)范，財(cái)務(wù)信息應(yīng)公開(kāi)透明，應(yīng)急志愿組織嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以此獲得公眾信任，提高籌資能力。

就外部監(jiān)督機(jī)制而言，一方面，政府應(yīng)注重對(duì)應(yīng)急志愿組織的管理監(jiān)督，引入績(jī)效評(píng)估與誠(chéng)信制度，形成間接引導(dǎo)機(jī)制。[8]另一方面，國(guó)家應(yīng)發(fā)展完善有關(guān)媒體監(jiān)督、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估和公眾監(jiān)督的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)制度、拓展監(jiān)督舉報(bào)渠道和建立監(jiān)督反饋機(jī)制來(lái)促使三方監(jiān)督主體合力作用，應(yīng)急志愿組織在實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值的軌道上提升其公信力。

（三）健全法律法規(guī)，發(fā)揚(yáng)志愿文化

正式規(guī)范使組織獲得合法地位，非正式規(guī)范使其獲得共同的信仰和價(jià)值取向，二者共同發(fā)揮作用，能有效提升應(yīng)急志愿組織的公信力。一方面，為促進(jìn)應(yīng)急志愿組織的健康有序發(fā)展，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)立法工作，完善應(yīng)急志愿組織與志愿者權(quán)益保障相關(guān)的法律法規(guī)，維護(hù)志愿者的人身安全、社會(huì)地位、工作權(quán)益、福利待遇等合法權(quán)益，促進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。[9]另一方面，為使志愿服務(wù)成為公民承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的積極行動(dòng)，政府應(yīng)利用大眾傳媒大力宣傳志愿服務(wù)、弘揚(yáng)公益精神。通過(guò)樹立和引導(dǎo)應(yīng)急志愿組織的文化和價(jià)值觀，完善非正式規(guī)范，從而提升組織的公信力。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)與溝通，拓展外部合作網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急志愿組織加強(qiáng)內(nèi)外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，獲取廣泛支持與合作，提升其公信力。

優(yōu)化內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升內(nèi)部凝聚力。一方面，通過(guò)完善培訓(xùn)機(jī)制，進(jìn)行應(yīng)急救援模擬訓(xùn)練來(lái)提高志愿者的心理素質(zhì)、救援能力、設(shè)備操作技能，建設(shè)行動(dòng)迅速、品質(zhì)優(yōu)良和協(xié)作性強(qiáng)的服務(wù)隊(duì)伍；另一方面，健全組織溝通制度和加強(qiáng)組織內(nèi)部的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)成員間的交往協(xié)作，增強(qiáng)成員歸屬感和責(zé)任感，齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)組織的使命和目標(biāo)。[10]

拓展外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，營(yíng)造適宜的成長(zhǎng)環(huán)境。一是與政府建立良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，獲取相應(yīng)協(xié)助。在國(guó)外，英國(guó)制定《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》明確政府、志愿組織在應(yīng)急管理中的責(zé)任與義務(wù)。[11]德國(guó)政府出資為應(yīng)急志愿組織提供應(yīng)急裝備和辦公設(shè)備。[12]二是要加強(qiáng)與企業(yè)之間的合作。應(yīng)急志愿組織的運(yùn)行資金主要來(lái)自企業(yè)家捐贈(zèng)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的互利合作，可充分利用企業(yè)資源來(lái)幫助組織發(fā)展和提升影響力。三是與媒體建立良好的合作關(guān)系。通過(guò)媒體宣傳可幫助組織樹立優(yōu)良形象，提升認(rèn)知度，從而獲得公眾認(rèn)可。四是與社會(huì)公眾保持密切聯(lián)系，通過(guò)宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和應(yīng)急救援演練來(lái)加強(qiáng)與公眾之間的互動(dòng)，引導(dǎo)公眾參與應(yīng)急志愿服務(wù)?？傊瑧?yīng)急志愿組織通過(guò)建立廣泛的外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，營(yíng)造有利外部環(huán)境，提升其公信力。

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責(zé)任編輯：陳振錕

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1674-1072（2017）02-037-04

2016-12-28

唐婭玲（1995-），女，湖南邵陽(yáng)人,廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2016級(jí)行政管理碩士研究生，主要從事區(qū)域公共政策與地方治理研究。