趙 偉，趙士謙

(沈陽師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，沈陽 110034)

2016年6月，教育部、司法部、全國普法辦等三部門聯(lián)合頒布《青少年法治教育大綱》，其目的是落實黨的十八屆四中全會精神，推動法治教育納入國民教育體系，提高法治教育的系統(tǒng)化、科學(xué)化水平。 從總的情況來看，全國各行各業(yè)都在積極、穩(wěn)妥地推進法治教育進程，并已取得了一定成效。就中小學(xué)而言，法治教育的探索也在積極進行中，取得了一些可喜成果。但是，在實施過程中依然存在諸多問題。因此，厘清中小學(xué)法治教育的內(nèi)涵，分析中小學(xué)法治教育的實施困境，探討中小學(xué)法治教育的有效對策，將對我國中小學(xué)法治教育的健康發(fā)展起到一定的推動作用。

一、中小學(xué)法治教育的內(nèi)涵

(一)中小學(xué)法治教育的概念

“法治教育”從字面上理解，就是“法治”的教育，即通過對公民進行有目的、有計劃、有組織的“依法治國”方略的宣傳和教育，培養(yǎng)和發(fā)展公民法治意識及用法治意識指導(dǎo)自己行為的一種活動，包括對公民法治的思想、法治的原則、法治的制度、法治執(zhí)行過程的多方面教育。[1]51就“中小學(xué)法治教育”而言，是指將我國義務(wù)教育階段的中小學(xué)生這個特殊群體作為法治教育的主體，并對其進行權(quán)利與義務(wù)、公平與正義、規(guī)則與秩序等方面的教育過程。目的是通過法治教育來普及中小學(xué)生的法律知識，培養(yǎng)民主觀念、法律意識，樹立法治理念，進而使中小學(xué)生真正做到學(xué)法、懂法、守法與用法，使之在必要時運用法律武器來維護自身的合法權(quán)益。

中小學(xué)法治教育從內(nèi)容上來說包括三個方面，即普及法律知識、提高法律運用能力和培養(yǎng)法律意識。作為中小學(xué)生法治教育的初級目標，普及法律知識是中小學(xué)法治教育工作的重點。具體來說，普及法律知識內(nèi)容應(yīng)涉及法律的概念、價值與功能，法律的形式與運作過程，我國現(xiàn)行法律法規(guī)的主要內(nèi)容等。提高法律運用能力是中小學(xué)生法治教育的中級目標，即在普及法律知識的基礎(chǔ)上，將理論學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為實踐。培養(yǎng)法律意識是實現(xiàn)中小學(xué)生法治教育的高級目標，具體來說，培養(yǎng)法律意識應(yīng)涉及法治觀念、權(quán)利與義務(wù)意識、程序與訴訟意識等內(nèi)容。普及法律知識是基礎(chǔ)，提高法律運作能力是精髓，培養(yǎng)法律意識是核心。

(二)中小學(xué)法治教育的特點

首先，教育對象的特殊性。中小學(xué)法治教育的對象是在校中小學(xué)生，其特殊性在于，無論是在生理上還是心理上都具有不成熟性與不健全性。這個階段的中小學(xué)生邏輯思維并不是很強，缺乏獨立自主的意識，注意力與意志力也容易受到外界的干擾，但他們的模仿意識強烈，若不能加以正確的引導(dǎo)與監(jiān)督，勢必會給他們帶來困擾。此外，隨著中小學(xué)生年齡的增長，他們的自尊心、自我價值觀也逐漸增強，并開始接觸與嘗試評價周圍同學(xué)、朋友等行為。因此，在這個時期注重中小學(xué)生法治教育就顯得尤為重要。

其次，教育目標的明確性。2013年，教育部等五部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于進一步加強青少年學(xué)生法制教育的若干意見》中明確指出：“法律素質(zhì)是現(xiàn)代社會公民健康成長、參與社會、幸福生活的核心素質(zhì)之一。加強青少年學(xué)生法制教育是貫徹黨的教育方針、實施素質(zhì)教育、培養(yǎng)社會主義合格公民的客觀要求，是落實依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)工程。”黨的十八屆四中全會也明確提出：“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程?！盵2]這充分表明，通過中小學(xué)法治教育使中小學(xué)生不但要具備一定的法律基礎(chǔ)知識，樹立法律信仰與法治觀念，更能體現(xiàn)出當(dāng)前我國開展中小學(xué)法治教育的重要性與緊迫性。

最后，教育內(nèi)容的系統(tǒng)性。其主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在法治教育活動的安排上，既要運用一些生動、形象的案例對學(xué)生進行啟蒙教育與法律知識的傳授，還要適當(dāng)讓法治教育走進校園、走進課堂、走進生活；二是在法治教育教材體系的編排上，不但要符合中小學(xué)生自身心理與認識發(fā)展規(guī)律，而且也要具有一定的邏輯性，做到言簡意賅，通俗易懂。

二、中小學(xué)法治教育的實施困境

(一)行政層面

1.教育機制缺乏協(xié)調(diào)性。目前，中小學(xué)法治教育缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，法制教育整體規(guī)劃也比較滯后，影響了中小學(xué)法治教育的實際效果。其一，缺乏統(tǒng)一管理。中小學(xué)法治教育主要由學(xué)校安全保衛(wèi)室、團隊辦公室、校務(wù)辦公室、教導(dǎo)處等多個部門共同承擔(dān)，部門之間分工不明確，責(zé)任劃分不清晰，難以形成統(tǒng)一的衡量標準。其二，缺乏有效銜接。實現(xiàn)中小學(xué)法治教育全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧學(xué)校法治教育、社會法治教育與自身法治教育。就目前而言，三方面并沒有真正統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，使得中小學(xué)法治教育整體效果不佳。

2.評估體系缺乏科學(xué)性。中小學(xué)法治教育評估是指以法治教育目標為基礎(chǔ)，運用科學(xué)有效的評估方式，對法治教育的過程和結(jié)果進行有價值的判斷。在實際檢查中，教育行政部門對中小學(xué)法治教育整體效果評價體系籠統(tǒng)，不夠科學(xué)。在現(xiàn)有的評估體系中，教育行政部門還沒有單獨開發(fā)出針對中小學(xué)生法治素質(zhì)狀況的指標評價體系；教育行政部門的評價主要是通過簡單的座談、聽匯報等方式進行。對于學(xué)校法治教育的評估略顯簡單，評估標準模糊，評估的導(dǎo)向和激勵功能不足。

(二)學(xué)校層面

1.法治教育規(guī)章制度欠缺。中小學(xué)法治教育之所以沒有達到預(yù)期效果，在于缺乏一套系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)章制度。目前，中小學(xué)根據(jù)學(xué)校自身的特點制定了學(xué)校規(guī)章制度，其中的法治規(guī)章、具體執(zhí)行細則涵蓋了從中小學(xué)校長、教師、工作人員到學(xué)生。例如，中小學(xué)學(xué)生手冊，包括中小學(xué)生守則、安全規(guī)定、操行評定辦法與德育量化標準等。這些規(guī)章制度盡管體現(xiàn)了學(xué)校管理學(xué)生按章辦事，但這些相關(guān)規(guī)定不夠全面。在操作層面的規(guī)程上，也缺少法治化的相關(guān)內(nèi)容。另外，對中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、教師行為規(guī)范、學(xué)生獎懲規(guī)則與利益訴求表達等更缺少一定的約束機制。

2.法治教育師資力量薄弱。師資力量是實現(xiàn)中小學(xué)法治教育質(zhì)量的重要保障。我國《中小學(xué)法制教育指導(dǎo)綱要》明確指出：“各地教育行政部門要有規(guī)劃地培養(yǎng)專兼職相結(jié)合的法制宣傳教育隊伍，鼓勵有條件的中小學(xué)聘任法制教育專、兼職教師；要對全體教師進行有關(guān)法制教育基本知識和必備能力的培訓(xùn)……”但就實際運行情況而言，我國中小學(xué)法治教育師資力量仍存在兩方面不足：一是教師法律素質(zhì)不高。中小學(xué)法治教育工作者需要具有很強的理論功底與豐富的實踐經(jīng)驗，這也是法治教師能否勝任這份工作的必要條件與要求。目前，很多中小學(xué)法治教師的法律知識陳舊，缺乏對法治理念的研究，很難解答學(xué)生的一些法律疑問。二是師資配備匱乏。很多中小學(xué)法治輔導(dǎo)員都是由教育局、共青團等部門的法律人士構(gòu)成，但他們由于自身工作繁忙，很難保證對中小學(xué)法治教育盡心盡力。中小學(xué)法治教師基本由班主任、教學(xué)主任或者校長兼職，但由于他們自身法律知識欠缺，很難保障中小學(xué)法治教育的質(zhì)量。

3.法治教育內(nèi)容設(shè)置不系統(tǒng)。目前，我國中小學(xué)法治教育內(nèi)容設(shè)置缺失嚴重。從微觀角度看，主要表現(xiàn)為：其一，沒有正規(guī)的法治教材。在中小學(xué)教育教學(xué)計劃中，法治教育內(nèi)容更多地融入到了相關(guān)課程教學(xué)中。小學(xué)的法治課程是通過高年級的一本叫做《公民》的小冊子進行的，該小冊子主要告訴小學(xué)生一些道德常識、遵守班紀班規(guī)和交通規(guī)則等。到了初中階段，法治課程主要是通過《思想品德》這門課程來完成的。其內(nèi)容所占比例較小，法治知識不連貫。因此，中小學(xué)法治教材的科學(xué)性與系統(tǒng)性很難保證。此外，即使有些中小學(xué)使用普法教材，但也存在著材料陳舊、缺少鮮活案例等問題。其二，缺少法治課程的設(shè)置。在中小學(xué)教育課程實施計劃中，一直沒有獨立的法治課程，大多數(shù)情況下中小學(xué)各班級只是通過班會課或思想政治課稍加提及一些法律常識。因此，很難保證中小學(xué)法治教育取得良好的效果。其三，教學(xué)方式較為單一。中小學(xué)法治教育在教學(xué)計劃中所占比例較小，中小學(xué)教師主要以口頭講解為主，基本采用傳統(tǒng)的“填鴨式”教學(xué)方式，對法治知識點更是照本宣科、強硬背誦，忽略了中小學(xué)生在實踐中的法律運用。這不僅使中小學(xué)生失去對法治學(xué)習(xí)的興趣， 而且也無法有效地實現(xiàn)中小學(xué)法治教育的目的。

從宏觀角度看，中小學(xué)對法治信仰教育缺乏足夠的重視。目前，在我國中小學(xué)法治教育過程中，基本從未提及或聽到過“法治信仰”這個詞，更不必談及對法治信仰的推廣與研究。在教學(xué)中，教師不注重培養(yǎng)學(xué)生的法治認知、法治情感、法治精神與法治人格的塑造，勢必會使學(xué)生出現(xiàn)知法不守法、知法不信法等現(xiàn)象。同時，中小學(xué)過分強調(diào)校規(guī)校紀，卻忽視對學(xué)生權(quán)利與義務(wù)觀念的引導(dǎo)與教育，進而阻礙中小學(xué)生法治信仰的形成。

(三)社會層面

1.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的負面影響。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+教育”時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)在中小學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，互聯(lián)網(wǎng)是一把“雙刃劍”，在便利的同時，也必然會對中小學(xué)生的人生觀、價值觀與世界觀產(chǎn)生負面影響。一方面，網(wǎng)絡(luò)存在著大量的虛假信息和不良信息，如惡意炒作與誹謗、散布謠言等。由于中小學(xué)生不具有對信息真?zhèn)蔚呐袛嗄芰εc分辨能力，久而久之就會形成錯誤理念，并嚴重阻礙中小學(xué)生道德與法治觀念的形成。另一方面，中小學(xué)生沉迷于網(wǎng)絡(luò)不能自拔，如瀏覽暴力、黃色等不良網(wǎng)頁。這不僅影響中小學(xué)生的身心健康，而且也極易使其走上犯罪道路。因此，加強中小學(xué)網(wǎng)絡(luò)法治教育刻不容緩。

2.社會風(fēng)氣的負面影響。在社會上一些非主流價值觀的影響下，中小學(xué)生正確的價值觀與人生觀發(fā)生扭曲，致使一些中小學(xué)生走上違法犯罪的道路。在社會宏觀環(huán)境下，一些不良、不利因素嚴重充斥在中小學(xué)生的周圍，如拜金主義、享樂主義、個人主義、扭曲的價值觀、未成人的腐敗消極等，給中小學(xué)生的成長帶來不良影響；在社會微觀環(huán)境下，一些中小學(xué)周邊開設(shè)網(wǎng)吧、電子游戲廳、錄像廳等，致使產(chǎn)生很多淫穢色情、迷信傳播等不良社會風(fēng)氣，從而嚴重影響中小學(xué)法治教育的順利實施。

三、完善中小學(xué)法治教育的有效對策

(一)行政層面

1.構(gòu)建協(xié)調(diào)的法治教育工作機制。加強中小學(xué)法治教育工作，是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其一，加強對中小學(xué)法治教育工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。教育行政部門應(yīng)積極采取有效措施，在中小學(xué)設(shè)立法治教育領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并對各項工作實行責(zé)任分工，以形成領(lǐng)導(dǎo)有力、規(guī)范有效的工作格局。比如，由學(xué)校高層領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)學(xué)校法治教育工作，學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)主抓學(xué)生法治教育，將法治教育落實到相應(yīng)的崗位上，其他部門要協(xié)助中小學(xué)法治教育的實施。教育行政部門定期安排法治工作任務(wù)，切實做好對中小學(xué)法治教育的監(jiān)督、指導(dǎo)與檢查工作，以確保中小學(xué)法治教育工作有組織、有步驟進行。其二，強化對中小學(xué)法治教育的有效協(xié)調(diào)。教育行政部門引導(dǎo)中小學(xué)與政府、社會建立各自的法治運行機制和溝通機制，提高中小學(xué)法治教育的效率。其三，國家有必要制定一部針對校園安全的法律法規(guī)，以便中小學(xué)與社會各方面處理具體的違法事件時，能夠做到有法可依。這樣，在中小學(xué)當(dāng)中便能營造出一種良好的法治教育工作氛圍。

2.建立科學(xué)的法治教育評估體系。中小學(xué)法治教育評估是法治教育過程的一個重要方面，它不僅可以對法治教育工作的改進提供參考意見，而且也可以對法治教育的成效進行評價與總結(jié)。提高中小學(xué)法治教育實效，教育行政部門應(yīng)建立科學(xué)有效的法治教育評估體系。一方面，建立合理的法治教育評估方案與考評細則，每一項評估細則的制定都要有一定的量化分數(shù)。法治教育的評估手段與方式也要體現(xiàn)多樣化與全面化，可適當(dāng)采取定量評估與定性評估相結(jié)合的方式。另一方面，教育行政部門要充分發(fā)揮懲處機制。對于達到評估標準的學(xué)校或示范單位等應(yīng)授予榮譽稱號；對于中小學(xué)教師開展法治教育工作突出者，應(yīng)給予該教師評定職稱優(yōu)先等相關(guān)待遇；相反，對于法治教育評估不合格或建設(shè)法治教育環(huán)境不積極的學(xué)校或教師，應(yīng)給予批評教育、限期整改、警告處分等。只有將中小學(xué)法治教育評估結(jié)果與相關(guān)工作掛鉤，才能確保中小學(xué)法治教育工作落到實處。

(二)學(xué)校層面

1.完善學(xué)校法治規(guī)章制度。建立完備、科學(xué)的法治教育制度，可以起到約束和規(guī)范行為的作用。首先，在遵循“公平、公正、以人為本”的法治教育理念下，中小學(xué)應(yīng)適當(dāng)更新或增加各項規(guī)范性的文件與規(guī)章制度，確保學(xué)校的規(guī)劃、管理制度符合法律規(guī)定。比如，在制定中小學(xué)學(xué)生手冊時，可采用學(xué)生聽證制度，聽取學(xué)生意見，讓學(xué)生真實感受到自己的法治主體地位。[3]其次，建立健全約束機制，加大規(guī)范制度執(zhí)行力度。對于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行為規(guī)范、獎懲規(guī)則等，要進一步充實、完善。任何校領(lǐng)導(dǎo)及師生員工違反學(xué)校規(guī)章制度，都應(yīng)嚴格按照規(guī)章制度做出相應(yīng)處罰，讓學(xué)校各方面均能體驗到規(guī)章制度的約束力，進而促進中小學(xué)依規(guī)辦事法治氛圍的形成。

2.強化法治教育師資力量。中小學(xué)法治教育若想取得顯著成效，離不開法治教師的直接推動和具體實踐。一方面，提升教師法律素質(zhì)。提升中小學(xué)教師法治素質(zhì)最有效的途徑是開展法治教育，加強法治培訓(xùn)，使教師系統(tǒng)地掌握法律知識，避免出現(xiàn)中小學(xué)教師不懂法現(xiàn)象。教育行政部門可以定期對專兼教師、校長舉辦法治教師觀摩會、研習(xí)會及講座等，從而提高教師的法治精神與法治素養(yǎng)。另一方面，完善法治師資配備。目前，從中小學(xué)配備的法治師資隊伍來看，絕大部分中小學(xué)法治教育團隊較為單薄，甚至根本沒有專業(yè)的法治教師。中小學(xué)有必要聘請專業(yè)法律人士，如律師、檢察官、法官等來擔(dān)任學(xué)校法治兼職教師，既能為中小學(xué)法治師資隊伍輸入新鮮血液，而且也能為中小學(xué)生講授法治知識，提供法治實踐指導(dǎo)。

3.合理設(shè)置法治教育內(nèi)容。教育內(nèi)容是實現(xiàn)教育目的的重要途徑，良好的法治教育內(nèi)容有助于對中小學(xué)生更好地普及法治理念和精髓。[4]一是編制合適的法治教材。教材是教師對學(xué)生傳遞國家意志和知識的媒介，也是學(xué)生學(xué)習(xí)、內(nèi)化知識、全面發(fā)展的媒介。[5]因此，編寫一套具有系統(tǒng)性、科學(xué)性的中小學(xué)法治教材是我國法治教育的必然要求。在編制教材過程中，一方面要考慮中小學(xué)身心發(fā)展特點與認知發(fā)展規(guī)律，使教材內(nèi)容不僅通俗易懂、言簡意賅，還能反映中華民族的法治特色；另一方面，可適當(dāng)考慮將法治教育內(nèi)容有效滲透到各門學(xué)科之中。比如，中小學(xué)語文學(xué)科，教師在對課文字、詞、句等講解過程中，可適當(dāng)融入法律詞匯與法治故事來進行解釋。二是適當(dāng)增加法治課程的設(shè)置。中小學(xué)法治教育在義務(wù)教育階段應(yīng)持續(xù)進行，而不是通過一學(xué)期的學(xué)習(xí)以后就此結(jié)束。具體而言，應(yīng)當(dāng)在每學(xué)期都開設(shè)法治教育課程，使每個階段的法治教育都具有持續(xù)性與連貫性，循序漸進中培養(yǎng)中小學(xué)生法治觀念與法治意識。三是探索多元化教育方式。采取科學(xué)有效的教育方式是提高法治教育質(zhì)量的關(guān)鍵。從教學(xué)角度而言，在授課過程中，教師應(yīng)積極探索與創(chuàng)新教學(xué)模式，如可采取案例教學(xué)法、多媒體教學(xué)法、師生討論法等。從管理角度而言，學(xué)校應(yīng)營造濃厚的校園法治氛圍?？赏ㄟ^校園廣播、宣傳欄、邀請知名法律學(xué)者到校做專題講座、帶領(lǐng)學(xué)生實地走訪少管所等方式，綜合開展對中小學(xué)生的法治教育。這樣，既能調(diào)動學(xué)生的法治學(xué)習(xí)興趣，而且也能提高法治教育質(zhì)量。

(三)社會層面

1.改善法治教育環(huán)境。大力弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，是改善社會法治環(huán)境最根本的途徑之一。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從不同角度、多個層面強調(diào)要傳承和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。為此，一方面，深入開展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化宣傳教育活動，營造良好的社會氛圍，教導(dǎo)中小學(xué)生孝敬父母、尊老愛幼、愛護公物等。只有整體社會環(huán)境狀況改善了，才能讓中小學(xué)生的法治觀念、法治行為逐漸趨于理性。另一方面，加大力度整頓或定期巡查校園周邊環(huán)境，對影響社會風(fēng)氣問題要嚴肅處理，以便為中小學(xué)營造出良好穩(wěn)定的法治教育環(huán)境。

2.優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境。一方面，大力開展網(wǎng)絡(luò)環(huán)境治理，屏蔽非法網(wǎng)站，設(shè)計法治網(wǎng)頁，利用網(wǎng)絡(luò)媒體對中小學(xué)生進行法治教育，使其樹立法治觀念，進而規(guī)范法治行為；另一方面，成立中小學(xué)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，完善中小學(xué)生上網(wǎng)行為，提高中小學(xué)生網(wǎng)絡(luò)法治意識。

[1] 陳潔.我國大學(xué)生法制教育研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2012.

[2] 中共中央.關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014- 10- 29(1).

[3] 張維平，翁瑩秀.《校園安全法》立法基本理論問題研究[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2004，(4).

[4] 靳玉軍.加強青少年法治教育的若干思考[J].教育研究，2015，(4).

[5] 張善超,李寶慶.法治教育融入中小學(xué)課程設(shè)計的途徑與特色[J].教育探索，2015，(11).