劉 潔

（新疆財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012）

“一帶一路”下中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的法律問題研究

劉 潔

（新疆財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012）

中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作是基于中哈在資源、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展上有諸多相似性以及具有廣闊的合作潛力，次區(qū)域經(jīng)濟合作作為中哈經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力，對于實現(xiàn)雙邊戰(zhàn)略合作具有重要意義?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的提出恰好充實了沿線各國的經(jīng)濟往來，“一帶一路”與區(qū)域經(jīng)濟具有內(nèi)在聯(lián)系，有助于推動次區(qū)域經(jīng)濟邁上新階梯。目前，中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作面臨著一系列亟需解決的問題，包括政府定位不清晰、合作中心管理協(xié)調(diào)機制不健全以及次區(qū)域內(nèi)糾紛解決方式不完善等等。文章在現(xiàn)行次區(qū)域經(jīng)濟合作的實踐基礎(chǔ)上，通過分析霍爾果斯國際邊境合作中心存在的法律問題及糾紛，提出解決思路及對策建議以實現(xiàn)中哈次區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

一帶一路；次區(qū)域；霍爾果斯合作中心；法律問題

“一帶一路”作為一種國家戰(zhàn)略是以國家間的區(qū)域合作為基礎(chǔ)從而構(gòu)建國際區(qū)域經(jīng)濟合作，“一帶一路”戰(zhàn)略能夠解決區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀﹑促進中西部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)﹑實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的聯(lián)動效應(yīng)?；凇耙粠б宦贰迸c區(qū)域經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系以及相互融合的發(fā)展趨勢，進而將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的范圍限縮至跨邊界“次區(qū)域”，即邊界兩側(cè)﹑地理相鄰的那部分。通過次區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟合作實現(xiàn)輻射兩國區(qū)域合作進而實現(xiàn)“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)。中哈兩國次區(qū)域合作是“一帶一路”戰(zhàn)略實施的重要結(jié)點，有利于中哈雙方區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)合作的進一步加深﹑加快對外開放步伐﹑促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過利用新疆比較優(yōu)勢構(gòu)建良好的中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作關(guān)系。本文從中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的現(xiàn)狀入手，分析次區(qū)域內(nèi)合作中心存在的法律問題并提出解決思路。

1 “一帶一路”下中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作概述

1.1 中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的含義

次區(qū)域經(jīng)濟合作是國家為了加強內(nèi)部合作而構(gòu)建的一個范圍更小的經(jīng)濟圈。次區(qū)域經(jīng)濟合作的產(chǎn)生是由于以國家作為整體參與經(jīng)濟活動存在較高的風(fēng)險。通過雙邊簽訂的協(xié)議有利于相鄰國家和地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟合作，進而輻射和外溢到更大的空間范圍，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

中哈兩國區(qū)域經(jīng)濟的范圍縮小至“次區(qū)域”即邊界兩側(cè)﹑地理相鄰的那部分。具體而言，中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作是指中國新疆與哈國由于地理上的毗鄰﹑資源稟賦﹑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)﹑生產(chǎn)方式﹑宗教文化及經(jīng)濟發(fā)展水平上具有較強的相似性而形成的一種經(jīng)濟發(fā)展模式，由中哈兩國政府通過簽署正式的雙邊經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議而設(shè)定的﹑由中方區(qū)和哈方區(qū)相鄰邊界組成的一個區(qū)域［1］。

1.2 中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的現(xiàn)狀

中哈貿(mào)易始于1992年，在貿(mào)易往來的20多年間中哈貿(mào)易額飛速增長，兩國貿(mào)易規(guī)模﹑外貿(mào)依存度呈現(xiàn)逐漸遞增趨勢 。中國是哈國的主要貿(mào)易伙伴，新疆的地緣優(yōu)勢使其成為哈國最大貿(mào)易伙伴。中國向哈國進口的大部分為原材料以及能源類商品，我國向哈國出口商品由原來的初級產(chǎn)品向輕工業(yè)﹑醫(yī)療﹑食品及其工業(yè)制成品發(fā)展。中哈的貿(mào)易互補優(yōu)勢為中哈雙邊進一步的經(jīng)濟往來和貿(mào)易活動的開展提供了良好的機遇。

目前，中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作優(yōu)勢與問題并存。其優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是中國新疆與哈國邊貿(mào)往來多年為次區(qū)域合作提供了便利并低廉的經(jīng)濟成本。通過雙邊邊境次區(qū)域的合作發(fā)展逐漸輻射到雙方國家，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。二是次區(qū)域經(jīng)濟合作能實現(xiàn)資源的有效配置，由于要素的流動性較為靈活，有利于帶動新疆經(jīng)濟發(fā)展。新疆傳統(tǒng)的民族產(chǎn)業(yè)也會被進一步激活。三是中哈次區(qū)域合作是政府指導(dǎo)性的扶持政策，應(yīng)當(dāng)以各個企業(yè)為主體，深化次區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作。

霍爾果斯合作中心［2］的建成是次區(qū)域經(jīng)濟合作中雙方政府通過簽署正式協(xié)議的方式來實現(xiàn)的?；魻柟购献髦行淖鳛榭缇辰?jīng)濟合作中中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的新型模式，它為實現(xiàn)雙邊貿(mào)易互補﹑要素流通﹑效率最大化提供了廣闊的平臺的同時也存在著一系列的問題，如：共同治理的權(quán)利義務(wù)分配﹑經(jīng)濟利益與非經(jīng)濟利益之間的矛盾﹑政府主導(dǎo)的局限性等等。隨著次區(qū)域經(jīng)濟合作模式的不斷深化，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)內(nèi)政策開放和經(jīng)濟發(fā)展的同時，促進外資的流入以及要素間的自由流轉(zhuǎn)。

2 影響中哈跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟合作的主要因素

2.1 政府的定位

跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟合作是中哈順應(yīng)時代要求進行的經(jīng)濟外擴的合作發(fā)展方式，政府如何履行自己的職責(zé)，促成本國邊界區(qū)域內(nèi)發(fā)展的同時激勵對方邊界區(qū)域的發(fā)展，成為影響中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作能否順利開展﹑能否有效達成﹑能否互利共贏的重要影響因素［3］。

跨邊界地區(qū)政府啟動和推廣次經(jīng)濟合作時，勢必會使得公權(quán)力進入市場，政府層面上的雙方會晤是無法解決所有矛盾和糾紛的。市場有其自身的優(yōu)勢，因此企業(yè)作為次區(qū)域經(jīng)濟合作的主體對于要素的流轉(zhuǎn)起著主導(dǎo)地位。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變其一貫的制度性調(diào)控方式，盡可能避免政府間的“搭便車現(xiàn)象”。由于中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作中，還未形成系統(tǒng)的約束機制，這就有可能導(dǎo)致在經(jīng)濟合作中由于各方目標(biāo)不同而產(chǎn)生利益沖突。導(dǎo)致一方或者雙方不愿履行義務(wù)，最終使得次區(qū)域經(jīng)濟合作的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

2.2 霍爾果斯邊境合作中心的法律定位

從2003年萌芽階段至2009年商務(wù)部的復(fù)函中確認(rèn)，中哈雙方歷經(jīng)了六年的政治探索，最終確立了霍爾果斯國際邊境合作中心。它是我國首個跨境經(jīng)濟合作區(qū)，從主體的合作性來看，霍爾果斯邊境合作中心是基于中哈雙方共同意志達成的協(xié)定［4］。目前，該合作中心是政策優(yōu)惠最多﹑開放程度最高的經(jīng)濟區(qū)域并于2012年4月18日正式封關(guān)運營。根據(jù)《管轄協(xié)定》，霍爾果斯國際邊境合作中心是由中哈雙方邊界線兩側(cè)毗連區(qū)共同組建的集投資﹑經(jīng)貿(mào)與經(jīng)濟發(fā)展于一體的合作中心，總面積達5.28平方公里，其中中方區(qū)域3.43平方公里，哈方區(qū)域1.85平方公里。明確霍爾果斯的定位有助于利用其區(qū)位優(yōu)勢吸引國內(nèi)外投資，從而促進激活新疆的本土產(chǎn)業(yè)，將新疆打造成“一帶一路”核心區(qū)上的要塞。

2.3 中哈次區(qū)域合作中存在的法律問題

1）合作中心管理協(xié)調(diào)機制的問題。

對于我國而言，中哈經(jīng)濟合作中心的中方區(qū)是由新疆維吾爾自治區(qū)霍爾果斯口岸管理委員會實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的，而哈國則是成立一個專門機構(gòu)行使其管理權(quán)。從本質(zhì)上來看，中方區(qū)是通過行政機關(guān)進行管理，而哈方區(qū)是通過國有企業(yè)進行管理的。由于管理機構(gòu)職能上的不對稱，性質(zhì)上的差異性，會增加法律實施過程中雙方地位不對等的可能性。由于中哈各方打造的合作中心地位和工作范圍存在差異，使得中方管理機構(gòu)無法直接參與會晤與談判，也無權(quán)對哈方涉及的行政層級方面的問題直接做出回應(yīng)。

2）糾紛的解決機制不健全。

從主體合作的內(nèi)容來看，中哈雙方先后簽署了《框架協(xié)議》﹑《管轄協(xié)議》旨在實現(xiàn)貿(mào)易與投資便利化的跨境經(jīng)濟合作。中哈合作中心的法律地位在《框架協(xié)議》中得以確認(rèn)，但其關(guān)于中哈雙方組織機構(gòu)的構(gòu)建﹑合作中心的管理體制﹑合作中心的安全問題和責(zé)任承擔(dān)較為籠統(tǒng)?！豆茌爡f(xié)定》是由六章8個條款構(gòu)成，具體包括糾紛的法律適用﹑解決方式﹑雙邊磋商及會晤程序。但是缺少調(diào)解﹑調(diào)停等相關(guān)問題的規(guī)定。就目前而言，中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作中法律條文過于籠統(tǒng)﹑過于強調(diào)原則性，使得參與經(jīng)濟合作的主體之間權(quán)利義務(wù)不明確，投資貿(mào)易活動中還未形成統(tǒng)一的規(guī)范體系，是合作中心的進一步發(fā)展的弊端。

仲裁和訴訟作為解決合作中心的貿(mào)易糾紛的基本方式。從解紛效率來看，訴訟程序存在耗時長﹑程序復(fù)雜且執(zhí)行難的特征；對于仲裁而言，我國涉外仲裁機構(gòu)設(shè)在北京，這無疑增加了解紛成本和時間，貽誤投資者的機會成本。目前，在中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)內(nèi)缺乏常設(shè)性糾紛解決機構(gòu)，若建立常設(shè)性糾紛解決機構(gòu)能緩解程序性的弊端，與此同時，在中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作中僅通過外交途徑可以解決合作初期的基本問題但就長遠來看，僅依靠外交層面解決雙邊糾紛的途徑是遠遠不夠的。

3 中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的法律制度完善

3.1 中哈次區(qū)域合作中心共建管委會的構(gòu)想

隨著中哈兩國合作中心的建成，次區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)合作的加深及投資的漸進式發(fā)展，中哈兩國合作爭端和矛盾也會日益凸顯。目前，無論是框架協(xié)議還是管轄協(xié)議均未對采用何種形式對中哈合作中心的管理做出統(tǒng)一規(guī)定。因此，建立共同管委會對于中哈次區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施﹑貿(mào)易投資﹑及時掌握兩國政策變化具有重要意義。

在次區(qū)域內(nèi)中哈進行共建管委會時，雙方均可采用托管的形式，尋找可靠的托管機構(gòu)實現(xiàn)對次區(qū)域合作中心要素的重組。委托方與受托方之間簽訂合同，以便實現(xiàn)雙方互負(fù)的給付義務(wù)；對于中哈兩國而言，托管方需具有較強的組織經(jīng)營管理能力，能夠促進資源要素的流通，實現(xiàn)兩國利益的互補。托管這一形式并不改變產(chǎn)權(quán)的歸屬，通過構(gòu)建共同管委會不僅能夠解決管理協(xié)調(diào)機制上不對等的漏洞，還能實現(xiàn)本國區(qū)域內(nèi)要素的增值保值［5］。

3.2 完善次區(qū)域內(nèi)糾紛的解決機制

中哈兩國正從無制度化的邊境貿(mào)易向著制度化的模式發(fā)展，但是欠缺配套的法律規(guī)范［6］通過以下三種方式來完善合作中心糾紛的解決機制。

1）政治解決爭端的方法是指通過雙邊對話談判﹑斡旋﹑調(diào)查以及和解方式。中哈兩國政府通過外交手段解決糾紛的過程中應(yīng)遵循的原則規(guī)定于《管理協(xié)定》﹑《框架協(xié)議》之中。政治解決糾紛有其必要性和可行性，尤其對于霍爾果斯口岸這種初步建立的，只有兩個成員國組成的試運行階段的合作中心。政府出面解決糾紛往往能夠起到及時化解糾紛的作用，同時可以降低中哈合作成本，不受格式化程序的制約，對于解決方案的執(zhí)行具有一定的保障力。

2）通過設(shè)立中哈合作中心法院的方法解決糾紛，應(yīng)當(dāng)將該類法院列為專門法院的范疇。中哈雙方通過會晤通過《共同建立中哈合作中心法院議定書》，以中哈簽訂的雙邊協(xié)議﹑管理協(xié)議為法律基礎(chǔ)，在解紛機制的制度設(shè)計上可以參照北美自貿(mào)區(qū)或東盟及WTO解決機制。包括：法院及法官的產(chǎn)生﹑程序的執(zhí)行等方面。還可以通過在共同管委會中加設(shè)司法裁判機構(gòu)的方式，既節(jié)約成本又能促進糾紛的解決效率，減少了因調(diào)解不成而導(dǎo)致的個人權(quán)益的減損。

3）中哈經(jīng)濟合作中心仲裁委員會的設(shè)立。仲裁作為一個較為靈活﹑便利﹑高效的解紛機制，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的延伸和發(fā)展，中哈次區(qū)域經(jīng)貿(mào)與投資發(fā)展逐步走向繁榮的過程中，選擇仲裁作為解紛方式既保障了公平又能實現(xiàn)效率。仲裁程序的靈活性表現(xiàn)在雙方當(dāng)事人可直接參與并選擇仲裁員﹑仲裁程序﹑適用的法律。仲裁的受案范圍也較訴訟來說更加廣泛，中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作中是以投資和經(jīng)貿(mào)作為核心的，仲裁可以解決次區(qū)域內(nèi)的民事糾紛﹑貿(mào)易糾紛﹑治安案件等等。

3.3 中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作中責(zé)任的承擔(dān)

地方政府在次區(qū)域經(jīng)濟合作中涉及做出重要決策時，都必須構(gòu)建小組進行實地考察與調(diào)研，掌握次區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟合作的相關(guān)信息進而做出決策。對于由于政府調(diào)查不充分，評估結(jié)果不合理導(dǎo)致的決策失誤要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其對于環(huán)境保護﹑資源開發(fā)利用等領(lǐng)域。十八屆三中全會強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，這就要求政府作為市場監(jiān)管的主體時對市場進行適當(dāng)干預(yù)，過度的干預(yù)會導(dǎo)致決策不經(jīng)濟和負(fù)外部性。中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作中，中哈雙方可以以協(xié)議方式來約定政府決策失靈的負(fù)外部性溢出的責(zé)任承擔(dān)［7］。

中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展離不開法律作為依托，霍爾果斯國際邊境合作中心本身就是制度性的產(chǎn)物?！犊蚣軈f(xié)議》﹑《管理協(xié)定》為中哈經(jīng)濟合作發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)，但由于其內(nèi)容上過于單薄，無法對新時期國家戰(zhàn)略發(fā)展下的次區(qū)域經(jīng)濟合作提供有力的法律保障。因此，中哈政府層面應(yīng)當(dāng)加強溝通談判，形成配套的區(qū)域性法律制度，完善糾紛的解決機制。實現(xiàn)中哈次區(qū)域經(jīng)濟合作的跨越式發(fā)展，實現(xiàn)中哈區(qū)域一體化的目標(biāo)，最終實現(xiàn)“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)進而輻射到沿線的各個國家和地區(qū)。

［1］ 蘇長和.中國地方政府與次區(qū)域合作：動力﹑行為及機制［J］.世界經(jīng)濟與政治，2010（5）：4-24，156.

［2］ 張辛雨.“一帶一路”戰(zhàn)略下中國新疆與哈薩克斯坦跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟合作［J］.長春金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2015（2）：81-86.

［3］ 趙俐，王婧. 跨邊界次區(qū)域國際經(jīng)濟合作政府主導(dǎo)的法治思維重構(gòu)［J］. 新疆社會科學(xué)，2016（4）：90-95.

［4］ 張曄，畢燕茹. 中哈霍爾果斯國際邊境合作中心——區(qū)域經(jīng)濟合作新模式［J］. 石河子大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（1）：1-4.

［5］ 曾彥，曾令良.跨境經(jīng)濟合作區(qū)的特征與法律和機制保障［J］.時代法學(xué)，2012（5）：12-17.

［6］ 孫霞. 中哈霍爾果斯國際邊境合作中心跨境經(jīng)濟合作法律問題研究［D］.大連：大連海事大學(xué)，2015.

［7］ 柳思思.“一帶一路”：跨境次區(qū)域合作理論研究的新進路［J］.南亞研究，2014（2）：1-11，156.

On the Legal Issues in Sub-regional Economic Cooperation between China and Kazakhstan under the Background of Belt and Road Initiative

LIU Jie
（School of Law，Xinjiang University of Finance and Economics，Urumqi Xinjiang 830012，China）

China and Kazakhstan sub-regional economic cooperation，a driving force of economic development for the two countries，is based on the similarities in resources，production structure，and economic development，and has a vast potential for strategic cooperation. The Belt and Road Initiative is proposed to enrich the national economic ties，and make the regional economies inner-linked，promoting sub-regional economy to a new step. At present，the China-Kazakhstan sub-regional economic cooperation is facing a series of problems，including the unclear government role，unsound coordination mechanism，imperfect dispute settlement method，and so on. Based on the current practice of sub-regional economic cooperation，this paper analyzes the legal problems and disputes of Huoerguosi international border cooperation center，and puts forward solutions in order to make a healthy development of China-Kazakhstan sub-regional economy，with the hope of realizing regional economic integration.

Belt and Road Initiative；the sub-region；Huoerguosi cooperation center；legal issues

F752.7

：A

：1672-6138（2017）01-0031-04

10.3969/j.issn.1672-6138.2017.01.007

［責(zé)任編輯：吳卓］

2016-11-30

劉潔（1990—），女，河南商丘人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。