劉 晨,劉雁瑯(.澳門大學(xué) a.社會學(xué)系 b.當(dāng)代中國社會科學(xué)研究中心，澳門 999078； .寧波諾丁漢大學(xué) 國際傳播，浙江 寧波 3500)

基層治理中的“制度懸空”：現(xiàn)狀、原因與對策*
——基于信訪為切入點的案例分析

劉 晨1,劉雁瑯2
(1.澳門大學(xué) a.社會學(xué)系 b.當(dāng)代中國社會科學(xué)研究中心，澳門 999078； 2.寧波諾丁漢大學(xué) 國際傳播，浙江 寧波 315100)

信訪制度從2005年起開始執(zhí)行，至今已經(jīng)十余年，但信訪卻依然是農(nóng)民訴求利益的主要方式之一。文章通過《我不是潘金蓮》電影的敘事和對麻城某村的調(diào)查，綜合分析認(rèn)為，信訪制度之所以在鄉(xiāng)村很難落實，主要原因在于：基層干部的“懶政”“自私自利”和缺乏來自中央和農(nóng)民的有效監(jiān)督；基層干部遇到特殊情況，很難下手，比如老人信訪、病人信訪、婦女信訪，甚至纏訪等，從而導(dǎo)致信訪治理的諸多困境。但基層干部不能因為棘手就不想辦法去處理，而應(yīng)該在現(xiàn)有的信訪治理機制上加強基層民主建設(shè)，減少鄉(xiāng)村內(nèi)部的政治沖突，并借助依法治國去根治基層干部的“官僚主義”“形式主義”“散漫主義”作派，切實履行對下也需要負(fù)責(zé)，從而讓制度“去懸空化”，達(dá)到社會長治久安。

基層治理；農(nóng)民上訪；“制度懸空”；執(zhí)行偏差

一、問題的提出

我們在農(nóng)村調(diào)查的過程中，常常聽到這樣一句話：“中央都是好的，地方都是壞的。”問題是：為何農(nóng)民對基層政府和中央政府的評價差異如此之大？且這樣的評價恰好顯示出“農(nóng)民對于中央的政治信任比對基層政府的要高”[1]。正因為農(nóng)民對基層政府不信任，所以他們選擇跨級上訪。他們認(rèn)為，在基層上訪，往往會受到官官相護的影響，如果不把基層干部“扳倒”，他們就可能遭受權(quán)力的打壓、報復(fù)。

而迫于基層信訪人員及其材料大量涌入北京，造成中央巨大的壓力和處理成本。為此，國家信訪局于2014年發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》。該文件規(guī)定：“引導(dǎo)逐級信訪，明確應(yīng)采取書信和網(wǎng)上投訴等形式信訪60日辦結(jié)，越級不予受理。”[2]這也就意味著，從2014年5月1日起，農(nóng)民如果想上訪，必須逐級走訪*其實這個規(guī)定不但沒有增加問題就地解決的可能性，反而增加了農(nóng)民“告狀”成本。看似不能越級上訪，他們的對策就是把基層政府快速地“過”一遍，然后馬上進京，這既符合制度的規(guī)定，又達(dá)到了到中央告狀的目的。如此來看，“不能越級上訪”的規(guī)定也是懸空的。。其實中央的意思，還包括希望基層干部把問題“就地處理”，而不至于“鬧”到更高的層面，引起更大的波瀾；同時也希望地方能夠盡可能地為中央分憂解難。

有人質(zhì)疑，這樣的做法是否限制了農(nóng)民“信訪權(quán)利”？針對這一問題，國家信訪局副局長、新聞發(fā)言人張恩璽回應(yīng)說：“實行逐級走訪，根本出發(fā)點在于依法及時就地解決問題，切實維護群眾合法權(quán)益。不是限制公民信訪權(quán)利，而是要更好地實現(xiàn)公民信訪權(quán)利?！盵2]

當(dāng)公民信訪權(quán)利被保障，而農(nóng)民因為利益受害而要上訪時，難道他們所反映的問題，基層干部真是真心實意想就地解決嗎？正如《我不是潘金蓮》里的臺詞所說的一樣，他們更加在乎的是烏紗帽，而不是想方設(shè)法地去幫助潘金蓮、幫助上訪者*潘金蓮的“鬧”會影響他們的仕途，背后的原因是：中央會因地方的“出事”而直接將地方干部免職(“一票否決制”)。。

為什么會是這樣？中央的政策怎么就落實不下去？如何化解？這是本文的問題所在。

二、電影中的李雪蓮上訪與現(xiàn)實中的麻城農(nóng)民上訪*劉晨：《麻城T村：農(nóng)民權(quán)益抗?fàn)幹械睦Щ蟆?，載《南方都市報》2015年1月25日。

(一)電影中的李雪蓮上訪

《我不是潘金蓮》“講述了一個被丈夫污蔑為‘潘金蓮’的女人，在十多年的申訴中，堅持不懈為自己討公道的故事”[3]。具體而言，起因是李雪蓮想生“二胎”，卻迫于“計劃生育”政策，所以和丈夫秦玉河商量假離婚，等李雪蓮生下了第二個孩子，再復(fù)婚，這樣就達(dá)到了有兩個孩子的目的。但秦玉河在離婚后卻變卦，又和別的女人結(jié)了婚，為此李雪蓮又氣又恨(甚至想到殺人)，她上訴至當(dāng)?shù)氐难不胤ㄍ?，要求秦玉河兌現(xiàn)曾經(jīng)的諾言，但當(dāng)?shù)氐姆ㄍフJ(rèn)為，他們的離婚是合法的，李雪蓮是“無理糾纏”。李雪蓮卻執(zhí)意認(rèn)為，這個判決是“錯誤的”，并不符合原意，所以她又上訴至縣法院，結(jié)果是維持原判。她不服，又上訴至市法院，甚至還驚動了市長……結(jié)果還是一樣。最后，李雪蓮不得不想方設(shè)法上訴至中央。她在北京找到了之前追求過她的一個男人，現(xiàn)在在京城當(dāng)廚子。李雪蓮要求廚子幫助她上訪，廚子卻提出要她陪他睡覺的條件。李雪蓮為了達(dá)到目的，不惜名譽、道德、身體、人格等，最后答應(yīng)了廚子的條件。

李雪蓮在討說法的過程中，“不但沒能把假的說成假的，還把法院庭長、院長乃至縣長、市長一舉拖下馬；以致每年春天她所在的省市縣都要上演圍追堵截的一幕，竟持續(xù)了20年?！盵4]這時，李雪蓮的上訪目的就變成了兩個：一個是利益；一個是名聲*女人在乎貞潔是正常的，她們甚至可以為此犧牲。。她為了證明自己不是潘金蓮而是那個開牛骨湯館的李雪蓮，選擇反復(fù)上訪，即便是法庭庭長、縣長以及市長親自來做她的思想工作也無用。這就導(dǎo)致了基層干部們?nèi)诵幕袒?，尤其是在開人代會時，基層政府還專門派人去她家門口盯防，以防止其到京告狀，影響官員們的仕途。

(二)麻城農(nóng)民的上訪

筆者曾經(jīng)在拙作《農(nóng)民上訪：要利益更要尊嚴(yán)》一文中談道：“不從最關(guān)鍵的地方著手，如何在二維(即允許上訪的存在和不讓上訪擴大)的角度來維護群眾利益，便是采取這樣的無恥手段來讓上訪者感到羞恥感，這反而會起到將官民關(guān)系極端化的作用。因為，尊嚴(yán)也是一種權(quán)利?！w貌尊嚴(yán)，舉止安重’，如果純粹是利用這樣繼續(xù)傷害權(quán)利的方式去維穩(wěn)，恐怕上訪不但不會減少，反而會加大?！盵5]所以，“李雪蓮們”的上訪，“為了尊嚴(yán)”的訴求可能比“為了利益”的訴求要大。換句話說，“為了一口氣”“為了一個理”，她們就去抗?fàn)帲踔烈蠓傻呐袥Q按照自己的意愿來*在一定程度上是“蠻橫”。。

筆者在調(diào)查湖北省麻城市的一個上訪案例時，所遇到的情況和李雪蓮十分相似。他原本是村委的一個干部，但因另外一個人采取金錢收買、恐嚇投票人等手段，在鄉(xiāng)村選舉中將其擊敗，他不服。起初，他去鎮(zhèn)政府告狀，因為縣委某干部和這個被告人是親戚關(guān)系，所以政治庇護也就左右了最終的研判。他不服，隨后又頻繁去市委、省委告狀。而省里看到他的舉報材料后，又發(fā)回到市委，市委又安排縣委、鎮(zhèn)委來處理此事。當(dāng)?shù)馗刹縿袼灰俑鏍睿撬宦?。在一次村委會上，村支書的兒子舉起茶杯對準(zhǔn)他的太陽穴猛砸，他被砸傷住進了醫(yī)院。我們的調(diào)查員見到他的時候，他頭上還纏著白色紗布。他告訴我們：剛剛打完吊針、要消炎。而村支書的兒子，因為打傷了人，怕被報復(fù)，所以跑到外地躲了起來。過了一段時間，他再次去告狀，這次他的理由更加充分了，材料更為厚實?；鶎诱m派人盯著他，但沒有盯住，他還是到了北京。他還當(dāng)面跟我們講了他去北京告狀時，如何機智、富有策略地把材料遞交給中央的相關(guān)部門。他在講述這個故事的時候，顯得非常興奮，手舞足蹈，義正辭嚴(yán)，猶如一個英雄一般在“演講”*他尤其需要躲避麻城市委派去北京“截訪”的人。。

他的親人勸他不要再上訪了，無論是精力還是財力上，家里已經(jīng)承受不住了，但他不聽。他的侄兒曾告訴我：“現(xiàn)在伯父完全把上訪當(dāng)成了一個主業(yè)，田都不種了?！?訪談時間：2015年12月。我也曾經(jīng)問過他，為何要頻繁地上訪？他說，起初是為了反對鄉(xiāng)村選舉的腐敗與黑暗，后來因為要“出口氣”。他覺得不能白白被打，打人者不該逍遙法外。后來，我們又走訪了上訪者的親弟弟。其實，被打者的兄弟姐妹在其被打以后，都趕回了家中，以防止被舉報的人對他進行二次傷害。而如果只講暴力，不講法律，上訪者的親戚朋友很多，未必會輸給村支書和他的兒子。但被打者沒有采取以暴制暴，而是要求村支書必須道歉和賠償，打人者(村支書的兒子)必須受到法律的懲罰。我們再次見面時，是因為他從他侄兒處得知我要在W市停留幾天，故而專門從麻城某村跑來找我。當(dāng)時我的內(nèi)心是極其矛盾的：如果和他相見，我起的作用其實是一個安全閥門的作用。換句話說，我接待他以后，他至少還是抱著希望的，不至于投訴無門，屢次受挫。但我又能做什么呢？如果不見面，他要是在今后的上訪中作出過激行為，怎么辦？尋思一番后，我還是決定見他一面。他遞給了我一堆材料，且遞的時候非常小心，怕“隔墻有耳”。他還告訴我：“如果現(xiàn)在不搞倒村支書，那么他在鄉(xiāng)鄰里就沒面子，甚至還可能被報復(fù)?！?訪談時間：2016年1月，訪談地點：武漢市武昌區(qū)某茶樓內(nèi)。

無論是麻城某村的農(nóng)民，還是《我不是潘金蓮》電影中的李雪蓮，他們“抗?fàn)幍降住钡闹饕蚓褪且驗榈胤礁刹繘]有依法治理。如果依法進行研判，基層干部有什么可怕的呢？問題的核心不在這里，而是基層干部的上級對下級的管理不是法治的，尤其是“一票否決制”和上訪量*見《國家信訪局借調(diào)人員收地方賄賂 給上訪“消號”獲刑》，原載《法制晚報》，2015年2月3日。決定基層干部的仕途，故而地方干部害怕上訪百姓。

三、信訪制度與現(xiàn)實案例的結(jié)合分析

眾所周知，《信訪條例》(2005)是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序而制定的法規(guī)。而在現(xiàn)實中，《信訪條例》是如何被“念歪”的？又是如何被基層干部忽視的？

2005年1月5日，《信訪條例》由國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過，自2005年5月1日起施行。該條例第3條規(guī)定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)……任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人?！?引自《信訪條例》(2005)，http:∥www.gov.cn/zwgk/2005-05/23/content_271.htm。

然而，在麻城某村，各級人民政府和縣級政府的信訪干部不但沒有認(rèn)真處理來訪，傾聽群眾意見，接受人民群眾監(jiān)督，還包庇采取暴力、賄選等方式上臺的村支書。甚至，明知該村支書在進行連任選舉時，用排擠(不是自己人不準(zhǔn)參加村民大會)和請吃請喝的方法拉攏選票，卻視若不見。這難道是真的在為人民服務(wù)嗎？這難道是接受人民群眾監(jiān)督嗎？顯然不是。何況，村民們上訪也是一種監(jiān)督，但卻遭受毒打、報復(fù)和恐嚇，本質(zhì)上這就是權(quán)力任性，是背離《信訪條例》的做法，卻得不到有效制止。所以，扭曲、歪曲、無視中央政策，在地方治理中比比皆是。

《信訪條例》中的法律責(zé)任(第六章)規(guī)定，以下幾種情形要負(fù)法律責(zé)任：“第一，超越或者濫用職權(quán)，侵害信訪人合法權(quán)益的；第二，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為而不作為，侵害信訪人合法權(quán)益的；第三，適用法律、法規(guī)錯誤或者違反法定程序，侵害信訪人合法權(quán)益的；第四，拒不執(zhí)行有權(quán)處理的行政機關(guān)作出的支持信訪請求意見的?！?同③第46條規(guī)定：“打擊報復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”*同③

在麻城某村發(fā)生的村支書因為仗著縣委有人，而讓其兒子對舉報者進行毒打，并拿茶杯砸其太陽穴，這是致命的行為，難道還不構(gòu)成犯罪嗎？但是因為打人者逃跑，即便舉報者報警了也沒有將其抓回，這又是為什么？進一步說，按照條例第六章規(guī)定的，應(yīng)該作為卻沒有作為的，也應(yīng)該追究責(zé)任。而在《我不是潘金蓮》中，濫用職權(quán)的情況也有，例如截訪。中央明確提出，要保障公民訴求利益的權(quán)利，但是地方干部怕烏紗帽不保，就擅自去北京攔截上訪者，讓其利益訴求不成，這難道不是職權(quán)的濫用嗎？難道不是不尊重中央的意志嗎？

通過《信訪條例》和現(xiàn)實案例的結(jié)合分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方干部在執(zhí)行中央所制定的制度時，往往將其忽視，而為了自己的利益，甚至違法亂紀(jì)。這種制度的“懸空化”，不僅僅是中央和地方的事權(quán)不清晰，也不是不規(guī)范和不穩(wěn)定的央地關(guān)系，而是地方干部的一種擅自越界。他們往往認(rèn)為，如果上訪者告狀成功，那么仕途將會受到很大的影響。為了“保位子”，所以不惜一切代價。問題的關(guān)鍵是，“位子”是應(yīng)該為民去“?！?，而不是為“自己”去“保”。

四、地方干部把“經(jīng)”念歪的原因

地方干部除了無視中央政策以外，“把經(jīng)念歪”也容易導(dǎo)致“制度懸空”。換句話說，中央制定了某個制度之后，地方在執(zhí)行時，擅自按照自己的意愿和目的去解讀，甚至為了自利而刻意扭曲上級的意思。例如，當(dāng)《我不是潘金蓮》中的李雪蓮去北京上訪被市委得知后，市委負(fù)責(zé)人說“你們?nèi)リP(guān)心一下”，但縣委等部門就將其“監(jiān)視”起來。市委明明說的不是“監(jiān)視”，但縣委卻扭曲原意，甚至為了表達(dá)對市委的負(fù)責(zé)，變本加厲地執(zhí)行上級的意思，這又是為什么？是某些利益驅(qū)使他們故意“把經(jīng)念歪”嗎？

通過既有的文獻(xiàn)，原因大致上可分為以下幾類。

第一，從中央與地方的關(guān)系和博弈來看，周天勇認(rèn)為：“為什么中央的政策到地方會被弱化和變形,根本原因在于改革開放以來,中央的權(quán)威與地方活力協(xié)調(diào)并沒有很好地結(jié)合起來,混淆了中央與地方的事權(quán),導(dǎo)致中央與地方事務(wù)分工更加混沌?！盵6]鄧聿文認(rèn)為：“政令不通反映了當(dāng)前中央與地方是一種不穩(wěn)定的、非規(guī)范化的關(guān)系。因為不穩(wěn)定、不規(guī)范，所以地方與中央才時時處于討價還價*鄧聿文認(rèn)為，其危害性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：“其一，中央政府要與眾多的地方政府進行談判，這無疑導(dǎo)致了高額談判成本的浪費。其二，中央與地方的談判具有示范效應(yīng)，一旦中央政府在與某個地方政府的談判中承諾了更高的要價，則其他地方政府在其后的雙邊談判中必然會提高自己的要價，其結(jié)果是地方政府的要價越來越高，造成對地方政府的過度放權(quán)。其三，由于中央和地方的權(quán)利義務(wù)劃分并非依靠一個具有穩(wěn)定性的制度框架來進行，而是通過雙邊談判來進行，這將造成對地方政策的不穩(wěn)定性，中央政府隨時可能收回一些政策權(quán)利，因此地方政府一旦談判成功，就會不遺余力地加以使用，釀成惡果?！陛d于《學(xué)習(xí)時報》，2014年6月19日。的博弈狀態(tài)?！盵7]

第二，從地方干部不遵守中央規(guī)定來看，閆鳴認(rèn)為：“好經(jīng)為何被念歪？標(biāo)準(zhǔn)模糊、監(jiān)管不嚴(yán)等是客觀存在的外因，但究其根本，還是某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中缺乏跟群眾需求‘對對表’的意識，沒把‘三嚴(yán)三實’要求記在心里、落實在行動上。”[8]

第三，從自身利益來看，木然認(rèn)為：“好經(jīng)被唱歪，不是他們不懂經(jīng)是好經(jīng)，可是好經(jīng)唱好了，他們就會失去既得利益，所以在他們眼里，好經(jīng)必須唱歪。”[9]中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)發(fā)表了一篇文章《“好經(jīng)”為何屢屢被“念歪”》談道：“‘經(jīng)’被念歪，主要是地方干部們的懶政所致……本來是一本本好經(jīng)，但被幾個歪嘴和尚一念，就給念歪了。這一念歪不要緊，群眾不但會對和尚產(chǎn)生不信任，就連真經(jīng)也會產(chǎn)生懷疑，后果嚴(yán)重?！盵10]

以上這三點是學(xué)界對地方干部“把經(jīng)念歪”和導(dǎo)致《信訪條例》在基層實踐中懸空化的原因判斷。但是本文認(rèn)為，缺乏地方的有力監(jiān)督也是導(dǎo)致“制度懸空”的原因。因為權(quán)力的過大，導(dǎo)致權(quán)力的任性，從而無休止地對無權(quán)力的農(nóng)民進行利益?zhèn)?，為所欲為。這一點，無論是從麻城的農(nóng)民上訪還是從李雪蓮*我們還可以從《我不是潘金蓮》中發(fā)現(xiàn)，性別在上訪中也是一個原因。之前因李雪蓮上訪被免職的縣長，后來出現(xiàn)在李雪蓮開的小餐館里，從他的眼神中去看，性別可能是“不好怎么做”的一個原因。也就是說，對于底層婦女而言，如果他們?nèi)ド显L，地方干部處理起來會比較棘手。的遭遇中都可以被發(fā)現(xiàn)。

總而言之，“把經(jīng)念歪”就有可能導(dǎo)致對農(nóng)民權(quán)益的傷害，進而引發(fā)農(nóng)民上訪；又因為地方干部的權(quán)力得不到監(jiān)督，就會對上訪者進行報復(fù)、暴力，甚至采取違法亂紀(jì)的方式加以處理。其結(jié)果是底層社會怨聲載道，進而影響中央的合法性。

五、優(yōu)化中央與地方監(jiān)督以破解“制度懸空”

其實，從制度、體制機制建設(shè)上就需要注意中央與地方之間因信訪而產(chǎn)生的關(guān)系本質(zhì)。竊以為，中央之所以設(shè)置信訪的目的在于兩點：一是讓百姓有一個表達(dá)利益和訴求利益的渠道，而不是把百姓的訴求壓制著。正因為如此，百姓在訴求利益的時候，他們相信中央會幫他們解決問題，這就無形地讓權(quán)力的合法性再生產(chǎn)了一次。二是中央對于地方的監(jiān)督，往往是從反映的信訪問題中得悉一部分。換句話說，中央可以通過信訪知道地方治理的情況如何。這一點，完全可以從《縣委書記》《我不是潘金蓮》等影視作品中看出。而在一些學(xué)術(shù)作品中也可窺見，例如李連江的《重建信訪制度關(guān)鍵在民意表達(dá)》*載于《理論學(xué)習(xí)》，2013年第10期。、別紅暄和李優(yōu)坤合著的《當(dāng)代中國信訪制度的邏輯起點》*載于《甘肅理論學(xué)刊》，2006年第2期。、余凈植的《信訪的困境與出路》*載于《山東社會科學(xué)》，2010年第6期。等。

當(dāng)我們弄清楚這些問題以后，再從制度方面著手，就需要考慮如何優(yōu)化監(jiān)督的問題了。通過既有文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，這些措施大致可以分為以下兩類。

一是從上到下的監(jiān)督優(yōu)化。王子毅認(rèn)為：“第一，注重政策對接，服務(wù)發(fā)展大局；第二，注重制度創(chuàng)新，提升監(jiān)督格局；第三，注重協(xié)作聯(lián)動，整合監(jiān)督資源；第四，注重監(jiān)督方法，優(yōu)化監(jiān)督質(zhì)效?！盵11]從王子毅文中可以看出，這四個方面最為重要的就是“監(jiān)督的制度創(chuàng)新和監(jiān)督方法創(chuàng)新”。“黨的十八大提出，要建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態(tài)文明‘五位一體’總布局……”[12]這無疑強調(diào)的是，在體制建設(shè)和制度建設(shè)上，我們不能簡單地采取“一票否決制”去認(rèn)辨基層干部，而是更要科學(xué)地去監(jiān)督干部的“懶政”“亂作為”“自私自利”和“山頭主義”。反之，如果不是科學(xué)地去處理和監(jiān)督地方干部，那么就會出現(xiàn)《我不是潘金蓮》中的“縣長待遇”——被就地免職。

二是，從下到上的監(jiān)督。“我國13億人口中有8億多在農(nóng)村。擴大和發(fā)展農(nóng)村基層民主，使農(nóng)民充分行使自己的民主權(quán)利，真正實現(xiàn)當(dāng)家作主是中國民主政治建設(shè)的重大任務(wù)。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的主要內(nèi)容?！盵13]其實，基層民主建設(shè)的實驗在之前就已經(jīng)開展過，例如徐勇等人的“南農(nóng)實驗”[14]、辛秋水等人的“組合競選”[15]等等。這些實驗和措施最后得出的結(jié)論幾乎都是鄉(xiāng)村政治中的選舉應(yīng)該是采取民主的方式來進行。

如果說麻城某村的村支書是靠選舉而不是靠庇護，如果說李雪蓮的這些“上級們”是靠選舉，那么他們的問題會一拖再拖嗎？地方干部會只對上而不對下負(fù)責(zé)嗎？顯然不會。

進一步說，我們的村民如果不會選舉，那么完全可以訓(xùn)練他們選舉，不能說現(xiàn)在不會，以后也不會，從此就不再選舉。竊以為，即便出現(xiàn)賄選等情況，只要查證，一律處理，那么還會出現(xiàn)賄選的情景嗎？或許，誰都不敢再去碰法律這根“高壓線”。所以，下級對上級的監(jiān)督，也不能只是靠告狀來完成，也需要從根本上去化解。與其說優(yōu)化《信訪條例》(2005)，不如說優(yōu)化鄉(xiāng)村政治。如此，就會減少“李雪蓮們”的出現(xiàn)，麻城也不會出現(xiàn)某些村民反復(fù)地告狀，呈現(xiàn)出“無解”的狀態(tài)[16]。

綜上，本文通過信訪為切入點，以電影《我不是潘金蓮》和對麻城某村的調(diào)研為基礎(chǔ)，以分析制度懸空化的原因所在，進而提出解決的對策。

進一步來說，優(yōu)化監(jiān)督體系，第一，中央應(yīng)改變對地方的監(jiān)督體系，尤其要取消“一票否決制”；第二，應(yīng)該還權(quán)于民，切實做好村民自治，讓老百姓有監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利，這樣才不會發(fā)生制度落空。第三，依靠法治，以保障制度良好運行。法律一方面可以起到監(jiān)督的作用，另一方面也可以起到引導(dǎo)的作用，讓參與者都能在一個框架內(nèi)行動，從而構(gòu)建出長久的基層社會的穩(wěn)定。不然，就容易出現(xiàn)千千萬萬個“李雪蓮”。

[1] 胡榮.農(nóng)民上訪與政治信任的流失[J].社會學(xué)研究，2007(3)：39-53.

[2] 禁止越級上訪5月1日起實施，6種信訪情況不受理[N].新京報，2014-04-24(A7).

[3] 范冰冰憑《潘金蓮》再封后，落淚與馮小剛相擁[EB/OL].(2016-9-25)[2017-01-01].http:∥ent.ifeng.com/a/20160925/42690315_0.shtml.

[4] 電影《我不是潘金蓮》劇情介紹[EB/OL].(2016-10-11)[2017-01-01].http:∥www.juqingba.cn/dianyingjuqing/51404.html.

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The Current Situation, Reasons and Solutions of "Suspension of System"in the Grassroot Governance ——Basedonanalysisaboutletter-or-visitmatters

LIU Chen1,LIU Yanlang2
(1.a.DepartmentofSociology,b.ResearchCenterforContemporaryChineseSocialSciences,UniversityofMacao,Macao999078,China; 2.InternationalCommunication,TheUniversityofNottinghamNingbo,Ningbo315100,China)

Regulations on letters and visits have been executed for nearly ten years, yet letters and visits are still one of the main methods for farmers to express their interest and demands. This article, based on the movie named I AM NOT MADAME BOVARY and the research of Machen City, a countryside in Hubei, sorted out the reasons why letter-or-visit system can hardly be executed in the countryside. For one thing, it is because of the lazy administration, self-interest orientation of grassroots cadres and the lack of supervision from both central government and local peasants; for another, special situations such as petition from elderly people, patients and women as well as petition entanglement make it much more difficult for grassroots cadres to tackle the problems. Nevertheless, it makes no sense for the grassroots cadres to deal with petition cases due to these barriers. The solutions of the suspension of petition system lie in reinforcing the rural grassroots democratic political construction and relieving the political conflicts within countryside. Meanwhile, it is necessary to reinforce the legislation to cue grassroots cadres′ working style, namely"bureaucrat-ism", "formalism" and "undisciplined behavior"and let them fulfill their responsibility for people,so as to get system rid of suspension and realize the social stability.

grassroot governance;farmers′ petition;suspension of system;executive deviation

第29卷第4期(2017年4月) 山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報SOCIALSCIENCESJOURNALOFUNIVERSITIESINSHANXI Vol．29No．4(Apr．2017)

*2015年度福建省中青年教師教育科研重點項目“基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機理及其治理機制研究”(JAS150210)之階段性成果。

2017-01-14

劉 晨(1988-)，男，湖北荊門人，澳門大學(xué)博士生，澳門大學(xué)當(dāng)代中國社會科學(xué)研究中心研究人員;福建省高校人文社科基地“農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心”兼職研究人員。研究方向：三農(nóng)問題、網(wǎng)絡(luò)政治、知識分子。 劉雁瑯(1993-)，女，湖北荊州人，寧波諾丁漢大學(xué)教師，碩士。研究方向：發(fā)展社會學(xué)。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.04.006

D632.8

A

1008-6285(2017)04-0023-05