●盧洪友

中國居民收入分配的制度性缺陷及矯正路徑

●盧洪友

中國漸進(jìn)式市場化進(jìn)程中，初次分配不公與再分配不公相互疊加，造成居民收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大，基尼系數(shù)長期高位運(yùn)行、居高不下，影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。初次分配不公與再分配不公，源于制度性缺失。實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，重在制度建設(shè)，以公民權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等為基礎(chǔ)，規(guī)范初次分配秩序，整合、統(tǒng)一政府再分配制度，特別是持續(xù)推進(jìn)以稅負(fù)歸宿公平和公共服務(wù)受益歸宿公平為核心的現(xiàn)代財政制度建設(shè)，讓每個人都平等地享有生存、發(fā)展機(jī)會，使發(fā)展成果惠及每個人。

收入分配 基尼系數(shù) 共享發(fā)展 制度性缺陷

盧洪友，男，山東臨沂人，1958年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、珞珈杰出學(xué)者。享受國務(wù)院特貼專家，全國優(yōu)秀教師，兼任教育部教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、中國財政學(xué)會理事、中國國際稅收研究會理事等。研究方向：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府規(guī)制、環(huán)境財政等。主持國家社科基金、國家自科基金項(xiàng)目8項(xiàng)，其中作為首席專家主持國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目2項(xiàng)，在《經(jīng)濟(jì)研究》、《管理世界》等發(fā)表論文150余篇，其中40多篇被《新華文摘》、《中國社會科學(xué)文摘》、《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》、《人大復(fù)印報刊資料》等全文轉(zhuǎn)載；在人民出版社、中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社、科學(xué)出版社等出版專著8部；獲中國高等學(xué)校人文社科研究優(yōu)秀成果二等獎1項(xiàng)，省部級社科優(yōu)秀研究成果一等獎3項(xiàng)。

一、中國基尼系數(shù)長期處于高位運(yùn)行狀態(tài)

中國居民收入分配差距擴(kuò)大，是伴隨著市場化以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、所有制多元化等進(jìn)程出現(xiàn)的，從這個意義上說，具有客觀必然性，因而也具有合理性，換言之，我們不能簡單地用計劃經(jīng)濟(jì)下的基尼系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，來衡量市場化進(jìn)程中的收入分配差距。

1978年，中國基尼系數(shù)只有0.18。然而，這個基尼系數(shù)，既難言真正的公平，又付出了巨大效率代價，它實(shí)際上是以普遍的貧困換來的，因而是不可取的。這個基尼系數(shù)是政府替代市場、公共部門替代私人部門、單一公有制替代多元所有制制度安排下實(shí)現(xiàn)的，在這樣的制度下，由于政府統(tǒng)包統(tǒng)攬、財政統(tǒng)收統(tǒng)支，干好干壞一個樣，經(jīng)營好壞一個樣，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的預(yù)算軟約束、激勵不足，導(dǎo)致資源配置和使用效率低下，各種私人品和公共品均長期短缺，居民收入和消費(fèi)水平普遍低，大規(guī)模的人口長期處于貧困狀態(tài)，難以解決溫飽問題。中國社會科學(xué)院和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的 《中國扶貧開發(fā)報告2016》（扶貧藍(lán)皮書）顯示，若按2010年價格以及農(nóng)民年人均純收入2300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)計算，1978年農(nóng)村貧困人口高達(dá)7.7億人，貧困發(fā)生率達(dá)97.5%。

1978年中國開啟的漸進(jìn)式市場化改革，遵循的是效率優(yōu)先、鼓勵少部分人和少部分地區(qū)先富起來的原則，在制度創(chuàng)新上，大幅調(diào)整政府與市場、政府與社會、公共部門與私人部門、中央政府與地方政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，極大解放了社會生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，迅速解決了各種私人品長期短缺問題，居民收入水平和消費(fèi)水平也得到了大幅提升，同時，各種公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量，也得到了大幅改善。1978年中國GDP、財政收入、外匯儲備分別為3678億元、1132億元和1.67億美元，2016年GDP高達(dá)74萬億元、一般公共預(yù)算收入16萬億元、外匯儲備3萬億美元，城鎮(zhèn)居民收入由 1978年的 343元增加到 2015年的 31195元，農(nóng)村貧困人口則減少到2015年的7000萬人。盡管中國分配和再分配領(lǐng)域存在著許多亟待解決的問題，但是，無論如何也不能否定中國借助于市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)居民收入整體性大幅增長、貧困人口大幅下降的歷史性成就，這在人類社會經(jīng)濟(jì)增長史和反貧困史上前所未有。

當(dāng)然，中國居民收入分配差距和財產(chǎn)占有差距過大，而且呈現(xiàn)出固化、制度化和代際傳遞等問題，也須予以正視。

從居民收入分配差距看，早在1997年，世界銀行發(fā)布的《共享不斷提高的收入》報告就曾告誡我們，中國20世紀(jì)80年代初期的基尼系數(shù)是0.28，到1995年就達(dá)到了0.38，除了比撒哈拉非洲國家、拉丁美洲國家稍好外，貧富懸殊要比發(fā)達(dá)國家、東亞其他國家和地區(qū)以及前蘇聯(lián)東歐國家都大。此后，基尼系數(shù)不僅沒有下降，而且還呈繼續(xù)加速上升態(tài)勢，2000年越過國際警戒線（0.4），2007年一度越過0.5，有學(xué)者通過修正樣本誤差，得到2007年基尼系數(shù)為0.5392（李實(shí) 2011）?！笆濉逼陂g，盡管政府加大收入再分配力度，推進(jìn)惠民生、“兜底線”的基本公共服務(wù)全覆蓋，加大精準(zhǔn)扶貧力度等，對緩解居民收入分配差距起了一定作用，使2012年到2016年的基尼系數(shù)總體上呈現(xiàn)微弱下降趨勢，分別為0.474、0.473、0.469、0.462和0.465（2016年比2015年略有反彈，增長0.003，寧吉喆2017）。但總體看來，基尼系數(shù)自2000年越過警戒線后，就一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)，迄今已長達(dá)17年之久，近幾年的微弱下降也十分脆弱。這表明，中國收入分配差距已呈現(xiàn)出固化、制度化和代際傳遞的態(tài)勢。

從財產(chǎn)占有差距看，由北京大學(xué)發(fā)布的《中國民生發(fā)展報告2015》顯示，中國頂端1%的家庭占有全國約三分之一的財產(chǎn)，而底端25%的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在1%左右，表明中國居民財產(chǎn)不平等也已十分嚴(yán)重。居民收入分配差距和財產(chǎn)差距過大，既影響國內(nèi)消費(fèi)的提升，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長由投資和出口拉動向以國內(nèi)消費(fèi)拉動的轉(zhuǎn)型，不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長，又不符合普遍受益、共享發(fā)展的要求，需要認(rèn)真研究其成因，并采取有效措施加以化解。

二、居民收入分配制度變遷脈絡(luò)及制度安排框架

居民收入分配與再分配制度，包括分配主體、分配客體、分配形式、分配原則、分配依據(jù)等，不是一成不變的，是隨著生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式變化而變化的，同時，一國居民收入分配制度的形成與變遷，還受著該國歷史、文化、傳統(tǒng)、道德倫理等諸多因素的深刻影響。因此，研究中國居民收入分配制度，既要遵循市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，又不能脫離中國的歷史文化傳統(tǒng)。梳理居民收入分配制度變遷的大致脈絡(luò)，是為了以史為鑒，尋找現(xiàn)代居民收入分配制度安排的一般規(guī)律性。

環(huán)顧當(dāng)今，世界各國居民收入分配制度安排，總體上是市場機(jī)制基于經(jīng)濟(jì)公平準(zhǔn)則解決初次分配，政府機(jī)制基于社會公平準(zhǔn)則解決再分配問題，同時，各種非政府再分配機(jī)制起有益的補(bǔ)充作用。在理論淵源上，西方國家這種制度安排始于18世紀(jì)的洛克、伏爾泰、盧梭、孟德斯鳩、斯密等思想家的思想及制度主張，特別是諸如主權(quán)在民、天賦人權(quán)、人人生而平等、分權(quán)、法治、有效政府、限權(quán)政府等“以人為中心”的思想，為構(gòu)建現(xiàn)代國家治理制度及分配制度奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但其理論的制度化過程并不是一帆風(fēng)順的，而是艱巨、漫長、復(fù)雜的。為了增進(jìn)稅負(fù)歸宿公平，英國小威廉·皮特自1798年就引入了個人所得稅，但后來征征停停，歷時上百年，直到1911年借助于第一次世界大戰(zhàn)，個人所得稅的主體稅種地位才得以確立，所得稅占稅收總額的比重達(dá)20%，戰(zhàn)后的1922年進(jìn)一步提升到45.1%，稅制結(jié)構(gòu)也才真正實(shí)現(xiàn)了由間接稅為主轉(zhuǎn)為以直接稅為主，稅收再分配功能才得以有效發(fā)揮。從政府財政支出的再分配功能看，如果從19世紀(jì)80年代德國率先引入養(yǎng)老金，到 1942年英國普惠性的社會保障制度（“社會權(quán)利”新制度構(gòu)建，史稱 《貝弗里奇報告》），也歷時60多年，才建立起包括失業(yè)及無生活能力的社會救助、退休金、教育及健康保障在內(nèi)的現(xiàn)代社會保障制度框架，至于公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、就業(yè)及環(huán)境等各種基本公共服務(wù)由政府均等化提供、社會公眾均等化分享，則要更晚。

需要指出的是，在西方國家開啟如火如荼的工業(yè)文明后，中國卻依然沉醉在農(nóng)耕文明之中，直到晚清被迫開展的以“自強(qiáng)”、“求富”為目標(biāo)的洋務(wù)運(yùn)動，也因局限于“器不如人”、“技不如人”，而并沒有真正認(rèn)識到“制不如人”，最終也以失敗而告終。由此看來，自1949年新中國成立特別是1978年改革開放，全面開啟中國市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，只不過幾十年的時間，中國就在沒有外力干預(yù)下建立起國家治理的基本制度體系，與之相適應(yīng)，包括稅收、轉(zhuǎn)移支付、政府公共服務(wù)、社會保障等在內(nèi)的各種政府再分配機(jī)制，無論是再分配范圍，還是再分配規(guī)模及力度，也都取得了歷史性進(jìn)步。

中國漫長的農(nóng)業(yè)文明，其實(shí)離我們并不遙遠(yuǎn)。20世紀(jì)60年代，在作者的童年記憶里，吃的還是母親推磨做成的飯，穿的還是母親紡線織成的衣，仿佛依然處在一家一戶、自給自足、男耕女織、簡單協(xié)作的農(nóng)業(yè)文明時代，即使形式上采取了“人民公社”的生產(chǎn)制度和分配制度，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的需求和供給依然處于低水平均衡狀態(tài)，生產(chǎn)率低下，剩余有限，難以擺脫普遍的貧困。

人類為什么擺脫農(nóng)耕文明下的生產(chǎn)方式和分配方式，進(jìn)入到工業(yè)文明社會，關(guān)鍵在于工業(yè)文明是借助于分工、交易、技術(shù)進(jìn)步，能夠更為有效率地利用自然、改造自然，大幅提升生產(chǎn)率、推進(jìn)創(chuàng)新，從而增進(jìn)資源配置和使用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長和社會進(jìn)步。在農(nóng)業(yè)文明下，即使最發(fā)達(dá)的歐洲國家，在18世紀(jì)以前，平均每年人均GDP增長速度也只有0.05%，人均收入要翻一番需要大約1400年。上下幾代人的生活方式和消費(fèi)水平幾乎沒有什么變化，作為以婚姻和血緣關(guān)系為紐帶的家庭，既是生產(chǎn)主體和消費(fèi)主體，又是分配與再分配主體。在家庭利益至上、仁義慈孝、尊老愛幼、鄰里相助等倫理道德約束下，家庭成員成為休戚與共的利益共同體，同居共財、同舟共濟(jì)，世代傳承。家庭之外的分配和再分配，包括慈善捐贈、政府再分配等，因可供再分配的社會剩余有限，在農(nóng)耕文明里也一直倡導(dǎo)“施取其厚，事舉其中，斂從其薄”（《左傳·哀公十一年》）的財政再分配政策。生產(chǎn)決定分配、經(jīng)濟(jì)決定財政是客觀規(guī)律，如果財政取之無度、用之無節(jié)，唐太宗告誡官吏的“欲盛費(fèi)則廣、費(fèi)廣則賦重、賦重則民怨、民怨則國危、國危則君喪矣”（《資治通鑒》），就成為必然邏輯。況且，在“家國一體”下，“國家大事，在祀與戎”，田賦用到了祭祀和軍事上，與平頭百姓的切身利益相距甚遠(yuǎn)。

工業(yè)文明的生產(chǎn)方式和分配方式就截然不同了。工業(yè)文明是建立在分工、交易、專業(yè)化大生產(chǎn)基礎(chǔ)之上的，“看不見的手”成為資源配置的決定性機(jī)制，以分工和交易為基礎(chǔ)的業(yè)緣關(guān)系，取代了以血緣和地緣為基礎(chǔ)的家庭或家族關(guān)系，家庭的經(jīng)濟(jì)功能被大為削弱，不再是生產(chǎn)單位，家庭取得的收入也是來自市場分配，家庭生產(chǎn)功能和分配功能外移給市場后，剩下的只是組織家庭消費(fèi)功能——在家庭之外的市場上獲得收入、組織家庭成員內(nèi)部的消費(fèi)。整個社會信奉的則是斯密的“自由競爭、自由放任”準(zhǔn)則，國家以增加資本積累和國民財富為目標(biāo)，將政府再分配范圍與規(guī)模壓低到最低限度，直到1910年，美國全國財政收入只有334億美元，占GDP的比例僅為7.66%(參見2000年版《國際統(tǒng)計年鑒》)。

政府大規(guī)模的再分配并以此來緩解社會公平，始于1929年大危機(jī)以及1933年 “羅斯福新政”。1936年凱恩斯發(fā)表《通論》后，為政府干預(yù)提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。1938年，美國全國財政收入上升到861億美元，占GDP的比重達(dá)20.31%，1945年進(jìn)一步上升到2231億美元,占GDP的比重達(dá)30.22%(參見2000年版 《國際統(tǒng)計年鑒》)。至此，可以說，自斯密發(fā)現(xiàn)“市場秩序”（1776）以來，發(fā)達(dá)國家一直采取的單一市場機(jī)制與私人部門制度安排被徹底打破，取而代之的是，市場與政府、私人部門與公共部門、市場初次分配與政府再分配相互交織在一起，共同解決資源配置和收入分配的混合制度安排。在混合制度下，政府通過產(chǎn)權(quán)、信用、契約、交易、司法等制度安排，規(guī)范市場秩序，讓市場在初次分配中發(fā)揮決定性作用，以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平；同時，政府通過稅收、公共開支、社會保障以及公共教育、衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、公共廉租房等制度安排，對市場分配的結(jié)果進(jìn)行再分配，以控制基尼系數(shù)，改善社會公平，同時輔之以其他非政府主體的再分配補(bǔ)充作用，如慈善捐贈、社會組織救助等，這種復(fù)合型的分配與再分配制度安排，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍選擇，已形成了成熟、完善的制度體系，業(yè)已成為社會各界普遍、穩(wěn)定的心理預(yù)期。中國自1978年開啟漸進(jìn)式市場化改革歷程起，如今已走過了近40個年頭，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本框架業(yè)已搭建起來，但是，由于中國市場分配與政府再分配都存在著規(guī)則不統(tǒng)一、制度不完善等缺陷，造成社會成員的機(jī)會不平等、權(quán)利不平等，并成為影響居民收入分配差距和財產(chǎn)占有差距的主要原因，成為整個社會的集體焦慮。

三、市場初次分配制度性缺陷及矯正路徑

初次分配是再分配的基礎(chǔ)，它涉及的范圍廣、規(guī)模大，解決的是基礎(chǔ)性的分配關(guān)系——要素報酬歸屬，即“歸誰所有”以及“所有多少”的問題。在市場分配領(lǐng)域，不僅資本、土地、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素成了商品（資本品），而且勞動力也成了商品，其價格（要素報酬）都由供求關(guān)系來決定，形成工資、紅利、利息、地租、版權(quán)、專利等“初次分配收入”結(jié)構(gòu)。由于要素所有者的資源稟賦存在差異，初次分配收入存在差距是理所當(dāng)然的。比如，因不同的勞動者受教育程度、體力精力等差異，勞動收入也有差距是必然的、而且也是無可厚非的，一個沒有勞動能力的人，在市場上甚至得不到任何勞動收入，這也并不違背“不勞不得”的市場分配準(zhǔn)則。初次分配收入，可能會因非市場再分配而有所增加（如接受政府的財政轉(zhuǎn)移支付和他人的捐贈等），或者有所減少（如繳納稅費(fèi)或者捐贈他人），考慮再分配因素后最終形成的居民“可支配收入”，首先用于即期消費(fèi)，剩下的用于私人投資。至于個人繳納的稅款，則形成了政府的公共收入，并最終轉(zhuǎn)化為各種公共品，滿足公共需要，這已屬于再分配范疇。

在初次分配環(huán)節(jié)，政府的職責(zé)是通過法律法規(guī)規(guī)范市場分配秩序，并通過稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段加以間接調(diào)節(jié)，一般不直接干預(yù)，以免造成市場價格扭曲，導(dǎo)致市場效率損失。中國的市場化改革是漸進(jìn)式推進(jìn)的，迄今，尚未建立起按勞分配和按要素分配相結(jié)合的規(guī)范、公平、統(tǒng)一的體制機(jī)制及實(shí)現(xiàn)形式，機(jī)會不平等、權(quán)利不平等、規(guī)則或制度不平等和不統(tǒng)一，使得各種要素的貢獻(xiàn)難以按公平的市場價值實(shí)現(xiàn)，廣泛存在的權(quán)力資本、城鄉(xiāng)分割、地方壟斷、行業(yè)壟斷、“灰色收入”等，成為不合理、不公平的初次分配收入差距的主因。

解決市場初次分配不公問題，應(yīng)以機(jī)會平等、權(quán)利平等和規(guī)則平等為基點(diǎn)，規(guī)范市場秩序，整合、統(tǒng)一市場分配制度。如完善資源占有和配置、資金分配和融通、市場準(zhǔn)入等法律法規(guī)，以為各類市場主體創(chuàng)造初次分配的公平起點(diǎn)和公平競爭機(jī)會；整合、統(tǒng)一國有與非國有、壟斷性行業(yè)與非壟斷性行業(yè)的差別待遇制度；整合、統(tǒng)一地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同社會群體間的勞動權(quán)益保護(hù)制度；完善公共資源、土地和其他自然資源進(jìn)入市場交易的制度；增強(qiáng)財政收支包括稅費(fèi)減免、財政補(bǔ)貼、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、政府采購、公共工程招投標(biāo)、財政投融資等影響市場競爭、市場分配的財政活動規(guī)范性和透明度，以防止權(quán)錢交易、設(shè)租尋租等腐敗行為。

四、政府再分配制度性缺陷及矯正路徑

以“要素貢獻(xiàn)率”為尺度的市場初次分配，是高度資本化、商品化和貨幣化的，甚至連勞動力都成了商品，對喪失勞動能力的人而言，因沒有任何“交易價值”，就得不到任何勞動收入。一個國家、一個社會如果是完全商品化、資本化和貨幣化的，那么，就只有“叢林法則”的自然屬性，而沒有“叢林法則”的社會屬性，這樣的初次分配制度顯然是反人性的。從這個意義上說，再分配本質(zhì)上是回歸人性——一個人，即使沒有勞動能力或者失去勞動能力，他的生存權(quán)及其他權(quán)利也不能被剝奪，政府是社會公正正義的化身，以政府為主體的再分配，其最終目的在于平等尊重和保護(hù)公民基本權(quán)利、共享發(fā)展成果。

政府再分配分為政府收入與政府支出兩個環(huán)節(jié)。政府收入層面的社會公平，核心是稅負(fù)歸宿公平，包括稅收負(fù)擔(dān)歸宿的橫向公平與縱向公平；政府支出層面的社會公平，核心是基本公共服務(wù)的受益歸宿公平，包括政府用稅收墊付成本的公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共廉租房以及就業(yè)、環(huán)境等“一攬子”公共服務(wù)，政府應(yīng)該“一視同仁”提供，城鄉(xiāng)居民不分種族、出身、職業(yè)、戶籍、居住地等大致均等化地分享。政府通過稅收負(fù)擔(dān)歸宿的再分配和財政支出最終受益的再分配，客觀上，具有縮小市場初次分配的基尼系數(shù)、為每個個體的生存與發(fā)展創(chuàng)造平等機(jī)會的功能。世界銀行以“公平與發(fā)展”為主題的《2006年世界發(fā)展報告》指出：社會對于機(jī)會平等的關(guān)注應(yīng)該勝于對收入平等的關(guān)注，機(jī)會不平等是深層次的原因，而收入不平等只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個結(jié)果。審視中國政府再分配制度安排，相對于高收入群體和經(jīng)濟(jì)社會地位高的群體，中低收入群體稅負(fù)相對重、公共服務(wù)受益水平相對低，政府財政再分配的“一高一低”將中低收入群體置于生存和發(fā)展機(jī)會更為不利的地位，中低收入群體向上流動變得日益困難，社會階層固化、分化加劇。

從中國政府收入制度安排層面看，1994年中國建立了以增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅以及教育費(fèi)附加、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)等為主的稅收制度，并實(shí)現(xiàn)了稅收收入連年大幅超經(jīng)濟(jì)增長，然而，這樣的稅制體系，其稅負(fù)歸宿總體上是累退性的。2016年全國稅務(wù)部門組織的稅收收入已高達(dá)115878億元，其中，國內(nèi)增值稅達(dá)40712億元，營業(yè)稅11502億元，國內(nèi)消費(fèi)稅10217億元，進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅12781億元，城市維護(hù)建設(shè)稅4034億元，間接稅合計占稅收收入總額的比例達(dá)70%以上，近年來個人所得稅盡管持續(xù)增長，2016年也才剛剛突破 1萬億元大關(guān) （10089萬億），企業(yè)所得稅28850億元。眾所周知，間接稅是暗含在商品和服務(wù)價格之中的，不論收入水平高低、消費(fèi)能力強(qiáng)弱、財產(chǎn)水平多寡，只要購買和消費(fèi)同一種商品或服務(wù)，事實(shí)上就承擔(dān)了該種商品或服務(wù)中的稅負(fù)，收入水平和財產(chǎn)水平越低，相對稅負(fù)就越重，換言之，規(guī)模如此龐大的間接稅，是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)征收的，但最終又被生產(chǎn)經(jīng)營者加在商品或服務(wù)價格之中歸宿到消費(fèi)者身上，因其累退性，廣大中低收入群體事實(shí)上成了間接稅稅負(fù)的主要承擔(dān)者，即使沒有任何納稅能力的人，在其消費(fèi)的即便是最基本的消費(fèi)品中也包含著間接稅，這顯然有違稅收公平準(zhǔn)則。

從中國政府支出制度安排層面看，在中國市場化進(jìn)程中，不僅基本公共服務(wù)供給水平低，而且均等化水平也低。前者歸因于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的失衡，后者則根源于計劃經(jīng)濟(jì)沿襲下來的差異化、歧視性的“二元”經(jīng)濟(jì)、“二元”社會、“二元”財政以及“二元”公共服務(wù)提供和分享制度安排，在這種制度安排下，公民在教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的各種權(quán)利，都是與戶籍、職業(yè)、居住地等“掛鉤”的，而不是與公民權(quán)利“掛鉤”的。這種“掛鉤”與“脫鉤”的錯位，導(dǎo)致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同社會群體間的基本公共服務(wù)受益水平存在巨大差距，廣大中低收入群體特別是農(nóng)村居民，無論是公共服務(wù)受益的數(shù)量、質(zhì)量，還是方便可及程度，與經(jīng)濟(jì)社會地位高的群體比較，都相距甚遠(yuǎn)。

增強(qiáng)政府再分配的社會公平功能，核心在于按照權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平原則，從制度上解決“兩個歸宿不公”問題。在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村居民以農(nóng)業(yè)稅、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”、各種間接稅等，承擔(dān)了繁重稅負(fù)、分享的公共服務(wù)又打了“折扣”，以此為中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供積累，實(shí)屬不得已而為之。如今的中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2016年，全國一般公共預(yù)算收入就達(dá)159552億元，一般公共預(yù)算支出達(dá)187841億元，應(yīng)該說已經(jīng)具有足夠的財政經(jīng)濟(jì)能力，解決稅收負(fù)擔(dān)歸宿的制度性轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)受益歸宿的制度性轉(zhuǎn)型問題。

在稅收負(fù)擔(dān)歸宿制度轉(zhuǎn)型上，核心是分階段、有步驟地持續(xù)推進(jìn)間接稅為主向直接稅為主的轉(zhuǎn)變，其中，個人所得稅主體稅種的培育又最為重要。從稅制結(jié)構(gòu)演化的歷史進(jìn)程看，稅負(fù)歸宿由間接稅為主向直接稅為主轉(zhuǎn)變是曲折復(fù)雜的，其中，將個人所得稅培育為主體稅種、并為社會各階層所認(rèn)可，在英、美國家都經(jīng)歷了“征-停-征”的劇烈轉(zhuǎn)換，最終借助第一次世界大戰(zhàn)“戰(zhàn)爭-財政赤字-公債還本付息”確立下來。新中國成立后，早在1950年7月政務(wù)院公布的《稅政實(shí)施要則》中，就曾列舉了“薪給報酬所得稅”稅種，但因?qū)嵭械凸べY制，卻一直沒有開征。直到1980年，全國人大頒布《中華人民共和國個人所得稅法》，個人所得稅制度建設(shè)才重被提上議程。遺憾的是，市場化進(jìn)程中的稅制演變，并沒有合理平衡直接稅與間接稅關(guān)系，過于強(qiáng)調(diào)稅收效率功能、財政收入功能，極大削弱了稅收再分配的公平功能，整個稅制沿著間接稅“畸重”與直接稅“畸輕”的路徑演化。在個人所得稅稅制上，就是通過提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，讓越來越多的人退出納稅人行列，以至于目前個稅納稅人只剩下2800萬人，加上世紀(jì)之初取消了農(nóng)業(yè)稅，中國公民與國家大都沒有直接的稅收聯(lián)系，納稅意識淡薄、公民意識淡化，對現(xiàn)代國家治理制度、現(xiàn)代民主政治制度建立都是極為不利的。直接稅特別是個稅被邊緣化，政府收入越來越倚重于稅負(fù)歸宿不透明、不公平的間接稅，這與發(fā)達(dá)國家稅制演化方向形成了截然相反的對照。沒有個稅主體稅種地位的確立，不可能建立真正的直接稅為主的稅制，也不可能建立真正的現(xiàn)代稅制，從而，也就難以“打牢”國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基，可以說，這是繞不過的“檻”。在制度路徑上，只有確立稅負(fù)歸宿“暗”改“明”的大方向、確立個稅在整個稅制體系中的主體稅種地位，才可能優(yōu)化直接稅與間接稅結(jié)構(gòu)，接下來，才可能進(jìn)一步優(yōu)化直接稅、間接稅各自內(nèi)部的稅種結(jié)構(gòu)，包括健全和完善財產(chǎn)稅制度、開征遺產(chǎn)稅等，最后，才能優(yōu)化個人所得稅的稅制要素，包括稅率結(jié)構(gòu)優(yōu)化、課征制度優(yōu)化等，而中國恰恰相反。

在財政支出受益歸宿制度轉(zhuǎn)型上，核心是以公民權(quán)利平等、規(guī)則平等為基點(diǎn)，按照保基本、兜底線、全覆蓋原則，持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。人們在共同發(fā)展中互為發(fā)展，共享社會發(fā)展成果，是社會平等的必然要求。共享發(fā)展關(guān)乎每個社會成員的價值和尊嚴(yán)，關(guān)乎每個社會成員都具有的平等的權(quán)利和地位。教育、衛(wèi)生、文化等各種公共服務(wù)，是各種公民權(quán)利得以平等尊重和實(shí)現(xiàn)的載體和具體體現(xiàn)，政府一視同仁提供、公民大致均等化分享，也是社會公正正義實(shí)現(xiàn)的基本路徑。從中國的實(shí)際情況看，基本公共服務(wù)均等化有一個“還欠賬”的過程，換言之，在未來一段時期內(nèi)，需要持續(xù)加大向貧困人口、社會弱勢群體、農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給的傾斜力度，在這個過程中，大力整合、調(diào)整“三六九等”的差異化、歧視性、碎片化的公共支出制度，逐步建立起統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的“一攬子”公共服務(wù)提供和分享制度體系。

[1]林毅夫.解讀中國經(jīng)濟(jì)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014.

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）

國家社科基金重大項(xiàng)目“建構(gòu)基于生態(tài)文明建設(shè)的公共財政體制研究”〈批準(zhǔn)號：15ZDB158〉；國家自科基金項(xiàng)目“財政分配的居民收入分配效應(yīng)測度及矯正機(jī)制研究”〈批準(zhǔn)號：71573194〉）