◎何冬梅

（江蘇開(kāi)放大學(xué) 商學(xué)院，南京 210013）

經(jīng)濟(jì)與管理

社會(huì)保障體系現(xiàn)代化：實(shí)現(xiàn)公民自由全面發(fā)展
——基于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角

◎何冬梅

（江蘇開(kāi)放大學(xué) 商學(xué)院，南京 210013）

社會(huì)保障制度的本質(zhì)在于“為人性”，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化理念興起，“治理”與“現(xiàn)代化”的雙重要求下，公民自由全面發(fā)展的需求是否能夠得到有效滿足成為衡量社會(huì)保障體系現(xiàn)代化的有效標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)社會(huì)保障制度的人學(xué)價(jià)值把握和對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化五大原則解讀的基礎(chǔ)上，橫向比較國(guó)外典型國(guó)家的社會(huì)保障體系的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)不論是公助還是自助抑或互助的社會(huì)保障體系，都十分注重人的平等權(quán)、自由權(quán)、生存及發(fā)展權(quán)；進(jìn)而深刻剖析中國(guó)現(xiàn)存社會(huì)保障體系存在碎片化、短期行為、多頭管理和輕視服務(wù)的問(wèn)題；最后有針對(duì)性地提出建議，以期實(shí)現(xiàn)滿足公民自由全面發(fā)展的中國(guó)社會(huì)保障體系現(xiàn)代化的創(chuàng)新。

社會(huì)保障；國(guó)家治理體系；現(xiàn)代化；公民自由發(fā)展

社會(huì)保障制度的根本特性在于保障人的基本生存和發(fā)展需要，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化以及自由民主化的強(qiáng)烈沖擊，社會(huì)保障體系的整體訴求和目標(biāo)也隨之改變，公民自由全面發(fā)展的各種需求上升為主要矛盾。黨的十八屆三中全會(huì)決議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，“現(xiàn)代化”的著眼點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)在于制度的改革與創(chuàng)新，“現(xiàn)代化”意味著制度的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)從有利于統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于全體公民。社會(huì)保障是國(guó)家治理得重要工具和必要手段，其發(fā)展需以“社會(huì)保障與國(guó)家治理關(guān)系的歷史邏輯”為前提，維護(hù)最廣大人民的根本利益便成為現(xiàn)代社會(huì)保障體系的主題。

社會(huì)保障體系的完善與發(fā)展是以全體公民的自由全面發(fā)展為根本動(dòng)因的，二者的發(fā)展具有同一性，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，社會(huì)保障體系現(xiàn)代化將現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的理性合理地融入其功能作用機(jī)制中，以公民的自由、尊嚴(yán)為核心價(jià)值，有利于促進(jìn)公民的全面自由發(fā)展[1]。其次，從人權(quán)視角出發(fā)，人權(quán)是公民生存的基本權(quán)利，國(guó)際認(rèn)可的社會(huì)保障權(quán)是保證公民享受其基本生活需求的根本[2]。最后，關(guān)注民生背景下的社會(huì)保障體系的重要任務(wù)即是不斷優(yōu)化制度架構(gòu)，加強(qiáng)新公共管理領(lǐng)域的服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注度，從立法、規(guī)范、實(shí)施等多方面解決民生問(wèn)題[3]。

在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化理念的指導(dǎo)下，如何有效地將社會(huì)保障體系作為一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化且內(nèi)容完整的整體納入國(guó)家治理體系中是值得思考得。根本性轉(zhuǎn)變社會(huì)保障治理理念、重新定位社會(huì)保障治理目標(biāo)、創(chuàng)新發(fā)展社會(huì)保障治理機(jī)制等一系列措施是使得國(guó)家社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑選擇[4]。治理主體多元化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心要義，而公眾參與是治理主體多元化的重要體現(xiàn)形式[5]。然而，中國(guó)政府與社會(huì)保障受眾間長(zhǎng)期形成了“自上而下”的行政管理模式，路徑依賴的管理慣性使得公眾參與社會(huì)保障治理明顯不足[6]，鑒于此，理順政府、市場(chǎng)和公民的關(guān)系，科學(xué)合理安排社會(huì)保障資源的分配，促進(jìn)公眾積極參與得實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)社會(huì)保障體系現(xiàn)代化進(jìn)程[7]。中國(guó)社會(huì)保障體系現(xiàn)代化之路需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，納入全面深化改革中統(tǒng)籌考量[8][9]。

全面深化改革，推進(jìn)社會(huì)保障體系現(xiàn)代化，可以從兩方面進(jìn)行解讀：一是從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)型，從這個(gè)意義上來(lái)講，首先是權(quán)力主體由單一強(qiáng)政府過(guò)渡為多元社會(huì)組織，注重惠民性；其次是權(quán)力屬性從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商性，關(guān)注公民自身意愿；再次是權(quán)力的運(yùn)行方式從“自上而下”變?yōu)椤白韵露匣蚱叫袨橹鳎陨隙聻檩o”，突出公民參與性。二是從“傳統(tǒng)化”走向“現(xiàn)代化”，主要反映在以下三個(gè)方面：（1）社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)與改革要始終堅(jiān)持以“全體公民的自由全面發(fā)展”為最根本的治理理念；（2）社會(huì)保障體系的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)摒棄單一維度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及人的全面發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)多維度的目標(biāo)更新；（3）重點(diǎn)解決中央與地方之間、城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間以及不同群體之間的社會(huì)保障體系的斷層分化問(wèn)題，“協(xié)調(diào)匹配”與“統(tǒng)籌兼顧”雙管齊下，實(shí)現(xiàn)制度體系的連續(xù)統(tǒng)一和公平。

一、社會(huì)保障體系現(xiàn)代化的理論詮釋

（一）理論基礎(chǔ)：社會(huì)保障制度的人學(xué)價(jià)值

“以人的生存和發(fā)展為本”一直貫穿于社會(huì)保障從萌芽產(chǎn)生到逐步發(fā)展完善的整個(gè)過(guò)程之中，以人為本是社會(huì)保障制度建立的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。社會(huì)保障制度的人學(xué)價(jià)值具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是人本理念的滲透。以提倡人的公平和平等為價(jià)值起點(diǎn)，輔之以互助共濟(jì)的方式，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，從而最終達(dá)到全體社會(huì)公民和諧共生的局面。社會(huì)保障起源于保障社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活需要，消除貧困是其目標(biāo)，人作為貧困的承受主體繼而成為社會(huì)保障制度的對(duì)象[10]。同時(shí)，在幫助其對(duì)象擺脫貧困的過(guò)程中使得人這一存在主體獲得了維持生存、尊重以及發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利。在關(guān)注人的全面自由發(fā)展的基礎(chǔ)上，社會(huì)保障制度的平等觀為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了途徑和保證，即通過(guò)收入再分配職能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)以及生育等方面的平等和諧發(fā)展。進(jìn)一步地，尤其是社會(huì)救助制度使得非制度化的人性關(guān)愛(ài)走上了正軌，“劫富濟(jì)貧”令弱者獲得平等的生活水平和生存尊嚴(yán)全然體現(xiàn)了人性本善的人性觀。

二是社會(huì)保障功能的反射。Beveridge(1942)提出社會(huì)保障的目的在于滿足人的需求，即為了使公民在任何情況下都能有足夠的收入滿足其生活需要，它會(huì)通過(guò)令公民依據(jù)自身能力進(jìn)行儲(chǔ)蓄的方法實(shí)現(xiàn)[11]。從社會(huì)救助、最低生活保障制度到社會(huì)保險(xiǎn)再到社會(huì)福利的層級(jí)社會(huì)保障體系符合馬斯洛需求層次理論，同時(shí)也印證了其能有效滿足不同階層需求的基本功能。社會(huì)保障制度通過(guò)養(yǎng)老、醫(yī)療等制度確保公民身體素質(zhì)得到保證和提高得同時(shí)，對(duì)教育、福利等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入進(jìn)一步地提升了人力資本水平與技能，從而大大促進(jìn)了人的物質(zhì)精神全面發(fā)展。另外，不管是防止公民被邊緣化進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范還是事后對(duì)公民回歸主體地位的直接援助，社會(huì)保障制度都是在承認(rèn)并遵循人的個(gè)性自由與體面主體性的前提下進(jìn)行的。

總之，社會(huì)保障的終極價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展，并隨著人的階段性發(fā)展變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（二）理論延伸：社會(huì)保障體系現(xiàn)代化創(chuàng)新理論

社會(huì)保障體系現(xiàn)代化從“治理”和“現(xiàn)代化”兩個(gè)新視角運(yùn)行。“治理”側(cè)重于公民全體的參與和協(xié)商，平行的交流與互動(dòng)激發(fā)社會(huì)保障制度的普惠性與實(shí)踐性；而“現(xiàn)代化”強(qiáng)調(diào)順應(yīng)大的時(shí)代背景，改革落后的制度，使之朝著符合全體公民利益的方向發(fā)展?！吧鐣?huì)保障體系現(xiàn)代化”是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。體現(xiàn)為社會(huì)保障制度逐漸從邊緣性社會(huì)制度邁向改革和創(chuàng)新舞臺(tái)的中心，最終躍為滿足新時(shí)期公民的全面自由發(fā)展的主體性社會(huì)制度，而此進(jìn)程中需要遵循五大原則。一是制度理性化和規(guī)范化原則，社會(huì)保障制度的獨(dú)一無(wú)二性在于它集市場(chǎng)治理、政府治理和社會(huì)治理于一身，從而要求其治理體系具備完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。二是制度民主性和開(kāi)放性原則，現(xiàn)代社會(huì)的多元利益主體存在形式要求社會(huì)保障制度的公共治理與服務(wù)必須納入民主這個(gè)維系制度活力與彈性的重要元素，同時(shí)將視野拓寬到國(guó)際領(lǐng)域，多汲取國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。三是制度體系法治化原則，法治強(qiáng)制性的特點(diǎn)為公平平等的制度環(huán)境提供了保證，有利于社會(huì)保障制度的穩(wěn)定有效平等。四是制度體系的效率效益原則，社會(huì)保障制度的廣泛性決定其復(fù)雜性，時(shí)刻保持治理體系對(duì)公民需求的敏感性，注重行政效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高。五是制度的一致性和協(xié)調(diào)性原則，現(xiàn)代社會(huì)保障體系是一個(gè)良性有機(jī)的制度系統(tǒng)，不管是制度的運(yùn)行過(guò)程還是治理的規(guī)劃體系都需保持整體的協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)制度的暢通運(yùn)行?？傊?，踐行社會(huì)保障體系現(xiàn)代化需遵循的五大原則在核心思想上是統(tǒng)一的，都是以公民的自由全面發(fā)展為中心，充分尊重公民的價(jià)值。

二、國(guó)際比較視閾下的社會(huì)保障體系

在上述理論詮釋的基礎(chǔ)上，我們了解到社會(huì)保障制度的核心價(jià)值在于人的發(fā)展，而社會(huì)保障體系的現(xiàn)代化表明現(xiàn)存的社會(huì)保障制度不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)高速發(fā)展的需要，需進(jìn)行改革與創(chuàng)新，重點(diǎn)突出的“治理”與“現(xiàn)代化”實(shí)質(zhì)在于以人為本，保證公民全面自由發(fā)展的各方面的利益。這部分通過(guò)國(guó)外典型的幾個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障體系的比較研究進(jìn)一步地探討它們是否將公民的自由全面發(fā)展作為制度實(shí)行的宗旨，在各自的治理體系下公民發(fā)展情況如何。

（一）互助的社會(huì)保障體系——德國(guó)

德國(guó)作為世界上首個(gè)建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，其制度的發(fā)展歷史悠久且體系相對(duì)較完善，總體來(lái)講德國(guó)的社會(huì)保障體系屬于互助型，偏向于推崇社會(huì)共同體的人際互助性。具體來(lái)看，第一，德國(guó)的社會(huì)保障制度對(duì)于國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人三方的責(zé)任劃分清晰，不致使任何一方因負(fù)擔(dān)過(guò)重陷入困境或因福利過(guò)高過(guò)易削弱勞動(dòng)積極性；第二，制度覆蓋面廣泛且保障項(xiàng)目齊全，其“全員保障”原則指導(dǎo)下的社會(huì)保險(xiǎn)法的適用范圍是全體勞動(dòng)者，很好地彰顯了制度平等性，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)屬?gòu)?qiáng)制性保險(xiǎn)，參加對(duì)象除了一般的雇員，還包括殘疾人、學(xué)徒、手工業(yè)者等特殊群體，此外農(nóng)民也有自己的通過(guò)農(nóng)民家庭協(xié)會(huì)組織的“農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”[12]；第三，社會(huì)保障制度法規(guī)體系完善，依據(jù)不斷動(dòng)態(tài)變化的人民需求適時(shí)調(diào)整法制體系使其規(guī)范化制度化以及法治化，有效避免行政的過(guò)多干預(yù)造成的政府利益與人民利益的錯(cuò)位；第四，社會(huì)化管理模式利于公民參與社會(huì)保障從而實(shí)現(xiàn)自我管理，同時(shí)專業(yè)化的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)對(duì)于提高制度運(yùn)行效率與效益也大有裨益。

（二）自助的社會(huì)保障體系——美國(guó)

與德國(guó)互助特點(diǎn)不同的是，美國(guó)社會(huì)保障體系側(cè)重于自助，制度市場(chǎng)化運(yùn)行，最低限度的國(guó)家干預(yù)。其發(fā)展模式經(jīng)歷了一個(gè)從政府不介入到大規(guī)模干涉再到政府逐漸退出的過(guò)程，最終形成了一個(gè)多層級(jí)的社會(huì)保障體系，集政府決策、市場(chǎng)介入、民間參與以及個(gè)人支持于一體[13]。其側(cè)重市場(chǎng)自助的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，一是社會(huì)保障資金來(lái)源分散化和私營(yíng)化，在資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的背景下，基金管理主要交由專業(yè)的私營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)，政府主要對(duì)宏觀操作進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估；二是制度的著眼點(diǎn)在于公平，側(cè)重于通過(guò)“濟(jì)貧”來(lái)消除貧富差距，突出對(duì)貧困弱者的救濟(jì)而非對(duì)全體社會(huì)公民的福利，同時(shí)，崇尚個(gè)人主義的國(guó)強(qiáng)調(diào)自立，救濟(jì)的形式和目的是為了讓受助者工作，而非直接領(lǐng)取救濟(jì)金；三是社會(huì)組織活躍，公民參與度高，這一點(diǎn)在美國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域尤為明顯，自由選擇的市場(chǎng)化的私人醫(yī)療替代了強(qiáng)制的全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度；四是保障制度的項(xiàng)目?jī)?nèi)容廣泛但程度低，諸如失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的實(shí)施上，部分小企業(yè)職工和農(nóng)工被排除在制度之外，阻礙其自身的自由全面發(fā)展。

（三）公助的社會(huì)保障體系——北歐四國(guó)

以“高稅費(fèi)、高福利”為標(biāo)志的斯堪的納維亞模式是對(duì)瑞典、丹麥、芬蘭和挪威北歐四國(guó)的社會(huì)保障體系一致性的總結(jié)[14]。北歐國(guó)家致力于構(gòu)建將個(gè)體公民自由、民主發(fā)展與社會(huì)主義進(jìn)步結(jié)合的社會(huì)保障體系，這樣的理想也切實(shí)貫徹到具體的制度實(shí)踐中了。健全的社會(huì)保障體系體現(xiàn)了以全體公民的權(quán)益為根本原則，典型的“從搖籃到墳?zāi)埂钡膰?guó)家“包辦”治理體系使得全體社會(huì)公民真正享受到了“幼有所托，學(xué)有所教，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”，甚至移民、難民等弱勢(shì)群體也能享受到多種同等福利，這樣的治理體系下的公民得到了充分的自由全面發(fā)展，制度的人學(xué)價(jià)值得到了體現(xiàn)。高福利不僅僅關(guān)注公民的物質(zhì)生活，為達(dá)到公民全面發(fā)展的目標(biāo)，除了讓公民享有平等穩(wěn)定高額的收入，還特別注重教育保障的投入，提升全體民眾的精神層次與人文素養(yǎng)?？梢哉f(shuō)，北歐的社會(huì)保障體系是理想化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，從人性、人權(quán)和平等各方面完美踐行了“治理”和“現(xiàn)代化”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如此完美的體系產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)便是滋生懶漢現(xiàn)象，鑒于此，政府也采取了具有針對(duì)性的改革措施以激發(fā)公民的勞動(dòng)積極性。

三、中國(guó)社會(huì)保障體系現(xiàn)狀及致因分析

中國(guó)基于身份制所構(gòu)建的社會(huì)保障體系,囿于傳統(tǒng)固化的理念，政府管理多于社會(huì)治理，體系分散缺乏橫向縱向的協(xié)調(diào)，政府、社會(huì)與個(gè)人的溝通機(jī)制欠缺，致使制度體系的設(shè)計(jì)只停留在上層理想設(shè)計(jì)中，“制度給的不是公民想要的”與“公民想要的制度給不了”的矛盾局面必然阻礙體系“護(hù)佑”下的公民的自由全面發(fā)展。就中國(guó)目前的現(xiàn)狀，筆者分析指出存在以下問(wèn)題：

（一）體系的碎片化沖擊

中國(guó)社會(huì)保障體系的“身份制認(rèn)證”造成其存在碎片化問(wèn)題，首當(dāng)其沖的典型表現(xiàn)即為城鄉(xiāng)二元分治對(duì)公民的自由全面發(fā)展的制約。中國(guó)的城鄉(xiāng)戶籍制度是該現(xiàn)象出現(xiàn)的根源，它給原本“平等”的公民身份貼上了“不平等”的等級(jí)身份標(biāo)簽，利益載體的不合理設(shè)定勢(shì)必造成利益分配的不公平，大量生存在城市邊緣的農(nóng)民工群體是代表。中國(guó)首先在城鎮(zhèn)開(kāi)展社會(huì)保障工作，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、社會(huì)優(yōu)撫等項(xiàng)目的多層次廣覆蓋的社會(huì)保障體系已基本形成，城鎮(zhèn)居民憑借其優(yōu)勢(shì)的城市戶口享受了健全的保障體系，生活質(zhì)量得到了提升，這部分少數(shù)人群的利益和需求得到了滿足。但是作為一個(gè)農(nóng)村人口占大頭的國(guó)度，廣大農(nóng)村居民各方面的保障依然落后于城鎮(zhèn)居民，距離實(shí)現(xiàn)公民自由全面發(fā)展的目標(biāo)還有一定差距。

另一個(gè)顯著問(wèn)題便是群體間的碎片化問(wèn)題，就養(yǎng)老保險(xiǎn)這一項(xiàng)而言，存在著針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民以及農(nóng)民工等不同群體的養(yǎng)老保障制度，造成了群體發(fā)展差距。就農(nóng)民工這一龐大的群體而言，國(guó)家采用過(guò)渡性制度暫時(shí)將“小碎片”轉(zhuǎn)為“大碎片”，但這只能在短期內(nèi)暫緩農(nóng)民工異地流轉(zhuǎn)所面臨的轉(zhuǎn)續(xù)社保關(guān)系的困境。在醫(yī)療保障等其他的保障中群體碎片化也存在，這在一定程度上阻礙了中國(guó)全體公民的自由全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）短期行為的約束

短期行為的存在是約束中國(guó)社會(huì)保障體系現(xiàn)代化進(jìn)程的又一絆腳石?！绊攲釉O(shè)計(jì)”是制度實(shí)施的“指路燈”，思想決定行動(dòng)，重視短期行為忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的政策制定不是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的行為，無(wú)法切實(shí)保障公民的發(fā)展。例如農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)的辦法則體現(xiàn)了其政策制定過(guò)程中的短期行為，從短期視角來(lái)看，農(nóng)民工社會(huì)保障制度有利于緩解他們異地流轉(zhuǎn)時(shí)社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)，同時(shí)免除了轉(zhuǎn)續(xù)社會(huì)保障關(guān)系時(shí)的“便攜性損失”[15]。但是，從長(zhǎng)期視角來(lái)看，其并沒(méi)有解決農(nóng)民工群體養(yǎng)老金待遇不公平的問(wèn)題。因?yàn)殡S著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，據(jù)《2013年中國(guó)中小城市綠皮書》顯示，預(yù)測(cè)到2020年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60.34%，到2020年前和2030年前全國(guó)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量將分別達(dá)到3.0億和3.9億，屆時(shí)在城鎮(zhèn)退休的這部分農(nóng)民工，由于待遇計(jì)發(fā)辦法的缺失，其養(yǎng)老金待遇水平必然與城鎮(zhèn)居民相距甚遠(yuǎn)；而回到農(nóng)村退休的農(nóng)民工會(huì)因待遇水平高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民而引發(fā)新的群體矛盾與沖突，不利于公民的和諧發(fā)展。誠(chéng)然，制度體系的設(shè)計(jì)要想一步到位是不可能的，但是初期的考慮要有長(zhǎng)期規(guī)劃，不能只關(guān)注解決眼前的問(wèn)題而不顧以后的問(wèn)題，短期行為只會(huì)造成把矛盾與問(wèn)題推向未來(lái)的更加嚴(yán)重的局面，所以治理體系現(xiàn)代化需關(guān)注眼前、兼顧未來(lái)、避免短期行為的約束。

（三）多頭管理的不一致

多頭管理，管理體制不夠集中，問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠完善，各部門責(zé)任分擔(dān)不夠精準(zhǔn)，這一切致使中國(guó)社會(huì)保障體系無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而也就無(wú)法滿足公民復(fù)雜多變的需求，一體化協(xié)調(diào)發(fā)展是治理體系現(xiàn)代化的核心要求，“多龍治水”顯然違背了其核心原則。例如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)國(guó)企職工、人事部門負(fù)責(zé)公務(wù)員、民政部門負(fù)責(zé)貧困人群，橫向機(jī)構(gòu)的冗雜、責(zé)任劃分過(guò)細(xì)最終的結(jié)果便是互相推諉責(zé)任。再如中國(guó)的社會(huì)救助體系，就業(yè)援助交由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門、醫(yī)療救助交由衛(wèi)生部門、農(nóng)委負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困居民扶助、教委管理教育救助、困難職工扶持由工會(huì)負(fù)責(zé)等等，多頭管理的不一致，不僅無(wú)法達(dá)成政策的預(yù)期目標(biāo)，還會(huì)大大增加制度的運(yùn)行成本。

（四）輕視服務(wù)的誤區(qū)

社會(huì)保障體系是涵蓋行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面的綜合制度體系，經(jīng)濟(jì)保障僅僅是整個(gè)體系中的一部分一個(gè)層次，在經(jīng)濟(jì)保障的基礎(chǔ)上還要更深層次地傳遞社會(huì)公平價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公民全面素質(zhì)發(fā)展，解決社會(huì)不和諧問(wèn)題，最后構(gòu)建服務(wù)型的和諧社會(huì)。但是中國(guó)目前的治理體系還停留在物質(zhì)、生存保障層面，發(fā)放養(yǎng)老金、提供救濟(jì)金、給予失業(yè)補(bǔ)貼等等實(shí)踐操作都是以貨幣形式進(jìn)行保障，忽略了人的價(jià)值層面，自然而然地給保障對(duì)象冠上了物質(zhì)枷鎖，比如社會(huì)救助制度下接受救濟(jì)金的貧困人群就被賦予了一種貧困身份，從而出現(xiàn)“福利污名”現(xiàn)象，進(jìn)而造成社會(huì)公民之間的身份隔閡、地位分層，不平等情況加劇。自從黨的十六屆六中全會(huì)《決定》明確提出要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化之后，同時(shí)國(guó)外“服務(wù)型政府”熱潮的興起，都意味著現(xiàn)代化治理體系的重要任務(wù)是將服務(wù)人民大眾放在首位。

四、如何有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系現(xiàn)代化創(chuàng)新

碎片化、短期行為、多頭管理和輕視服務(wù)的社會(huì)保障體系存在很多威脅與危害，嚴(yán)重削弱了國(guó)家的治理能力，最容易導(dǎo)致被分層群體的路徑依賴，從而形成既無(wú)效率又缺失公平的制度運(yùn)行局面，這種消極影響會(huì)進(jìn)一步地陷入諾斯所謂的“鎖定狀態(tài)”，長(zhǎng)此以往的后果就是加劇人們的不平等感、挫折感、無(wú)助感等等，最終導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。對(duì)于社會(huì)保障體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，著重對(duì)“治理”與“現(xiàn)代化”的解讀，要實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)新的目標(biāo)首先要從信念上打破傳統(tǒng)固化的思維習(xí)慣，借鑒國(guó)外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，立足于本國(guó)國(guó)情，以法治化為核心，以人的自由全面發(fā)展為宗旨，以制度化、體系化和系統(tǒng)化為目標(biāo)，具體有以下建議做法：

（一）法律先行，構(gòu)建法治中國(guó)

統(tǒng)一的法律約束是制度有效實(shí)行的保證，只有強(qiáng)制性的法律才能以最權(quán)威的方式規(guī)范人們的行為以達(dá)到預(yù)期的效果。從十八大報(bào)告在民主政治方面提出的“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”全面深化改革目標(biāo)中可以看出，法治化是國(guó)家治理體系的核心。由上文可知，不管是互助體系的德國(guó)、自助體系的美國(guó)還是公助體系的北歐四國(guó)，它們社會(huì)保障體系的相對(duì)成功與完善的法律體系密不可分。如若國(guó)家的立法滯后，地方的立法必然分散，進(jìn)而很難建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系。所以，應(yīng)當(dāng)明確法律在治理體系中的核心地位，在《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，不斷建立完善各個(gè)領(lǐng)域的法律，如《社會(huì)福利法》、《社會(huì)救濟(jì)法》等等。

（二）社區(qū)保障，重視社會(huì)服務(wù)

伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公共服務(wù)的理念逐漸普及，傳統(tǒng)的以物質(zhì)保障為主的治理體系顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代公民的需求，“單位人”向“社會(huì)人”的過(guò)渡正在進(jìn)行，國(guó)家與社會(huì)的分離趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，在這一過(guò)程中，作為結(jié)構(gòu)完整、功能齊全的自組織系統(tǒng)——社區(qū)是社會(huì)保障治理體系新型載體的理想選擇。一方面，社區(qū)保障有利于“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)保障實(shí)踐模式的轉(zhuǎn)型，注重公民自身參與，政府宏觀監(jiān)督調(diào)控，以聽(tīng)取人民的意見(jiàn)和心聲為主旨，提升制度的服務(wù)力度；另一方面，對(duì)于處于組織邊緣的社會(huì)公民來(lái)說(shuō)，社區(qū)保障能夠?yàn)槠涮峁┌踩谋幼o(hù)，使其獲得自身價(jià)值的存在感，促進(jìn)公民的自由發(fā)展。社區(qū)保障是治理體系現(xiàn)代化的偉大創(chuàng)新，開(kāi)拓了保障體系的新領(lǐng)域，對(duì)于可持續(xù)和諧的社會(huì)發(fā)展具有良性促進(jìn)作用。

（三）完善農(nóng)民工社會(huì)保障體系，整合碎片化

2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》明確規(guī)定在滿足一定條件的前提下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可自由銜接轉(zhuǎn)換并且將個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移，這一舉措對(duì)于城鄉(xiāng)“大碎片”的整合跨出了重要的一步；在群體“小碎片”方面，應(yīng)將注意力集中在日益龐大的農(nóng)民工群體身上。具體有以下做法：首先，可以按照農(nóng)民工的自身意愿，提供多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)解決對(duì)策，養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期性的特點(diǎn)決定其復(fù)雜性，處理好農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)在于解決農(nóng)民工群體流動(dòng)性較大與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)周期較長(zhǎng)的矛盾，所以當(dāng)前不應(yīng)盲目地建立獨(dú)立的農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度，應(yīng)充分尊重其自身的意愿，自由選擇城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，鑒于農(nóng)民工的工作性質(zhì)和工作環(huán)境，疾病和工傷往往成為農(nóng)民工的兩大威脅。就疾病方面，可以根據(jù)農(nóng)民工的特點(diǎn)選擇合適的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，例如職業(yè)相對(duì)穩(wěn)定的“準(zhǔn)市民型”農(nóng)民工歸類到城鎮(zhèn)職工群體；對(duì)于工傷方面，在政府部門強(qiáng)制推行和有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上可以將用人單位與農(nóng)民工簽訂的勞動(dòng)合同和參加工傷保險(xiǎn)進(jìn)行“捆綁式”管理。

（四）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，避免短期行為

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，用戰(zhàn)略眼光考慮社會(huì)保障體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。要以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，改“自上而下”為“自下而上或平行為主，自上而下為輔”，擺脫既得利益群體的限制，不應(yīng)囿于現(xiàn)狀，僅僅“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展的眼光進(jìn)行全局性的規(guī)劃統(tǒng)籌。同時(shí)還應(yīng)兼顧社會(huì)保障治理體系信息社會(huì)化，借鑒美國(guó)優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，為每一位公民發(fā)放一個(gè)社會(huì)保障號(hào)碼，建立一個(gè)龐大的全國(guó)范圍的包含全體公民信息的信息系統(tǒng)，提高社會(huì)管理水平，避免短視行為。

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（責(zé)任編輯 卞建寧）

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1671-9123（2017）02-00104-06

2017-04-21

江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PPZY2015B195）；江蘇開(kāi)放大學(xué)“十二五”規(guī)劃青年專項(xiàng)課題（15SEW-Q-048）

何冬梅（1989-），女，江蘇南通人，江蘇開(kāi)放大學(xué)商學(xué)院教師。